CC BY
46УДК 342.8
Сергей Дмитриевич КНЯЗЕВ,
судья Конституционного Суда Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации
ПРОФЕССИОНАЛЬНЫЙ ДЕПУТАТСКИЙ МАНДАТ: ДОСТУПНОСТЬ И УСЛОВИЯ ЗАМЕЩЕНИЯ В СУБЪЕКТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
PROFESSIONAL DEPUTY'S MANDATE: ACCESSIBILITY AND CONDITIONS OF SUBSTITUTION IN THE SUBJECTS OF THE RUSSIAN FEDERATION
В статье анализируются условия осуществления депутатской деятельности в субъектах Российской Федерации как элемент правового статуса региональных парламентариев. На основе анализа федерального законодательства, законодательства субъектов Российской Федерации и правовых позиций Конституционного Суда РФ формулируются положения, раскрывающие конституционно-правовой механизм допуска депутатов региональных парламентов к исполнению своих полномочий на профессиональной основе.
The present article deals with the conditions of exercising the authority vested in the deputies of the subjects of the Russian Federation as an element of legal status of the regional parliamentarians. On the basis of the analysis of the federal and regional laws as well as the legal positions of the Constitutional Court of the Russian Federation the author defines the legal aspects of the mechanism empowering the regional parliaments' deputies to exercise their authority on the professional basis.
Ключевые слова: правовой статус депутатов законодательных (представительных) органов власти субъектов Российской Федерации, профессиональный депутатский мандат, условия осуществления парламентской деятельности на профессиональной основе.
Keywords: legal status of the deputies of legislative authorities of the subjects of the Russian Federation, professional deputy's mandate, conditions of exercising parliamentary activity on the professional basis.
Законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации являются в современных условиях неотъемлемым элементом конституционно-правовой организации публичной власти на региональном уровне ее осуществления. Это обусловливает потребность в уяснении природы и предназначения региональных парламентов, определении параметров организации и осуществления ими законодательной власти, адекватных заявленному курсу на модернизацию государственного аппарата, а также в соответствующем закреплении статуса органов законодательной власти в субъектах Российской Федерации,1 включая и вопросы пра-
вового положения (депутатского мандата) региональных парламентариев.2
Существенное значение для понимания статуса депутатов региональных парламентских учреждений как представителей публичной власти, обеспечивающих реализацию права граждан на участие в управлении государством, имеет определение условий реализации ими законодательных и иных полномочий. Не случайно в юридической литературе высказываются крайне противоречивые суждения по вопросу о том, что предпочтительнее: иметь в регионах парламентариев-профессионалов, целиком и полностью сосредоточенных на исполнении депутатских полномо-
чий, или ориентироваться на таких субъектов народного представительства, которые не порывают связей с избирателями после избрания в региональный парламент и несут бремя парламентских обязанностей без отрыва от основной деятельности. Так, И.В.Гранкин считает, что в регионах вряд ли целесообразно руководствоваться принципом безусловного участия всего депутатского корпуса в парламентской деятельности на профессиональной основе, полагая более предпочтительным предоставить возможность каждому депутату законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации самостоятельно решать вопрос о форме участия в работе парламента с учетом интересов избирателей и реальной загруженности непосредственно депутатскими полномочиями.3 Однако подобный взгляд на проблему профессионализации депутатской деятельности в региональных парламентах разделяется далеко не всеми, без особых затруднений можно обнаружить и иную точку зрения, согласно которой законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации могут быть полноценными парламентскими учреждениями лишь в случае, когда в каждом из них без исключения будут созданы такие базовые условия для их функционирования, как профессиональная работа депутатов на постоянной оплачиваемой основе.4
Очевидно, что в пользу упомянутых (равно как и иных) подходов к оценке необходимости внедрения профессиональных начал в деятельность региональных парламентариев при желании может быть предложена развернутая аргументация. Но едва ли она может иметь достаточную весомость и состоятельность по отношению ко всем субъектам Федерации в такой стране как Россия, отличающейся не только их многочисленностью, сопряженной с экономическим, этническим, географическим и иным своеобразием, но и конституционно-правовой дифференциацией регионов, по сути означающей призна-
ние за ними определенных различий в конституционно-правовых возможностях собственного государственного строительства, включая вопросы формирования и деятельности парламентских структур. В связи с этим любые попытки закрепить на федеральном уровне унифицированную модель депутатской деятельности в регионах не способны учесть и отразить всю «самобытность» республик, краев (областей), городов федерального значения, а также иных субъектов Российской Федерации, обладающих статусом автономных образований, вследствие чего предпочтительным представляется закрепление в федеральном законе принципиальных правил, отталкиваясь от которых субъекты вправе самостоятельно регулировать условия осуществления депутатской деятельности, в том числе на профессиональной основе.
В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» депутаты региональных парламентов могут осуществлять свои полномочия на профессиональной (постоянной или непостоянной) основе либо без отрыва от основной деятельности. При этом решение вопроса об условиях осуществления полномочий депутатами законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации делегировано данным федеральным законом непосредственно субъектам Российской Федерации, которые должны определять их в конституциях (уставах) и (или) законах (ч.1 ст. 11), а в случае если в том или ином субъекте предусмотрено занятие депутатской деятельностью на профессиональной постоянной основе, устанавливать законом субъекта Российской Федерации число депутатов регионального парламента, осуществляющих свои полномочия на указанных условиях (ч.6 ст.4).
По сути, такое федеральное регулирование означает, что субъекты Российской Федерации могут предусматривать различ-
ные варианты осуществления депутатской деятельности на профессиональной постоянной основе. Знакомство с наличным региональным законодательством свидетельствует, что так или иначе они по существу сводятся к четырем основным способам юридического оформления условий такой деятельности.
Во-первых, законами субъектов Российской Федерации может быть установлено, что все депутаты регионального парламента осуществляют свою деятельность на постоянных профессиональных началах. Именно так обстоит дело в Москве, где в соответствии с ч.1 ст.6 Закона города Москвы от 13 июля 1994 г. «О статусе депутата Московской городской Думы» каждый из 35 депутатов в обязательном порядке осуществляет депутатскую деятельность на постоянной профессиональной основе.
Во-вторых, субъекты Российской Федерации вправе закреплять в качестве единственно допустимых условий осуществления депутатской деятельности работу депутатов в законодательном (представительном) органе государственной власти без отрыва от основной деятельности и, как следствие, полностью исключать профессиональное исполнение депутатских полномочий. Так, в соответствии со ст.2 Регламента Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия, утвержденного постановлением Народного Хурала от 24 апреля 2008 г. №27ТУ, депутаты Народного Хурала осуществляют свою деятельность без отрыва от основной деятельности, за исключением Председателя Народного Хурала и заместителя Председателя Народного Хурала, реализующих свои полномочия на профессиональной постоянной основе.
В-третьих, региональными законами может быть предусмотрено право депутатов осуществлять полномочия как на профессиональной постоянной основе, так и без отрыва от основной деятельности с тем условием, что решение соответствующего вопроса зависит исключительно от усмотрения депутатов. Примером такого
рода регламентации профессионального осуществления депутатской деятельности может служить Закон Ленинградской области от 6 мая 2008 г. «Об условиях и порядке реализации права депутатов Законодательного собрания Ленинградской области на осуществление депутатской деятельности на профессиональной постоянной основе», согласно которому депутаты вправе осуществлять деятельность на профессиональной постоянной основе или на постоянной основе без отрыва от основной деятельности (ст.1). При этом поскольку на постоянной профессиональной основе могут осуществлять полномочия все 50 депутатов Законодательного собрания (ч.2 ст.2), то для реализации соответствующей возможности депутату достаточно письменно известить о своем намерении работать в Законодательном собрании на профессиональной основе Председателя Законодательного собрания, который в течение пяти рабочих дней со дня получения заявления обязан издать необходимое распоряжение (ч.1 ст.3).5
В-четвертых, в законодательстве субъектов Российской Федерации может быть оговорена возможность исполнения парламентских полномочий на профессиональной постоянной основе не всеми депутатами, а только некоторыми из них. Таким образом данный вопрос разрешен в большинстве российских региональных парламентов, где численность депутатов, имеющих право работать на профессиональных началах, колеблется от 2 (Калужская область, Омская область) до 35 (Республика Дагестан, Ставропольский край) депутатов, но в любом случае меньше общей численности депутатского корпуса, установленного конституцией (уставом) соответствующего субъекта Российской Федерации.
При внимательном рассмотрении каждого из указанных вариантов законодательного регулирования условий работы депутатов региональных парламентов на профессиональной основе нельзя не обратить внимание на то, что наибольшие сложности в прикладном плане вызывает
самый распространенный из них, который при определении персонального состава профессиональной части депутатского корпуса фактически вводит элементы «конкурсного» отбора. Как следствие, и в парламентской деятельности, и в судебной практике нередко возникают споры об основаниях и порядке реализации депутатами права на занятие депутатской деятельностью на профессиональной постоянной основе в условиях, когда число депутатов регионального парламента, которые могут работать на указанной основе, ограничено законом субъекта Российской Федерации.
Не обошел стороной данный вопрос и Конституционный Суд РФ, который в целом ряде решений также был вынужден неоднократно обращаться к исследованию гарантий реализации депутатами законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации права на осуществление своей деятельности на постоянной профессиональной основе.
В постановлениях от 22 января 2002 г. №2-П и от октября 2010 г. №19-П, а также определениях от 9 апреля 2002 г. №162-0, от 11 мая 2004 г. №139-0, от 11 марта 2005 г. №72-0, от 24 мая 2005 г. №249-0, от 7 октября 2005 г. №341-0, от 4 июня 2007 г. №384-0-0 и от 18 декабря 2007 г. №963-0-0 Конституционный Суд РФ пришел к следующим, имеющим принципиальное значение выводам.
1. В силу положений Конституции РФ о демократическом правовом государстве, единственным источником власти в котором является многонациональный народ России, реализующий ее как непосредственно, так и через органы государственной власти и органы местного самоуправления на основе гарантированного Конституцией политического многообразия и многопартийности (ч.1 ст.1; ч.1 и ч.2 ст.3; ч.3 ст.13), законодатель, определяя статус органов публичной власти, обязан обеспечить соблюдение и защиту права граждан на участие в управлении делами государства (ч.1 ст.32) и не допускать
отступления от конституционных принципов народовластия с тем, чтобы не было утрачено ни реальное содержание данного конституционного права, ни существо подлинно народного представительства, обеспечиваемого в том числе организационной структурой и процедурами деятельности парламентских учреждений. Это в полной мере относится и к законодательным (представительным) органам государственной власти субъектов Российской Федерации.
2. Конституция РФ непосредственно не регулирует статус и численность депутатов, работающих в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации на профессиональной постоянной основе. Как следует из взаимосвязанных положений ее статей (ч.2 ст.11, п.«н» ч.1 ст.72, ч.1 ст.77), государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти, система которых определяется субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и установленными федеральным законом общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также общими принципами организации системы органов государственной власти.
0рганизация законодательных (представительных) органов государственной власти в субъектах Российской Федерации, исходя из ст.ст.1, 2, 3, 4 и 15 Конституции РФ, при обеспечении их формирования на основе свободных, подлинных, альтернативных выборов, позволяющих выявить политическую волю избирателей, должна гарантировать передачу представительной власти вновь избранным депутатам и условия, которые способствовали бы активной и независимой депутатской деятельности и не допускали бы искажения существа народного представительства.
3. Согласно Федеральному закону «0б общих принципах организации законода-
тельных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» число депутатов, работающих на профессиональной постоянной основе, устанавливается законом субъекта Российской Федерации (п.6 ст.4), а условия осуществления депутатом депутатской деятельности (на профессиональной постоянной основе или на профессиональной основе в определенный период, то есть на основе ротации или без отрыва от основной деятельности) -конституцией (уставом) и (или) законом субъекта Российской Федерации (ст.11). Указанным федеральным законом для каждого субъекта Российской Федерации, его законодательного (представительного) органа создаются правовые предпосылки самостоятельного решения - с учетом всех обстоятельств, в том числе возможностей финансового обеспечения деятельности данного органа, - вопроса о численности депутатов, работающих на профессиональной постоянной основе. Это отвечает требованиям Конституции РФ, закрепляющей принцип, согласно которому в установленных правовых пределах субъект Российской Федерации самостоятельно определяет собственную систему органов государственной власти (ч.1 ст.77), а законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации самостоятельно осуществляет свои полномочия (ст.10).
Из названных законоположений вытекает право депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации исполнять свои обязанности не только на профессиональной постоянной основе, но и на непостоянной основе без отрыва от основной деятельности, что означает возможность выбора депутатами формы деятельности в составе данного законодательного органа в соответствии с условиями и процедурами, которые должны быть определены законодательством субъекта Российской Федерации. При этом субъекты Российской Федерации могут по-разному подходить к определению числа
депутатов, осуществляющих свою деятельность на профессиональной постоянной основе с тем, однако, условием, что регламентация соответствующих вопросов должна предусматривать отвечающий требованиям определенности и справедливости (ч.1 ст.19 Конституции РФ) порядок реализации депутатами права на осуществление своих полномочий на профессиональной постоянной основе.
4. Регламентация в конституциях (уставах) и (или) законах субъектов Российской Федерации статуса депутата, условий осуществления им депутатской деятельности (на профессиональной постоянной основе или на профессиональной основе в определенный период либо без отрыва от основной деятельности), а также числа депутатов, работающих на профессиональной основе, служит гарантией реализации конституционных принципов народного представительства (ч.2 ст.3, ч.1 ст.32 Конституции РФ) и должна обеспечивать всем депутатам законодательного (представительного) органа равные возможности по надлежащему осуществлению депутатских полномочий в полном объеме. В то же время, определяя порядок формирования действующей на постоянной профессиональной основе части регионального парламента, законодатель субъекта Российской Федерации призван установить надлежащее правовое основание и процедуры, предполагающие демократический порядок обсуждения заявлений депутатов и принятие по ним решений с учетом профессиональных, деловых и иных качеств депутатов, изъявивших желание работать на постоянной основе, гарантирующие равноправие депутатов и исключающие принятие по данным вопросам произвольных, субъективных решений.
5. Нормы законов субъектов Российской Федерации, предусматривающие, что формирование действующей на постоянной профессиональной основе части депутатского корпуса осуществляется путем принятия законодательным (представительным) органом государственной власти персональных решений в отсутствие спе-
циальных процедур принятия таких решений, не гарантируют право депутатов осуществлять депутатские полномочия на постоянной профессиональной основе, поскольку при наличии необходимых и достаточных условий его реализации (заявление депутата и соответствующие бюджетные ассигнования) допускают вынесение произвольных решений - об удовлетворении заявления одних депутатов и об отказе другим.
Такого рода нормы в силу их неопределенности неоднократно признавались Конституционным Судом РФ противоречащими провозглашенному Конституцией РФ (ч.1 и ч.2 ст.19) принципу равенства всех перед законом и не могут служить основанием для отказа депутатам в реализации их права на осуществление полномочий на постоянной профессиональной основе, поскольку - в отсутствие установленных законом гарантий реализации данного права - подобное регулирование не соответствует условиям функционирования законодательных (представительных) органов государственной власти в демократическом правовом государстве.
6. Законоположения, которыми реализация права депутата на осуществление своих полномочий на постоянной профессиональной основе ставится в зависимость от того, занимает ли он соответствующие должности в законодательном органе власти (председатель (заместитель председателя) парламента, председатель (заместитель председателя) постоянного комитета и т.п.), допуская предпочтения для тех, кто избран на указанные должности, в отсутствие законодательно установленных процедур, гарантирующих всем депутатам равные возможности для занятия депутатской деятельностью на профессиональных началах, не могут служить основанием ограничения этого права.
7. Положения законов субъектов Российской Федерации, согласно которым депутат, изъявивший желание работать на постоянной профессиональной основе, обращается с соответствующим письменным заявлением к председателю законо-
дательного органа, который выносит указанное заявление на рассмотрение законодательного органа, по каждому заявлению проводится отдельное голосование, решение о принятии депутата на работу на постоянной профессиональной основе принимается открытым голосованием, результаты голосования оформляются постановлением, в случае, если депутат, изъявивший желание работать на постоянной профессиональной основе, не набрал для этого необходимого количества голосов, повторное рассмотрение его заявления по данному вопросу не допускается, предполагают демократический порядок обсуждения заявлений депутатов и принятия по ним решений с учетом профессиональных, деловых и иных качеств депутатов, изъявивших желание работать на постоянной основе, не предусматривают возможность принятия по данному вопросу произвольных, субъективных решений и сами по себе не затрагивают каких-либо конституционных прав и свобод.
8. При переходе к пропорциональной, мажоритарно-пропорциональной избирательной системе должен обеспечиваться учет мнения депутатских объединений (фракций), которые включают в себя всех депутатов, избранных в состав соответствующего списка кандидатов (п.4 ст.4 Федерального закона «0б общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в редакции Федерального закона от 12 июля 2006 г. №106-ФЗ), представляющих политические партии в законодательном (представительном) органе, в том числе относящихся к меньшинству, в целях реализации конституционных принципов политического плюрализма и равенства общественных объединений перед законом, а также обеспечения прав граждан, включая избирательные права.
9. Вместе с тем в случае избрания законодательного органа власти субъекта Российской Федерации по мажоритарно-пропорциональной избирательной системе
при реализации депутатами права на исполнение своих полномочий на профессиональной постоянной основе также должны приниматься во внимание интересы депутатов, избранных по одномандатным (многомандатным) избирательным округам. Исходя из провозглашенного Конституцией РФ (ч.2 ст.19) равенства прав и свобод человека и гражданина, в том числе независимо от принадлежности к общественным объединениям, такие депутаты не могут быть поставлены в неравное положение с депутатами, избранными по партийным спискам, вследствие чего при принятии соответствующих решений наряду с учетом мнения фракций должен быть обеспечен и учет мнения депутатов, избранных по мажоритарной избирательной системе и не вошедших в состав какой-либо фракции, которое может быть выражено ими как самостоятельно, так и через образуемые депутатские объединения.
10. Вопрос о количестве депутатов, осуществляющих свою деятельность в региональном парламенте на постоянной профессиональной основе, не может быть поставлен законодательным органом в зависимость от закона о бюджете субъекта Российской Федерации на текущий год, так как иное приводило бы к тому, что механизм реализации депутатами права на занятие депутатской деятельностью на профессиональных условиях не опирался бы на стабильную правовую основу, без которой невозможно верховенство права, включающего в качестве обязательного элемента правовую определенность.
При этом в случае, когда количество депутатов, желающих работать на профессиональной постоянной основе, не превышает установленного законом субъекта Российской Федерации предела, им всем должна быть предоставлена такая возможность. Иное означало бы неисполнение региональными парламентами предусмотренной ч.2 ст.15 Конституции РФ и распространяющейся на все государственные органы обязанности соблюдать Конституцию РФ и законы.
Если суммировать приведенные правовые позиции Конституционного Суда РФ, становится понятным, что, реализуя свои дискреционные полномочия, законодатель (как федеральный, так и региональный) обязан действовать осмотрительно и не допускать при решении вопросов, связанных с работой депутатов законодательных органов власти субъектов Российской Федерации на профессиональной основе, отступления от принципов народного представительства, правового государства, политического многообразия, многопартийности, равенства граждан и образуемых ими общественных объединений перед законом. В противном случае крайне трудно будет обеспечить создание прозрачного и справедливого юридического механизма реализации депутатами региональных парламентов права на осуществление своей деятельности на постоянной профессиональной основе. Это обстоятельство тем более важно подчеркнуть, учитывая, что Федеральным законом от 4 июля 2010 г. №118-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в связи с повышением представительства избирателей в законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов Российской Федерации и установлением требований к условиям осуществления депутатской деятельности»6 установлены специальные гарантии, направленные на обеспечение интересов всех политических партий, сумевших провести своих кандидатов в состав региональных парламентов по партийным спискам, при распределении «профессиональных» депутатских мандатов.
В соответствии с упомянутой новеллой федерального законодательства если конституцией (уставом) и (или) законом субъекта Российской Федерации предусмотрено осуществление депутатской деятельности на профессиональной постоянной основе, то применительно к региональным парламентам, избранным на выборах, назначенных
после вступления в силу данного федерального закона, при определении персонального состава депутатов-профессионалов должно быть обеспечено минимальное (не менее одного депутата) представительство в их числе депутатов, избранных по пропорциональной избирательной системе от каждой партии, выдвинувшей соответствующий список кандидатов. Практическая реализация этого нововведения, безусловно, потребует внесения необходимых корректив в процедуру осуществления депутатами права на занятие своей деятельностью на профессиональной постоянной основе, которые, однако, должны осуществляться с достаточной осторожностью, не отвергая сформулированных и неоднократно подтвержденных Конституционным Судом РФ правовых позиций, имеющих принципиальное значение.
1 Безруков A.B. Законодательная власть: теория и практика реализации. Красноярск, 2010. С.5, 43, 66 и др.
2 Варлен М.В. Депутатский мандат: конституционно-правовые элементы и механизм реализации // Современный российский конституционализм: проблемы теории и практики. М., 2008. С.141-155.
3 Гранкин И.В. Парламент России. М., 1999. С.123.
4 0кулич И.П. Конституционно-правовой статус парламентария законодательного органа власти субъекта РФ // Российский юридический журнал. 2008. №6. С.72-73.
5 Аналогичным образом решен вопрос об условиях исполнения депутатских обязанностей и в Приморском крае, где каждый их 40 депутатов Законодательного Собрания имеет право на профессиональный депутатский мандат. При этом применительно к Приморскому краю следует особо заметить, что данный субъект Российской Федерации вообще склонен отдавать предпочтение «профессионализации» государственной деятельности. Подтверждением тому может служить хотя бы тот факт, что Приморский край единственным из субъектов Российской Федерации предусмотрел право всех членов Избирательной комиссии Приморского края занимать свои краевые государственные должности на профессиональной основе (ст.31 Избирательного кодекса Приморского края).
6 Собрание законодательства Российской Федерации. 2010. №23, ст.2800.
