CC BY
205
СРАВНИТЕЛЬНАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ПРАВОВЫХ ПОЛОЖЕНИЙ ДЕПУТАТСКИХ ФРАКЦИЙ И ГРУПП В ЗАКОНОДАТЕЛЬНОМ (ПРЕДСТАВИТЕЛЬНОМ) ОРГАНЕ СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Измайлова Е.А., аспирант каф. «Уголовное право» Пензенского государственного университета.
Контакты автора: E-mail:[email protected]
Аннотация. В статье проводится сравнительная характеристика двух форм депутатских объединений в законодательном (представительном) органе субъекта Российской Федерации - депутатских фракций и групп. Проведен анализ правовых актов, регулирующих их деятельность. Статья содержит предложения по совершенствованию российского законодательства.
Ключевые слова: фракция, депутат, партия, законодательный орган.
THE COMPARATIVE CHARACTERISTIC OF THE LEGAL STATUS OF DEPUTIES’ FRACTIONS AND GROUPS IN THE LEGISLATIVE (REPRESENTATIVE) BODY OF THE RUSSIAN FEDERATION SUBJECT
Izmailova Ye.A., post-graduate of «Спminal Law» department of Penza State University.
Contacts of the author: E-mail:[email protected]
Annotation. The comparative characteristic of the two forms of deputies’ associations in the legislative (representative) body of the Russian Federation subject - deputies’ fractions and groups -was conducted. The analysis of the legal acts, regulating the activity of the deputies’ associations was conducted. The article contains the proposals for improving the Russian legislation.
Keywords: fraction, deputy, party, legislation body.
В странах развитой демократии организационная и содержательная сторона парламентской работы в значительной мере определяется деятельностью депутатских объединений. При этом основным критерием образования парламентских фракций является партийная принадлежность депутатов. Что же касается депутатов, не вошедших ни в одну их фракций (их число, как правило, не значительно), то вопрос об их объединении решается по-разному. Так, в Португалии наряду с парламентскими группами, состоящими из депутатов от партий, победивших на выборах, могут образовываться партийные группировки, куда входят депутаты, не являющиеся членами тех партий, по спискам которых они прошли в парламент1. В Болгарии такое объединение депутатов различных партий, не
1 Парламенты мира. - М., 1991. С.257-258.
сумевших образовать собственные фракции, называется парламентским союзом2.
Специфика российского подхода к определению официально признанного депутатского объединения до недавнего времени заключалась в выделении как на общероссийском, так и на региональном уровнях в законодательных органах двух форм депутатских объединений - фракции и депутатских групп. Сущностные различия данных форм депутатских объединений постараемся определить, выявив характеризующий их ряд общих и особенных признаков.
Одним из общих признаков депутатских объединений является единообразие цели объединения - выражение организованной позиции по вопросам, рассматриваемым парламентом.
Другой общий признак депутатских объединений -обязательность регистрации, наличие внутренней структуры и регламента. С момента регистрации как фракции, так и депутатские группы приобретают официальный статус депутатских объединений и пользуются установленными в Регламентах полномочиями, совокупность которых характеризует эти объединения в качестве важнейших структурных элементов законодательных органов субъектов РФ и позволяет им активно участвовать в организации и деятельности последних. Регламентами законодательных органов субъектов РФ предусматривается право депутатских объединений на разработку и принятие Положений (регламентов) о депутатском объединении (например, ст. 27-3 регламента Государственной Думы Томкой области3), которые являются внутренними документами этих объединений и определяют взаимоотношения депутатов внутри них. Главной для таких положений является регулятивная функция - они определяют условия реализации регламентов законодательных органов субъектов РФ в части определения статуса депутатских объединений.
Внутренние структуры партийной фракции и депутатской группы имеют как общие, так и особенные признаки. Анализ различных положений о депутатских фракциях показал, что к руководящим органам фракции относятся: собрание (заседание) фракции, президиум (либо совет фракции). Кроме того, фракцию возглавляет ее руководитель, у которого есть заместители. Депутатская группа также возглавляется руководителем (председателем), наличие заместителей председателя положения о той или иной депутатской группе, как правило, не предусматривают, однако иногда указанные положения предусматривают наличие сопредседателя группы, который координирует отдельные направления работы группы, осуществляет иные функции, например, исполняет полномочия председателя группы в период его отсутствия или по его поручению4. Кроме того, так же, как и во фракции, высшим органом депутатской группы является общее собрание группы. Отличие в структуре руководящих органов депутатских объединений заключается в отсутствии в депутатских группах президиума или совета группы, что объясняется меньшим, по сравнению с
2 Юдин Ю.А. Политические партии и право в современном государстве. - М., 1998. С. 224.
3 Постановление Государственной Думы Томской области от
22.11.2001 N 1084 «О новом Регламенте Государственной Думы Томской области» [Электронный адрес]:
http://duma.tomsk.ru/page/2101 /
4 См., например, ст. 4.8. Положения о депутатской группе «Со-
лидарность» Законодательного собрания Пермского края [Элек-
тронный адрес]: Ь|йр:/Лммм.раг!ате^.регт.ги/теейпд/?Ю=160.
фракцией, числом членов данного депутатского объединения. Сходство во внутренней структуре депутатских объединений определяет в свою очередь и сходство полномочий, предоставленных их руководящим органам.
Еще одним общим признаком депутатских групп и фракций является наличие тех преимуществ, которыми они обладают по сравнению с депутатами, не вошедшими в депутатские объединения. Современное парламентское право предоставляет депутатским объединениям ряд преимуществ процедурного характера (это касается, например, участия в дискуссиях, внесения различного рода предложений, рассмотрения поправок к законопроектам и т.д.). Для реализации предоставленных депутатским объединениям прав и обеспечения их эффективной деятельности им предоставляется материальная база (помещения, технический, административный персонал). Объем регламентации этих вопросов парламентским правом весьма различен в отдельных странах. Парламентское право ряда стран уделяет данному вопросу большое внимание (ч.1 § 78 регламента Палаты депутатов Чехии 5, регламент Национального совета Словакии). Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации6 о них вообще не упоминает. При этом такие преимущества депутатских объединений находят отражения в регламентах законодательных органов субъектов РФ.
Некоторые авторы, например В. В. Лапаева, считают, что «законодатель вправе наделить коллективных субъектов большим объемом правомочий, поскольку каждый из них представляет совокупную позицию многих индивидуальных субъектов. Поэтому объем прав независимых депутатов надо сравнивать с объемом прав, предоставляемых не депутатским объединениям, а отдельным депутатам, входящим в такие объединения. В этом случае те преимущества, которые объединившиеся депутаты имеют в составе группы, следует рассматривать как своего рода компенсацию за их зависимость от группы, их связанность групповым решением»7.
Можно согласиться с этим суждением, однако необходимо помнить, что «главное целевое предназначение депутатского мандата - обеспечение режима подлинного народовластия во взаимодействии граждан и их полномочных представителей при осуществлении представительной власти»8. Связанность позиции депутата позицией партии, фракции, депутатской группы, определяемую партийной, фракционной или групповой дисциплиной, следует в юридической плоскости рассматривать не как отдельный мандат депутатского объединения, а в качестве одного из средств ограничения свободного мандата, превращения его в полусвободный. Цель данного средства (в идеале) - повышение эффективности прямых и обратных связей депутатов и граждан. Как справедливо отмечает М.Амеллер, «сегодня политические группы значительно лучше приспособлены, чем отдельные, обособлен-
5 Парламенты мира. - М., 1991. С. 257.
6 Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 22 января 1998 г. N 2134-11 ГД "О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. 16 февраля. N 7. Ст. 801.
7 Лапаева В.В. Право и многопартийность в современной России. - М., 1999. С. 206.
8 Карасев А.Т. Депутат системе представительной власти (конституционно-правовое исследование): Автореф. дисс. д.ю.н. -Екатеринбург, 2009. С. 25-26.
ные друг от друга члены парламента, для выполнения задач, ради которых такие члены избираются, а именно для того, чтобы служить постоянным связующим звеном между правительством и общественным мнением»9. Следует также согласиться с мнением В.И. Фадеева о том, что современное демократическое государство - это, по сути, партийное государство, в котором политические партии являются неотъемлемым элементом системы представительной демократии, обеспечивающей представительство интересов различных слоев населения в органах публичной власти10. Однако деятельность фракций и депутатских групп должна усиливать, а не подменять прямые отношения депутатов и граждан.
Ряд авторов, например Л.А. Нудненко, относят к общим признакам депутатских групп и фракций политическую основу их формирования11. При многопартийной системе практически все депутаты парламента являются представителями политических партий. При этом не имеет существенного значения, проводятся ли выборы по мажоритарной системе, по пропорциональной системе, то есть по партийным спискам, по смешенной системе. Во всех этих случаях кандидаты, как правило, выдвигаются политическими партиями, а если и есть «независимые», выдвигаемые непосредственно избирателями, то шансы их быть избранными без поддержки партий невелики. При таком составе парламента, как считает Ю.Юдин, «наиболее целесообразным критерием образования парламентских
фракций является партийная принадлежность депута-
12
тов»12.
В подавляющем большинстве стран, где парламент формируется на многопартийной основе, партийный критерий образования парламентских фракций закреплен юридически (например, §10 регламента Бундестага13). При этом регламенты парламентов ряда стран прямо запрещают образование депутатских объединений на иной - региональной, профессиональной и др. - основе (Болгария, Франция, Армения). В российском законодательстве прямые указания на политический характер депутатских объединений отсутствуют.
Что касается фракций, то анализ положений нормативно-правовых актов, хотя и с некоторой натяжкой (учитывая возможность прохождения в составе списка кандидатов лиц, не являющихся членами данной политической партии), но все же позволяет сделать вывод о наличии критерия партийной принадлежности при их образовании. Формирование депутатских групп основывается на общности как политических, так и корпоративных (региональных, профессиональных и т.п.) интересов.
Что касается особенностей, которые присущи фракциям и депутатским группам, то Анчуткина Т.А. применительно к правовому статусу депутатских объединений в Государственной Думе относит к таким особенностям следующие:
9 Амеллер М. Парламенты. - М., 1967. С. 179.
10 Фадеев В.И., Варлен М.В. Депутатский мандат в Российской Федерации. Конституционно-правовые основы: учеб. пособие. -М., 2008. С.12.
11 Нудненко Л.А. Конституционно-правовой статус депутата законодательного органа государственной власти в Российской Федерации. - СПб., 2004. С. 269.
12 Юдин Ю. Политические партии и право в современном государстве. - М., 1998. С. 222.
13 Федеральная Республика Германии: Конституция и законода-
тельные акты. С.171.
- для фракций - обязательность создания, партийная основа объединения, нерегламентированная численность;
- для депутатской группы - добровольность создания, формирование депутатами, не вошедшими во фракции, численные ограничения по количеству депу-
14
татов при создании и прекращении деятельности14.
Исследуя указанную проблему, приходим к выводу, что утверждение Т.А. Анчуткиной относительно особенностей депутатских объединений не всегда верно в отношении фракций и депутатских групп законодательных органов субъектов РФ. Так, далеко не все регламенты законодательных органов субъектов РФ определяют обязательность создания депутатской фракции в законодательном органе. Например, регламент Государственной Думы Томской области закрепляет право, а не обязанность депутатов Думы образовывать депутатские объединения (ч.1 ст. 27-1).
Одним из важнейших условий образования парламентских фракций является наличие определенного минимума числа депутатов, необходимого для такого образования. При определении этого числа принимается во внимание целый ряд факторов (особенности действующей партийной и избирательной систем; необходимость, с одной стороны, создания такой политической структуры парламента, которая способствовала бы его наиболее эффективной работе, а с другой - предоставления всем партиям, имеющим своих депутатов, равных возможностей участвовать в организации и деятельности парламента). Учетом этих обстоятельств объясняется тот факт, что современное парламентское право не устанавливает единого минимума - в каждом парламенте он свой. Регламентные требования законодательных органов различных субъектов РФ в этом отношении различаются. Определение минимальной численности депутатов, необходимой для образования фракции, имеет не столько техническое значение - рационализацию структуры законодательного (представительного) органа, сколько политическое - решение данного вопроса оказывает большое влияние на парламентскую деятельность отдельных политических партий.
Что касается такой особенности депутатской группы, как формирование ее исключительно депутатами, не вошедшими во фракции, то необходимо заметить, что указанное положение, вызывает некоторые сомнения с точки зрения легитимности законодательного органа, поскольку «речь идет о создании нелегитимных политических образований, программы деятельности которых не получили одобрения избирателей»15.
Проводя сравнительную характеристику депутатских объединений, необходимо отметить, что во многих регламентах законодательных органов субъектов РФ закреплен принцип равенства статуса депутатских фракций и групп (ст.41-1 Регламента Государственного Собрания Республики Мордовия16, п.4 ст.5.1 Регламента Архангельского областного Собрания депута-тов17 и др.). Однако иногда фракциям даются некото-
14 Анчуткина Т.А. Правовой статус депутатских объединений в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации : Дис. ... канд. юрид. Наук. - М., 2003. С.19.
5 Юдин Ю. Политические партии и право в современном государстве. - М., 1998. С. 225.
6 Постановление от 14 февраля 2002 г. N 602-11 «О Регламенте Государственного Собрания Республики Мордовия» [Электронный адрес]: http://www.garant.rU/hotlaw/mordovia/70788/#review
17 Постановление от 21 июня 2005г. №182 «О регламенте Архангельского областного собрания депутатов» [Электронный адрес]: http://www.aosd.ru/?dir=docs_add&id_pdoc=184
рые привилегии по сравнению с другим видом депутатского объединения - депутатскими группами. Так, в Регламенте Нижегородской области18 разделены права фракций и депутатских групп. У фракций при этом круг полномочий более широкий, нежели у депутатских групп.
Кроме того, необходимо отметить, что современное избирательное законодательство ориентировано именно на политические партии, регламентируя их деятельность на каждой стадии избирательного процесса. Одним из важнейших объектов такой регламентации является финансовая деятельность политических партий. Политическим партиям по итогам их участия в выборах оказывается государственная поддержка путем их государственного финансирования за счет средств федерального бюджета. Отличительной особенностью современного законодательства о политических партиях стало увеличение государственного финансирования партий, победивших на выборах (в 2005г. - до 5 рублей, умноженных на число избирателей, включенных в списки избирателей19; в 2008г. - с 5 до 20 рублей за каждый голос, полученный партией на выборах в Государственную Думу20). При этом депутатские группы такой поддержки не получают.
На наш взгляд И.В. Гранкин21 справедливо относит предложения В.В. Лапаевой22 о выравнивании правового положения фракций и депутатских групп к дискуссионным. Полагаем, что выравнивание правовых положений (и без того во многом близких по своей сути, учитывая единообразие цели объединения в депутатские фракции и группы, а также иные общие признаки, о которых говорилось ранее) депутатских фракций и групп, приведет, к созданию в парламенте абсолютно идентичных депутатских объединений, разница между которыми будет состоять только в различии их наименований и способе прохождения в парламент составляющих их депутатов. Создание депутатской группы для решения конкретной задачи, возникшей в процессе реализации различными политическими силами своих программ, в том числе касающихся профессиональных, национально-этнических, социальных вопросов, не является оправданной мерой, поскольку способствует превращению парламента в арену борьбы различных лоббирующих группировок, отстаивающих, прежде всего, узкокорыстные интересы. Решение указанных вопросов возможно в рамках проводимой депутатами работы в постоянных и временных комиссиях и комитетах законодательного органа.
По этой причине, а также в связи с тем, что депутатские группы представляют собой по сути нелегитимные образования законодательного органа, считаем необходимым завершить начавшийся (учитывая ис-
18 Постановление Законодательного Собрания Нижегородской области от 28.02.2006 № 1866-111 «О регламенте Законодательного Собрания Нижегородской области» [Электронный адрес]: http://www.zsno.ru/?id=1337
19 Федеральный закон от 21 июля 2005г. №93-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации о выборах и референдумах и иные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. 2005. №30(ч. 1). Ст. 3104.
20 Федеральный закон от 22 июля 2008г. №144-ФЗ «О внесении изменений в статьи 30 и 33 Федерального закона «О политических партиях» // СЗ РФ. 2008. №30 (ч. 1). Ст. 3600.
21 Гранкин И.В. Регламентное регулирование деятельности палат Федерального Собрания РФ // Журнал российского права. 2003. №1(73). С. 42.
22 Лапаева В.В. Вопросы совершенствования Регламента Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации // Адвокат. 1999. №4. С.100.
ключение из регламента Государственной Думы, а также регламентов законодательных органов некоторых субъектов РФ статей, касающихся депутатских групп) процесс упразднения такой формы депутатских объединений как депутатская группа.
Список литературы:
1. Федеральный закон от 21 июля 2005г. №9Э-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации о выборах и референдумах и иные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. 2005. №30(ч. 1). Ст. 3104.
2. Федеральный закон от 22 июля 2008г. №144-ФЗ «О внесении изменений в статьи 30 и 33 Федерального закона «О политических партиях» // СЗ РФ. 2008. №30 (ч. 1). Ст. 3600.
3. Постановление Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 22 января 1998 г. N 2134-11 Гд "О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. 16 февраля. N 7. Ст. 801.
4. Постановление Государственной Думы Томской области от 22.11.2001 N 1084 «О новом Регламенте Государственной Думы Томской области» [Электронный адрес]: http://duma.tomsk.ru/page/2101/
5. Постановление от 14 февраля 2002 г. N 602-11 «О
Регламенте Государственного Собрания Республики Мордовия» [Электронный адрес]:
http://www.garant.ru/hotlaw/mordovia/70788/#review
6. Постановление от 21 июня 2005г. №182 «О регламенте Архангельского областного собрания депутатов» [Электронный адрес]:
http://www.aosd.ru/?dir=docs_add&id_pdoc=184
7. Постановление Законодательного Собрания Нижегородской области от 28.02.2006 № 1866-111 «О регламенте Законодательного Собрания Нижегородской области» [Электронный адрес]:
http://www.zsno.ru/?id=1337
8. Положение о депутатской группе «Солидарность» Законодательного собрания Пермского края [Электронный адрес]:
http://www.parlament.perm.ru/meeting/?ID=160.
9. Амеллер М. Парламенты. - М., 1967.
10. Анчуткина Т. А. Правовой статус депутатских объединений в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2003.
11. Гранкин И.В. Регламентное регулирование деятельности палат Федерального Собрания РФ // Журнал российского права. 2003. №1(73).
12. Карасев А.Т. Депутат системе представительной власти (конституционно-правовое исследование): Ав-тореф. дисс. д.ю.н. - Екатеринбург, 2009.
13. Лапаева В.В. Право и многопартийность в современной России. - М., 1999.
14. Лапаева В.В. Вопросы совершенствования Регламента Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации // Адвокат. 1999. №4.
15. Нудненко Л.А. Конституционно-правовой статус депутата законодательного органа государственной власти в Российской Федерации. - СПб., 2004.
16. Парламенты мира. - М., 1991.
17. Фадеев В.И., Варлен М.В. Депутатский мандат в Российской Федерации. Конституционно-правовые основы: учеб. пособие. - М., 2008.
18. Федеральная Республика Германии: Конституция и законодательные акты.
19. Юдин Ю. Политические партии и право в современном государстве. - М., 1998.
РЕЦЕНЗИЯ
Автор поднимает актуальную тему - правовой статус депутатских фракций и групп. Специфика российского подхода к определению официально признанного депутатского объединения как раз до недавнего времени и заключалась в выделении как на общероссийском, так и на региональном уровнях в законодательных органах этих двух форм депутатских объединений -фракций и групп. В то же время практически нет исследований, посвященных статусу депутатских групп. Кроме того, мало освящен статус депутатских фракций и групп, создаваемых в условиях регионального парламента. Это обусловливает актуальность статьи «Сравнительная характеристика правовых положений депутатских фракций и групп в законодательном (представительном) органе субъекта Российской Федерации», представленной Е.А. Измайловой.
Следует отметить, что работа написана грамотным юридическим языком, автор производит сравнительную характеристику правовых положений депутатских фракций и групп в законодательном (представительном) органе субъекта Российской Федерации (на примере нескольких субъектов РФ). Показаны сущностные различия данных форм депутатских объединений, определены характеризующий их ряд общих и особенных признаков. Автор умело анализирует российское законодательство (как федеральное так и региональное), научную доктрину. На основе представленного материала Е.А. Измайлова формулирует самостоятельные выводы. Вышеизложенное позволяет сделать общий вывод: статья Е.А. Измайловой «Сравнительная характеристика правовых положений депутатских фракций и групп в законодательном (представительном) органе субъекта Российской Федерации» является актуальной и может быть опубликована в рецензируемом журнале перечня, рекомендованном ВАК.
зав.каф. «Уголовное право» Пензенского государственного университета,
д.юн., профессор Романовский Г.Б.
