CC BY
209
УДК 342.7
СРАВНИТЕЛЬНАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ОТДЕЛЬНЫХ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ ПРИМЕНИТЕЛЬНО К ДЕЯТЕЛЬНОСТИ СОТРУДНИКОВ МВД РОССИИ
Е.С. Хозикова
Содержатся положения, касающиеся сравнительной характеристики Европейского кодекса полицейской этики и Типового кодекса этики и служебного поведения государственных служащих Российской Федерации и муниципальных служащих применительно к деятельности сотрудников органов внутренних дел МВД России. В заключении автор делает вывод о том, что Типовой кодекс этики и служебного поведения государственных служащих Российской Федерации и муниципальных служащих основан на Конституции Российской Федерации, международных принципах и нормах, международных договорах Российской Федерации, а также на положениях Европейского кодекса полицейской этики. Соблюдение государственными и муниципальными служащими положений Типового кодекса учитывается при проведении аттестаций, формировании кадрового резерва для выдвижения на вышестоящие должности, а также при наложении дисциплинарных взысканий.
Ключевые слова: Европейский кодекс полицейской этики, сотрудники органов внутренних дел МВД России, государственные и муниципальные служащие, полиция, коррупция.
Многие европейские страны, в особенности государства Восточной Европы, в настоящее время реформируют свои полицейский службы. Приверженность подобной цели провозгласила и Российская Федерация. Проводимая в настоящее время реформа должна обеспечить соответствие деятельности национальной полиции нормам демократического государства, международным стандартам в сфере прав человека.
Одним из направлений деятельности Совета Европы всегда была работа по установлению и распространению общих принципов в законодательстве, практике и властных системах всех государств -членов Совета Европы. Приоритет в данной области традиционно принадлежал сфере обеспечения прав человека. Это связано, в первую очередь, с тем, что Совет Европы был создан как специальный орган для достижения большего единства между его членами во имя защиты и осуществления идеалов и принципов, являющихся их общим достоянием, и содействия их экономическому и социальному прогрессу. Реализация данной цели обеспечивается усилиями органов Совета Европы посредством рассмотрения вопросов, представляющих общий интерес, заключения соглашений и проведения совместных действий в экономической, социальной, культурной, научной, правовой и административной областях, равно как и путем поддержания и дальнейшего осуществления прав человека и основных свобод [1].
В рамках деятельности Совета Европы неоднократно обсуждались вопросы, связанные с ролью полиции в демократическом обществе. Различные
органы Совета Европы разрабатывали в рамках своей компетенции руководящие принципы в сфере работы полиции. В частности, Европейский комитет по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения и наказания разработал руководящие принципы в сфере работы полиции, Европейская комиссия против расизма и нетерпимости также приняла в своей сфере деятельности принципы, предназначенные для сотрудников полиции.
Европейская комиссия за демократию через право разработала рекомендации, касающиеся конституционных аспектов деятельности полицейских, группа государств против коррупции занимается оценкой административных институтов государства, в том числе и полиции, с точки зрения коррупционной составляющей.
Основными направлениями, на которые традиционно обращал пристальное внимание Комитет Министров Совета Европы, - это политика в области уголовной юстиции, уголовного права и криминологии, а также в области публичного права - в сфере неприкосновенности личности и защиты персональных данных. В этой связи принятие Европейского кодекса полицейской этики [2] (далее - Кодекс) стало закономерным этапом на пути нормативного регулирования деятельности полиции на территории европейского континента.
В условиях расширения Совета Европы Европейский кодекс полицейской этики способствует тесному взаимодействию полицейских служб государств-членов Совета Европы, регулирует их деятельность в условиях единого правового пространства.
Являясь одним из членов Совета Европы, Российская Федерация взяла на себя обязательства по выполнению принимаемых им нормативных правовых актов. В связи с этим, Правительство Российской Федерации при реформировании своих полицейских служб, а также при организации профессиональной деятельности сотрудников правоохранительных органов руководствуется принципами, изложенными в Кодексе.
Кодекс определяет сферу своего применения, ограничивая ее традиционными подразделениями и службами государственной полиции, главной целью которых является обеспечение поддержания закона и порядка в гражданском обществе и которым государство разрешает для достижения этой цели использовать силу и/или специальные полномочия.
Данная формулировка позволяет применять Кодекс к максимально широкому кругу подразделений и служб, существующих в различных странах-участницах Совета Европы. При этом разработчики вывели из его ведения некоторые типы служб полиции, которые занимаются иными целями, нежели подержание порядка в гражданском обществе. В частности, это относится к военной полиции, пенитенциарной полиции, специальным службам и частным службам безопасности.
Основные положения Кодекса находят отражение в Типовом кодексе этики и служебного поведения государственных служащих Российской
Федерации и муниципальных служащих (далее - Типовой кодекс) [3], который представляет собой свод общих принципов профессиональной служебной этики и основных правил служебного поведения, которыми должны руководствоваться государственные и муниципальные служащие независимо от замещаемой ими должности. Данный нормативный правовой акт был принят в целях установления этических норм и правил служебного поведения государственных и муниципальных служащих для достойного выполнения ими своей профессиональной деятельности, а также содействия росту авторитета государственных и муниципальных служащих, для укрепления доверия граждан к государственным органам и органам местного самоуправления и для обеспечения единых норм поведения государственных и муниципальных служащих.
В связи с отменой Кодекса профессиональной этики сотрудника органов внутренних дел Российской Федерации [4], Типовой кодекс распространяется и на сотрудников органов внутренних дел МВД России.
Европейский кодекс полицейской этики предусматривает, что сотрудники полиции на всех должностных уровнях должны лично отвечать за свои действия, бездействия или за отдаваемые подчиненным приказы.
Службы полиции должны быть готовы предоставлять населению объективную информацию о своей деятельности, не разглашая при этом конфиденциальных сведений. Должны быть выработаны основные направления по регулированию отношений со средствами массовой информации (далее -СМИ).
В соответствии со ст. 20 Типового кодекса, государственные и муниципальные служащие обязаны принимать соответствующие меры по обеспечению безопасности и конфиденциальности информации, за несанкционированное разглашение которой они несут ответственность или (и) которая стала им известна в связи с исполнением ими должностных обязанностей.
Очевидно, что защита служебной информации является одним из приоритетов деятельности не только сотрудников полиции, но и всех без исключения государственных и муниципальных служащих. Вместе с тем, полиция должна быть максимально прозрачной для общественности организацией. Она должна быть готова предоставлять информацию о своей деятельности, если она хочет завоевать доверие населения. В то же время полиция обязана соблюдать конфиденциальность некоторых сведений по ряду соображений: обеспечение неприкосновенности личности, осуществление уголовного расследования, соблюдение принципа презумпции невиновности, выполнение соображений безопасности и т.д. Хотя в большинстве государств такие ситуации достаточно четко нормативно регламентированы, у полиции всегда будет определенная свобода выбора для достижения равновесия между этими двумя категориями интересов. Кроме того, контакты между полицией и СМИ могут оказаться сложными, и сотрудники полиция не всегда могут быть к ним готовы. Это обусловливает необходимость подготовки нормативных
правовых актов, предназначенных для регулирования отношений сотрудников полиции со СМИ. Следует напомнить, что в некоторых государствах отношения со СМИ возлагаются на специально отвечающие за это службы. В частности, пресс-службы Министерства внутренних дел Российской Федерации.
В соответствии с Кодексом, организация полицейских служб должна предусматривать эффективные меры для обеспечения неподкупности сотрудников полиции и соответствующего их поведения при исполнении ими своих обязанностей - в особенности, в отношении соблюдения основных прав и свобод человека. На всех уровнях полицейских служб должны действовать эффективные меры по предотвращению коррупции и борьбе с ней.
Борьба с коррупцией уже давно является одним из приоритетных направлений деятельности всех без исключения органов государственной власти. Как отметил в своем выступлении на расширенном заседании коллегии Министерства внутренних дел Российской Федерации Министр внутренних дел Российской Федерации генерал-полковник полиции В.А. Колокольцев, «сегодня на первый план выходит пресечение наиболее опасных проявлений коррупции. В частности, речь идет о преступлениях, совершаемых должностными лицами высокого уровня, а также в значительном размере. В результате совместной работы с заинтересованными ведомствами количество выявленных фактов взяточничества возросло на 18 процентов. В полтора раза больше задокументировано взяток в крупном или особо крупном размере. При этом средний размер полученной взятки увеличился почти в 2 раза и составил сто сорок пять тысяч рублей. Более чем в 3 раза возросло число пресеченных фактов получения взяток группой лиц по предварительному сговору и на 60 процентов - организованной группой или преступным сообществом» [5].
Сотрудники полиции должны бороться с любыми проявлениями коррупции. Они обязаны информировать непосредственных начальников и другие компетентные органы обо всех случаях коррупции. Сотрудники полиции обязаны воздерживаться от каких бы то ни было коррупционных действий лично и не допускать их со стороны коллег. Кроме того, они должны исполнять свои обязанности в соответствии с законом, честно и беспристрастно, а также не допускать, чтобы их частные интересы сталкивались с профессиональной деятельностью. Для этого необходимо проявлять внимание к любой возможности конфликта интересов и делать все возможное, чтобы не допускать таких ситуаций. Сотрудники полиции должны сообщать своим начальникам и другим компетентным органам обо всех ставших им известными случаях коррупции в рядах полиции.
Согласно Типовому кодексу, государственные и муниципальные служащие, наделенные организационно-распорядительными полномочиями по отношению к другим государственным и муниципальным служащим, должны быть для них образцом профессионализма, безупречной репутации, способствовать формированию в государственном органе, его подразделении, органе местного самоуправления или его подразделении благоприятного для
эффективной работы морально-психологического климата.
Государственные и муниципальные служащие, наделенные организационно-распорядительными полномочиями по отношению к другим государственным и муниципальным служащим, призваны:
а) принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов;
б) принимать меры по предупреждению коррупции;
в) не допускать случаев принуждения государственных и муниципальных служащих к участию в деятельности политических партий и общественных объединений.
Государственные и муниципальные служащие, наделенные организационно-распорядительными полномочиями по отношению к другим государственным и муниципальным служащим, должны принимать меры к тому, чтобы подчиненные им государственные и муниципальные служащие не допускали коррупционно опасного поведения, своим личным поведением подавать пример честности, беспристрастности и справедливости.
Государственные и муниципальные служащие, наделенные организационно-распорядительными полномочиями по отношению к другим государственным и муниципальным служащим, несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации за действия или бездействие подчиненных им сотрудников, нарушающих принципы этики и правила служебного поведения, если они не приняли меры по недопущению таких действий или бездействия.
Данные положения направлены на развитие у сотрудников полиции определенной правовой культуры, основанной на осознании ими своей ответственности за защиту основных прав и свобод человека и позволяющей им осуществлять свою профессиональную деятельность на основании принципов гласности и открытости. Для достижения этого существуют различные средства. В частности, стиль руководства и управления, который, несомненно, играет важную роль для сотрудников полиции, защищающих права личности и принцип недискриминационного подхода как внутри самой организации, так и в ее взаимоотношениях с общественностью. Можно также ввести открытые контакты между сотрудниками (горизонтальные и вертикальные контакты), установить нормы (деонтологические кодексы) и осуществлять постоянный контроль. Очевидно, что набор в полицию и профессиональная подготовка играют в этом плане важнейшую роль.
Следует подчеркнуть, что коррупция лишь недавно стала одним из приоритетных направлений международного сотрудничества. Посчитав, что коррупция представляет угрозу для демократии, верховенства права и защиты прав человека, Совет Европы разработал ряд инструментов для борьбы с коррупцией: были приняты специальные нормативные правовые акты [6, 7, 8, 9], создана Группа государств по борьбе с коррупцией (ГРЕКО) для отслеживания связанных с коррупцией проблем в государствах-членах Совета Европы, осуществляется ряд других программ, общей целью которых является
борьба с коррупцией, в частности, в рядах полиции, и в которых могут участвовать все государства-члены Совета Европы.
Говоря о деятельности полиции, необходимо затронуть вопрос об ответственности сотрудников полиции и контроле за их действиями.
Согласно Кодексу, полиция должна нести ответственность перед государством и обществом. В настоящее время контроль государства над полицией осуществляется на основе распределения между законодательной, исполнительной и судебной ветвями власти.
Так, все государства-члены Совета Европы создали у себя органы надзора за полицией. Тем не менее, в открытом демократическом обществе осуществляемый государством контроль над полицией должен дополняться возможностью полиции отчитываться в своих действиях перед населением, то есть гражданами и их представителями. Ответственность полиции по отношению к населению имеет важнейшее значение для повышения престижа полиции в обществе.
Необходимо обратить внимание на возможности развития отношений между населением и полицией через такие механизмы, которые, приближая полицию к населению, могли бы способствовать их лучшему взаимопониманию. Поэтому следует содействовать созданию механизмов, позволяющих урегулировать разногласия между населением и полицией. Можно подумать о посреднических структурах или механизмах правовой защиты, предоставляющих населению и полиции средства для урегулирования их разногласий в рамках неформальных контактов и переговоров между сторонами. Было бы предпочтительней, чтобы подобные механизмы не зависели от полиции.
Кроме того, государствам следует предусмотреть укрепление существующих структур или создание новых структур для обеспечения ответственности полиции по отношению к человеку, например, в случаях применения силы, в случаях задержания, при допросах подозреваемых полицией и при осуществлении полицией иных следственных действий и оперативно-розыскных мероприятий. Прозрачность таких ситуаций и контроль над ними со стороны общественности, в частности, доступ к полицейским камерам, являются примером благотворных мер как для населения, так и для полиции в том смысле, что они позволяют населению осуществлять определенное право надзора, содействуя при этом пробиванию бреши в необоснованных обвинениях против полиции.
Типовой кодекс также предусматривает ряд положений, касающихся ответственности за его нарушение. Так, нарушение государственными и муниципальными служащими положений Типового кодекса подлежит моральному осуждению на заседании соответствующей комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных и муниципальных служащих и урегулированию конфликта интересов, образуемой в соответствии с Указом Президента Российской Федерации «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных
государственных служащих и урегулированию конфликта интересов» [10 ], а в случаях, предусмотренных федеральными законами, нарушение положений Типового кодекса влечет применение к государственным и муниципальным служащим мер юридической ответственности.
Таким образом, Типовой кодекс этики и служебного поведения государственных служащих Российской Федерации и муниципальных служащих основан на Конституции Российской Федерации, международных принципах и нормах, международных договорах Российской Федерации, а также на положениях Европейского кодекса полицейской этики. Соблюдение государственными и муниципальными служащими положений Типового кодекса учитывается при проведении аттестаций, формировании кадрового резерва для выдвижения на вышестоящие должности, а также при наложении дисциплинарных взысканий.
Список литературы
1. Устав Совета Европы, принят в Лондоне 05.05.1949 г. // СЗ РФ. 1997. № 12. Ст. 1390.
2. Европейский кодекс полицейской этики (Рекомендация № Rec. (2001) 10), принят Комитетом министров Совета Европы 19 сентября 2001 г. в Страсбурге и одобрен решением Совета министров Евросоюза от 17 сентября 2003 г. № 58.578.
3. Типовой кодекс этики и служебного поведения государственных служащих Российской Федерации и муниципальных служащих, одобрен решением президиума Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции от 23.12.2010 г. протокол № 21 // Официальные документы в образовании. 2011. Декабрь. № 36.
4. О признании утратившим силу приказа МВД России от 24 декабря 2008 г. № 1138: Приказ МВД России от 31.10.2013 г. № 883 // Документ опубликован не был.
5. Выступление Министра внутренних дел Российской Федерации генерал-полковника полиции В.А. Колокольцева на расширенном заседании коллегии Министерства внутренних дел Российской Федерации 21 марта 2014 года // Официальный сайт Министерства внутренних дел Российской Федерации: http://mvd.ru/kollegiya_03_2014. Дата обращения: 11.10.2015 г.
6. Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию, заключена в Страсбурге 27.01.1999 г. // СЗ РФ. 2009. 18 мая. № 20. Ст. 2394.
7. Рекомендации Комитета министров Совета Европы от 11 мая 2000 г. № R (2000) 10 о кодексах поведения для государственных служащих // Документ опубликован не был.
8. Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию (ETS № 173), заключена в Страсбурге 27.01.1999 г. (с изм. от 15.05.2003 г.) // СЗ РФ. 2009. 18 мая. № 20. Ст. 2394.
9. Конвенция о гражданско-правовой ответственности за коррупцию (ETS № 174), заключена в Страсбурге 04.11.1999 г. // Документ опубликован не был.
10. О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов (вместе с «Положением о комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов»): Указ Президента РФ от 01.07.2010 г. № 821 (в ред. Указа Президента РФ от 08.03.2015 г. № 120) // СЗ РФ. 2010. 5 июля. № 27. Ст. 3446; 2015. 9 марта. № 10. Ст. 1506.
Хозикова Екатерина Сергеевна, канд. юрид. наук, научный сотрудник отдела по исследованию стратегических проблем управления Научного центра Академии управления МВД России, капитан полиции, khozikova@mail. ru, Россия, Москва.
COMPARATIVE CHARACTERISTIC OF NORMATIVE LEGAL ACTS IN RELATION TO THE ACTIVITIES OF THE MIA OF RUSSIA E.S. Khozikova
The article contains provisions relating to comparative characteristics of the European code of police ethics and the Model code of ethics and official conduct of civil servants of the Russian Federation and municipal employees with respect to activities of employees of bodies of internal Affairs of Russia. In conclusion, the author makes a conclusion that the model code of ethics and official conduct of civil servants of the Russian Federation and municipal employees based on the Constitution of the Russian Federation, international principles and norms of international treaties of the Russian Federation, as well as on the provisions of the European code of police ethics. Compliance with state and municipal employees of the provisions of the Model code is taken into account when conducting assessments, the formation of a personnel reserve for promotion to higher positions, as well as the imposition of disciplinary penalties.
Keywords: European code of police ethics, employees of bodies of internal Affairs of Russia, state and municipal employees, police, corruption.
Khozikova Ekaterina Sergeevna, PhD. jurid. a researcher with the Research Department of Strategic Management Problems of the Scientific Center of the Academy of management of the Russian Interior Ministry, police captain, khozikova@mail. ru, Russia, Moscow.
