CC BY
293
http://dx.doi.org/10.18611/2221-3279-2017-8-1-21-32
СРАВНЕНИЕ НАЦИОНАЛЬНЫХ СИСТЕМ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ДИПЛОМАТИИ ВЕДУЩИХ СТРАН ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА
Роман Отмарович Райнхардт
Информация о статье:
Поступила в редакцию:
14 апреля 2016
Принята к печати:
1 ноября 2016
Об авторе:
к.э.н., преподаватель, Кафедра дипломатии, МГИМО МИД России
e-mail: [email protected] Ключевые слова:
экономическая дипломатия; внешнеэкономическая политика; продвижение национального экспорта; привлечение иностранных инвестиций; экономика стран Европейского союза.
В наших предыдущих работах1 были подробно описаны особенности функционирования национальных систем экономической дипломатии (далее - ЭД) ведущих народнохозяйственных комплексов Европейского союза (ЕС) - Германии, Франции, Великобритании и Италии. Приводимый в настоящей статье компаративный анализ перечисленных систем видится полезным как с теоретической точки зрения (экономико-дипломатическое моделирование), так и в практическом плане в качестве основы для использования передового зарубежного опыта в отечественной практике, а также более эффективного выстраивания отношений с ев-
1 Подробнее см.: Астахов Е.М., Райнхардт Р.О. Государственная поддержка национального бизнеса на внешних рынках. - М.: МГИМО-Университет, 2015. - С. 99-154. [Astakhov, E.M.; Raynkhardt, R.O. Gosudarstvennaia podderzhka natsional'nogo biznesa na vneshnikh rynkakh. (State Support for the National Business on Foreign Markets). Moscow: MGIMO-University, 2015. Pp.99-154].
МГИМО МИД России, г. Москва, Россия
Аннотация: В статье проведен сравнительный анализ и общее сопоставление национальных систем экономической дипломатии ведущих стран Европейского союза (Германии, Франции, Великобритании, Италии) по следующим критериям: значение и функции ключевых экономико-дипломатических агентов; полномочия субнациональных регионов как самостоятельных участников внешнеэкономических связей; практика и механизмы «входящей» (в основном, привлечение иностранных инвестиций) и «исходящей» (в основном, продвижение экспорта) экономической дипломатии; кадровая политика и роль «первых лиц» в профильных мероприятиях. На этапе научного синтеза сделаны выводы относительно частных черт, присущих отдельным странам, и общих свойств четырех наиболее развитых экономик Евросоюза в исследуемой области.
ропейскими партнерами в рассматриваемой сфере. Последнее видится особенно актуальным в свете продолжающейся «санкционной конфронтации» России и стран ЕС.
Полагаем, что сравнение названных системы методологически оправдано проводить по следующим направлениям:
1) значение и функции ЭД-агентов (министерство иностранных дел (МИД), министерство экономики и ему аналогичные ведомства, внешнеторговые палаты, экспортно-кредитные и страховые агентства, специальные структуры);
2) полномочия субнациональных регионов как самостоятельных участников внешнеэкономических связей (ВЭС);
3) практика и инструменты «входящей» и «исходящей» ЭД (в основном, привлечение инвестиций и продвижение экспорта соответственно)2;
2 Автор терминов - нидерландский исследова-
тель П. ван Бергейк. См.: Bergeijk, Peter. van; Groot, Henry de; Yakop, Mina. The Economic Effectiveness of Diplomatic Representation: An
4) кадровая политика и роль «первых лиц» в профильных мероприятиях.
Начиная обозначенную компаративную процедуру с соотнесения роли внешнеполитических ведомств, следует заметить, что как проводники ЭД французский и итальянский МИД предстают в известной степени более активными, чем британский и германский. При прочих равных условиях внешнеполитические ведомства Франции и Италии допустимо назвать ключевыми звеньями национальных ЭД-систем, в то время как в Великобритании и Германии они играют координирующую, но не ведущую роль. Наиболее близкой к модели «мидовской» экономической дипломатии представляется Франция, притом, что процесс перехода к такой модели начался сравнительно недавно (в 2012 г.) и продолжается до сих пор. В практическом плане к ней также тяготеет Италия, где имплементируемая с начала 2010-х гг. концепция «Система Италия» предусматривает наделение внешнеполитического ведомства широким кругом компетенций в рассматриваемой области3.
Вместе с тем, в Итальянской Республике весьма сильным игроком традиционно выступает агентство ITA (до 2011 г. называвшееся ICE), которое можно считать по меньшей мере равноправным партнером МИД. Формально, позиции министерства, разумеется, гораздо прочнее и крепче по сравнению с положением агентства (ранее -института), хотя оба суть государственные ведомства. На деле матричный принцип работы «Система Италия» предполагает сбалансированное разделение труда, равно как и пропорциональное ему распределение полномочий и обязанностей. Исходя из этого, при эффективной смычке вопрос о главенстве в части разработки и реализации
Economic Analysis of its Contribution to Bilateral Trade // The Hague Journal of Diplomacy, 2011, No. 1-2, pp.101-120. 3 Райнхардт Р.О. «Система Италия» как пример инновационной экономической дипломатии // Вестник МГИМО-Университета. - 2015. -№ 6. - С. 165-173. [Raynkhardt, R.O. «Sistema Italiia» kak primer innovatsionnoi ekonomicheskoi diplomatii ('Italy System' as a Case of Innovative Economic Diplomacy) // Vestnik MGIMO-University, 2015, No. 6, pp. 165-173].
итальянского экономико-дипломатического курса фактически не стоит на повестке. Отсутствие острой межведомственной конкуренции подтверждается высказываниями официальных представителей МИД Италии, говорящих о плодотворности партнерских отношений с коллегами из ITA4.
В Великобритании министерство иностранных дел наряду с департаментом предпринимательства, инноваций и ремесел (BIS) являются со-кураторами ключевого экономико-дипломатического агента страны - национального агентства UK Trade & Investment (UKTI). Таким образом, в исследуемой области речь идет о тандеме, при этом само UKTI, подотчетное и внешнеполитическому и экономическому ведомствам, пользуется значительной автономией при планировании и осуществлении мер, и с административно-правовой точки зрения образует самостоятельную институциональную единицу. Германский МИД также нельзя однозначно охарактеризовать в качестве главного звена национальной системы экономической дипломатии, поскольку сеть дипломатических и консульских загранучреж-дений - лишь одна из трех опор последней5. Следовательно, из рассматриваемых стран ЕС самым репрезентативным экземпляром системы ЭД с главенствующей ролью МИД допустимо назвать Францию; в ФРГ и Соединенном Королевстве функционал внешнеполитических ведомств объективным образом органичен; Италия на данном поле занимает промежуточное положение.
Роли экономических государственных органов также заметно отличаются друг от друга. Здесь условно наиболее «сильный» игрок - BIS Великобритании, чья значимость практически такая же, как и у МИД. Далее следует Федеральное министерство экономики и энергетики Германии (BMW), которое иерархически и финансово полностью кон-
4 Ibid.
5 Райнхардт Р.О. Современная система экономической дипломатии ФРГ // Вестник МГИМО-Университета. - 2015. - № 3. -С. 225-231. [Raynkhardt, R.O. Sovremennaia sistema ekonomicheskoi diplomatii FRG (The Contemporary System of German Economic Diplomacy) // VestnikMGMO-University, 2015, No. 3, pp. 225-231].
тролирует работу второй (агентство GTAI) и частично третьей (внешнеторговые палаты) опор экономической дипломатии6. Менее существенно и в целом сопоставимо положение французского и итальянского экономических ведомств в исследуемой области.
В случае Франции до реформы 2012 г. министерство экономики и финансов, наоборот, было склонно сосредотачивать на себе основной объем экономико-дипломатической работы. Его структурная перестройка (начиная со второй половины 2014 г.) на фоне последовательно растущего влияния МИД в определенной степени привела к временному снижению авторитета. Вместе с тем материальное обеспечение МИД напрямую зависит от политики министерства финансов и государственных счетов, который выступает «правопреемником» ранее единого финансово-экономического ведомства в рамках бюджетной проблематики. В данных условиях дает о себе знать и «унаследованное» от министерства экономики и финансов давнее соперничество с МИД по широкому спектру вопросов, касающихся внешнеэкономического сектора7, выражающееся на текущей стадии в нежелании высшего руководства «экономистов» передавать бразды правления «дипломатам». Более того, по косвенным признакам8 допустимо судить о продолжающейся политической борьбе и серьезном расхождении мнений лиц, принимающих решения, относительно будущего экономического ведомства в пост-реформенной французской ЭД.
В Италии процесс реорганизации экономико-дипломатической службы протекает более плавно и, как следствие, менее болезненно: сравнительно крепкому положению министерства экономического развития свойственна большая определенность и в новой архитектуре «Система Италия», один
6 Ibid.
7 См.: Renaud, Frank. Les Diplomates: Derrière la Façade des Ambassades de France. Paris: Nouveau Monde Editions, 2010. Pp. 35-40.
8 A Qui le Commerce Extérieur? La Question
n'est (Toujours) pas Tranchée // L'Obs Politique, 03.04.2014. Mode of access: http://tempsreel.
nouvelobs.com/politique/20140403.0BS2532/a-qui-le-commerce-exterieur-la-question-n-est-
toujours-pas-tranchee.html
из основных принципов которой означает позиционирование ВЭС как органического продолжения внутреннего рынка, а также -через обратные связи - фактора его интенсивного и экстенсивного развития. С одной стороны, на этой основе производится делегирование компетенций и разделение полномочий: внутренние вопросы - министерству экономического развития, внешние - преимущественно МИД. С другой стороны, согласно тому же видению выстраивается и взаимовыгодная кооперация госслужащих, не видящих друг в друге конкурентов, но уверенных в полезности укрепления межведомственных партнерских контактов9.
Такая расстановка сил свидетельствует о коренном изменении ситуации в начале 2010-х гг. по сравнению с прошлым и, в частности, даже с первым десятилетием XXI века10. Общим трендом, наиболее четко прослеживаемом во Франции и Италии, допустимо назвать усиление роли министерств и особенно государственных внешнеполитических ведомств в ЭД. Подобная динамика наблюдается также в Великобритании и ФРГ, но проявляется более медленно и скрыто в силу эволюционной природы развития рассмотренных институтов, которые не подвергались радикальным реорганизациям в течение последних лет. В целом на современном этапе развития европейского хозяйства и в условиях текущей политической конъюнктуры определенная «министе-риализация» экономико-дипломатических систем ведущих стран ЕС представляется объективным процессом.
9 L'Assemblea di Confindustria e le Sfide per il Made in Italy // Newsletter. Diplomazia Economica Italiana, 2014, No. 6, pp. 20-23.; Curzio, Alberto Q. Per Tornare a Correre Serve più Estero // Il Sole 24 ORE, 18.02.2015. Mode of access: http://www.ilsole24ore.com/art/commenti-e-idee/2015-02-18/per-tornare-correre-serve-piu-estero-072036.shtml?uuid=ABDEUewC
10 Ср. Дегтерев Д.А. Экономическая дипломатия: экономика, политика, право. - М.: Навона, 2010. - С. 129-135. [Degterev, D.A. Ekonomicheskaia diplomatiia: ekonomika, politika, parvo (Economic Diplomacy: Economics, Politics, Law). Moscow: Navona, 2010. Pp.129-135.]; Carron de La Carrière G. La Diplomatie Économique. Le diplomate et le Marché. Paris: Economica, 1998. Pp. 177-199.
Данная тенденция протекает параллельно с укреплением позиций частных агентов и внедрением новых форм взаимодействия с ними, включая механизмы государственно-частного партнерства (ГЧП). Среди вовлеченных в такого рода проекты структур особого внимания заслуживают внешнеторговые палаты (ВТП): AHK Deutsche Auslandshandelskammern (Германия), СО France International (Франция), British Chambers of Commerce (Великобритания) и Camere di Commercio Miste ed Estere (Италия). В этом ряду наиболее значимыми по своей роли и функциям предстают германские, затем итальянские, французские и, наконец, британские ВТП. Основанием для ранжирования служит общий масштаб деятельности (количество, географический охват, число компаний-членов), годовые темпы прироста перечисленных индикаторов за последние три года, а также набор предлагаемых (в т.ч. на коммерческих началах) услуг.
В историческом плане Германию уместно считать пионером ВТП-практики современного (с конца XIX века) вида, которая в начале 1970-х гг. была определена в качестве одной из трех опор внешнего сектора экономики. На текущей стадии развития страна продолжает оставаться одним из лидеров на данном направлении: в 20122014 гг. она ежегодно открывала в среднем по 5 ВТП, увеличивая настолько же количество охваченных рынков11. При этом как к действующим, так и новым ВТП присоединялось около 4000 предприятий в среднегодовом выражении за тот же период. Ввиду того, что указанные организации, будучи объединениями частных рыночных субъектов, от имени и по поручению федерального правительства представляют национальные экономические интересы за рубежом, подотчетны и частично финансируемы министерством экономики и энергетики ФРГ, их вполне допустимо рассматривать в качестве государственно-частного партнерства.
По количественным показателям роста (в среднем на 20-30% ниже) и функционирования, равно как и по спектру услуг, пред-
11 AHK Deutsche Auslandshandelskammern. Mode of access: http://www.ahk.de/
лагаемых бизнесу, итальянские и французские ВТП уступают германским коллегам. В Италии, с учетом сильных корпоративных традиций и институциональной развитости трехступенчатой «камеральной системы», Camere di Commercio Miste ed Estere гармонично вплетаются в «Систему Италия», взаимодействуя со всеми другими ее элемен-тами12. Примерно такой же порядок работы свойственен и CCI France International, однако в последнее время наблюдается некоторое сужение и ограничение их свободы действий со стороны МИД в силу изложенных выше причин.
Что касается Великобритании, то само понятие ВПТ применительно к British Chambers of Commerce носит условный характер: названная организация в значительной степени ориентирована на внутренний рынок, а смешанные британско-иностранные учреждения (British Centres, Chambers of Commerce Abroad, Business Councils и т.п.), во многих случаях управляются частными лицами или структурами, имея к ней опосредованное отношение. Ранее имевшиеся противоречия между British Chambers of Commerce и UKTI в настоящее время по большей части преодолены - более того, к 2018 г. указанные агенты планируют совместно реализовать масштабный проект Export Britain13 по информационно-консультационному обеспечению сети государственных и частных представительств национального бизнеса за рубежом с использованием новейших цифровых технологий. Несмотря на наличие таких стратегий, британские ВТП пока еще не играют столь же важной роли в ВЭС, как германские.
Другие важные неминистерские ЭД-агенты - агентства экспортного кредитования и страхования экспортных кредитов: Euler-Hermes (ФРГ), COFACE (Франция), UK Export Finance (Великобритания), SACE (Италия). По показателю валового объема собранных страховых премий (данные за 2014 г.) как основной характеристике бизнеса по управлению рисками среди компаний
12 Camere di Commercio Miste ed Estere. Mode of access: http://www.cameremiste.it/
13 Export Britain. Mode ofaccess: http://exportbritain. org.uk/about-us.html
лидирует германское агентство (2270 млн евро.), далее следует французское (1129 млн евро), итальянское (415 млн евро) и британское (120 млн ф. ст. или 167 млн евро)14. Прямое сравнение их деятельности по другим линиям - в частности, по объему выданных экспортных кредитов, гарантий, а также смежным сервисам - не видится релевантным ввиду сильного различия условий и сроков предоставления таких услуг. Кроме того, в соответствии с законодательствами всех рассматриваемых стран, названные организации не являются монополистами: экспортеры могут как обращаться за кре-дитом15, так и приобретать на него страховое покрытие у иных рыночных структур. Оценка приходящихся на перечисленных эконом операторов долей рынка, равно как и изучение специфических черт их функционирования требуют более глубокого анализа, проведение которого выходит за рамки настоящей работы.
Агентства по привлечению иностранных инвестиций в Германии, Франции и Великобритании входят в состав специальных структур по поддержке внешнеэкономиче-
14 Источники приведенных данных - годовые отчеты компаний за 2014 г, доступные на их официальных сайтах: Euler Hermes Group. Mode of access: http://www.eulerhermes. com/; Compagnie française d'assurance pour le commerce extérieur. Mode of access: http:// www.coface.com/; UK Export Finance. Mode of access: https://www.gov.uk/government/ organisations/uk-export-finance; SACE Spa. Mode of access: http://www.sace.it/. В случае с Великобританией, в связи с особенностями бухгалтерской и налоговой систем за отчетный период взят 2013-2014 фискальный год (отчетная дата - 31.03.2014 г.), а перевод из национальной валюты в евро произведен автором по среднегодовому курсу. По абсолютному значению и динамике таких важнейших общеэкономических показателей, как объем активов, уставного капитала и финансовый результат (чистая прибыль), ранжирование хозяйствующих субъектов повторяет последовательность настоящего списка (Euler-Hermes, COFACE, SACE, UK Export Finance).
15 Во Франции и Италии значительная доля экс-
портного кредитования приходится также на кредитно-депозитные кассы - Caisse des
Dépôts и Cassa Depositi e Prestiti соответственно.
ской деятельности (GTAI, Business France и UKTI соответственно), в то время как в Италии продолжает существовать отдельный специальный институт - Invitalia. Примечательно, что в течение последних лет в трех развитых странах Евросоюза имело место слияние агентств по продвижению экспорта и привлечению инвестиций: в Соединенном Королевстве UKTI был образован путем соединения Trade Partners UK и Invest UK в 2003 г., в ФРГ GTAI - слиянием bfai и Invest in Germany в 2009 г., во Франции Business France - слиянием UBIFRANCE и AFII в 2015 г.
Предполагаем, что организационно-административная конвергенция выражает растущую взаимозависимость соответствующих институтов, а также оправданность их работы под единым координационным началом. Вероятно, одним из стимулов для сближения «экспортеров» и «инвесторов» послужил неудачный опыт функционирования предшественника UKTI - British Trade International в 1999-2003 гг., где эти два направления практически не пересекались. Итогом дивергенции стало снижение общей эффективности работы организации и осуществляемых ею мер, что подтолкнуло уполномоченных лиц к принятию решения о ее реструктуризации в ключе налаживания связей между командами по продвижению экспорта и по привлечению инвестиций. Дальнейшая история UKTI свидетельствует о действенности данного мероприятия, при этом «британский кейс» был, по всей видимости, воспринят как показательный пример рисков дезорганизации и нарушения связей внутри экономико-дипломатической системы16.
Тот факт, что Берлин, а затем и Париж пошли по тому же пути, дает основания судить о наметившемся общем тренде переформатирования комплекса «входящей» и «исходящей» ЭД. Не исключено, что реализация программы Destinazione Italia повлечет за собой присоединение Invitalia к ITA (бывшему ICE) или вовсе включение обоих в состав некоторого нового ведомства.
16 UK Trade & Investment. Mode of access: https:// www.gov.uk/government/organisations/uk-trade-investment
Инициативность, полномочия и участие субнациональных регионов рассматриваемых экономик в сфере ВЭС значительно разнятся. По форме административного -территориального устройства три страны (Франция, Великобритания, Италия) суть унитарные государства, в то время как Гер -мания - федерация. По степени децентрализации 16 федеральных земель наиболее автономны не только в части решения внутренних (в т.ч. хозяйственных) вопросов, но и в процессах, связанных с внешним сектором, а также европейской политикой. Из четырех исторических провинций Соединенного Королевства три (кроме Англии) тоже обладают значительной самостоятельностью в данной сфере. Двадцать областей Италии, из которых пять (Валле-д'Аоста, Сардиния, Сицилия, Трентино-Альто-Адидже, Фриули-Венеция-Джулия) имеют особый статус, наделены действующей Конституцией достаточно широкими компетенциями в области ВЭС. По-прежнему относительно централизованной на фоне других стран, несмотря на новейшие реформы, остается Франция, 18 регионов (до 2016 г. - 27) которой вынуждены согласовывать основные шаги на исследуемом направлении с Парижем.
В Германии ввиду сложившейся структуры народнохозяйственного комплекса наиболее сильными региональными субъектами международных экономических отношений предстают южные (Бавария, Баден-Вюртемберг)17, западные (Рейнланд-Пфальц, Саар, Северный Рейн-Вестфалия) земли, и города федерального значения (Берлин, Бремен, Гамбург - формально также земли). Северные, и, особенно, т.н. новые земли (территории бывшей ГДР) по сравнению с первыми играют для внешнего сектора ФРГ менее значимую роль. При этом взаимодействие столиц земель и Берлина как административного/координационного
17 Ключевые региональные экономико-дипломатические игроки и одновременно пангерманские лидеры - частные агентства Invest in Bavaria. Mode of access: http://www. invest-in-bavaria.com/ и Baden-Württemberg International. Mode of access: http://www.bw-invest.de/
центра осуществляется без специальных институтов по обычным каналам.
В Великобритании самыми активными по выработке и реализации собственного экономико-дипломатического курса предстают шотландцы и северные ирландцы, в несколько меньшем масштабе - уэльсцы. Вместе с тем, Лондон, будучи одним из важнейших мировых финансовых центров, при реализации большинства внешнеэкономических мер и операций сосредотачивает принятие решений на себе или выступает в роли посредника. UKTI имеет представительства в 9 регионах Англии, крупный (второй по величине после лондонской штаб-квартиры) офис в столице Шотландии г. Глазго, а также отделения в Северной Ирландии и Уэльсе. Именно через данную сеть происходит кооперация центра и периферии в области экономической дипломатии.
В Италии пять названных автономных областей, в числе которых имеет смысл отдельно выделить Сицилию и регион Фриули-Венеция-Джулия, судя по реализуемым и реализованным в течение последних нескольких лет проектам, выступают ключевыми агентами соответствующей категории. Функционирование профильной веб-платформы Expo Live, а также агентств FINEST, INFORMEST, учрежденных властями Фриули-Венеция-Джулия (последние - совместно с регионом Венето), представляется признаком сравнительно высокой экономико-дипломатической активности, которая наблюдается и в других частях страны, но в более ограниченном виде. Конференция Государство-Регионы выступает в роли главного связующего звена в сотрудничестве второго отдела DGSP, специализирующегося на данном участке работы, и уполномоченных органов регионов. Процедурный порядок такой деятельности, доступный на официальном сайте итальянского МИД18, в целом отличается прозрачностью и конкретностью при описании отдельных инициатив.
Во Франции сильные позиции на международной экономической и национальной ЭД-арене занимают центральный Иль-де-
18 Farnesina. Ministero Degli Affari Esten e Deila
Cooperazione Internazionale. Mode of access:
http://www.esteri.it/mae/it/
Франс («парижский регион»), а также южные Прованс-Альпы-Лазурный берег (главный город - Марсель) и Лангедок-Руссильон (главный город - Монпелье) с выходом к Средиземному морю. Хотя роль центральной власти в принципе продолжает быть определяющей, названные территории все более действенно принимают участия в процессах, связанных с ВЭС, что проявляется не только на уровне самих регионов, но также департаментов и даже наиболее крупных городов19. С 2013 г. МИД назначает «послов регионов», основной миссией которых представляется активизация на поприще внешнеэкономических связей административно-территориальных единиц верхнего уровня. Впоследствии предполагается расширение данной практики - как по географическому охвату, так и по широте функций. В целом, дальнейшая постепенная децентрализация видится на современном этапе одним из политических приоритетов20 Французской Республики, в т.ч. применительно к экономической дипломатии.
Общей чертой для всех четырех стран видится то, что основная деятельность их субнациональных регионов фокусируется на привлечении инвестиций. Большинство
19 Здесь ярким и показательным примером представляется визит мэра г. Ниццы и депутата французского парламента от департамента Приморские Альпы К. Эстрози в Москву в ноябре 2014 г. В условиях сложной геополитической конъюнктуры и очередной эскалации «санкционного противостояния» РФ и ЕС К. Эстрози встретился с отечественными экономистами и политиками, открыто высказался в поддержку России по некоторым вопросам двусторонней и многосторонней повестки: от аргументов в пользу отмены санкций до обоснования необходимости стратегического и торгово-экономического партнерства на уровне стран и городов (Москва-Ницца). См. Estrosi, Christian: «La Russie n'est pas en guerre avec la France ni avec l'Europe» // RFI, 13.11.2014. Mode of access: http://www.rfi. fr/emission/20141113-christian-estrosi-invite-frederic-riviere-jeudi/
20 Одно из подтверждений его универсальности - наличие министерского портфеля по децентрализации, реформе государства и государственной службы (Ministère de la Décentralisation, de la Réforme de l'État et de la Fonction publique).
(по числу сделок и их стоимости) проектов с участием региональных агентов связаны именно с продвижением соответствующих территорий как бизнес-площадок для иностранных предпринимателей. При этом между ними очень часто наблюдается внутренняя конкуренция за привлекаемые из-за рубежа финансовые и иные материальные ресурсы. До сих пор наибольшее внимание данному вопросу было уделено в Великобритании: еще в начале 2000-х гг. эксперты выражали озабоченность по поводу межрегионального соперничества за инвестиции, видя в нем сдерживающий фактор для развития национальной экономики, который подталкивает потенциальных инвесторов к размещению средств в других странах21, но уже к 2010-м гг. в целом возобладало мнение о естественности и пользе данного явления, органично присущего рыночному хозяйству22.
В общем, аналогичным образом обстоят дела и в других рассмотренных народнохозяйственных комплексах, при том, что по индексу открытости стран для прямых иностранных инвестиций (ПИИ), рассчитываемому ОЭСР, в 2014 г. по убыванию данного показателя они располагались в следующем порядке23: Германия, Франция, Италия, Великобритания. На протяжении последних пяти лет в указанном рейтинге не наблюдалось кардинальных изменений, касающихся перечисленных игроков, однако еще в начале 2000-х гг. Соединенное Королевство считалось одной из самых «гостеприимных» для зарубежных инвесторов экономик мира24. Что же касается мер продвижения экспорта, то здесь регионы, как правило, уступают место центральным ЭД-институтам.
21 Tewdwr-Jones, Mark; Phelps, Nicholas A. Levelling the Uneven Playing Field: Inward Investment, Interregional Rivalry and the Planning System // Regional Studies, 2000, No. 5, pp. 429-440.
22 Fallon, Grahame; Cook, Mark. Exploring the Regional Distribution of Inbound FDI in the United Kingdom in Theory and Practice: Evidence from a Five Region Study // Regional Studies, 2010, No. 3, pp. 337-353.
23 OECD / Investment / FDI Regulatory Restrictiveness Index. Mode of access: http:// www.oecd.org/investment/fdiindex.htm
24 Ibid.
Говоря о соотношении значимости практик «входящей» и «исходящей» экономической дипломатии, допустимо обратить внимание на то, что в последнее десятилетие налицо постепенное смещение акцента от второй в сторону первой. Вплоть до середины 2000-х гг. экономические и дипломатические службы развитых стран ЕС в основном ориентировались на поддержку национальных компаний на зарубежных рынках. С начала 2010-х гг. в риторике государственных органов стал все больше прослеживаться упор на стимулирование движения капиталов, идущих в страну. Обусловленный этим рост ВВП, бюджетных доходов, создание новых рабочих мест и т. д. отныне берутся в качестве одного из основных мерил эффективности национальных экономико-дипломатических систем.
Такая смена приоритетов выражается и в изменении структуры/объемов финансирования мероприятий по продвижению экспорта и привлечению инвестиций, что наиболее четко и явно прослеживается в ежегодных отчетах и корпоративных планах UKTI Великобритании: соотношение долей «экспортеров» и «инвесторов» в валовом объеме ассигнований выросло с 85%:15% в 2004 г. до 55%:45% в 2014 г. За неимением аналогичных открыто доступных данных по другим исследуемым странам25, на основании косвенных признаков (информация порталов МИД и иных национальных госорганов, опросы хозяйствующих субъектов26) в качестве гипотезы постулируем наличие там схожих тенденций.
25 Вследствие этого не представляется возможным и проведение межстранового сравнения финансирования экономической дипломатии, поскольку расходные статьи внутреннего бюджета МИД, представляя собой конфиденциальную информацию, как правило, не публикуются. Судить о динамике средств, выделяемых на экономическую дипломатию, принимая за константу их долю в общем объеме бюджетных ассигнований внешнеполитическим ведомствам, методологически некорректно.
26 Kostecki, Michel; Naray, Olivier. Commercial Diplomacy and International Business // Netherlands Institute of International Relations Clingendael'. Discussion Papers in Diplomacy. April 2007. No. 107. 42 p.
Аутентичный характер национальных экономико-дипломатических моделей проявляется также и в кадровом измерении. В связи с этим следует отметить, что ЭД в значительной степени определяется человеческими ресурсами, вовлеченными в реализацию ее мероприятий. В этом сходятся многие ученые и эксперты - в частности Д. Ли, Д. Хадсон и П. ван Бергейк27. Другая группа исследователей - М. Костецки и О. Нар-рэй - предлагают даже условную классификацию стилей и «паттернов» поведения экономических дипломатов, проводя разграничение между т.н. бизнес-промоутерами, госслужащими и специалистами широкого профиля28.
«Бизнес-промоутеры» («business
promoters») ориентируются в первую очередь на удовлетворение потребностей компаний, которые обращаются за их услугами. Им присущ предпринимательский подход, а содержание конкретных действий сродни бизнес-консалтингу («работа на клиента»). Для «госслужащих» («civil servants») абсолютный приоритет - интересы представляемого ведомства (как правило, МИД или министерства экономики), при этом они предпочитают держаться в стороне от самих деловых переговоров и анализа экономической сущности проблематики. Основная миссия сводится к созданию и укреплению связей между частными и государственными ЭД-агентами («работа с клиентом»). «Специалисты широкого профиля» («generalists») сочетают черты «бизнес-промоутеров» и «госслужащих», рассматривая поддержку рыночным структурам в виде дополнительной по отношению к своим основным дипломатическим функциям нагрузки. Этот
27 Lee, Donna; Hudson, David. The Old and New Significance of Political Economy in Diplomacy // Review of International Studies, 2004, No. 3, pp. 343-360. Bergeijk, Peter. van; Groot, Henry de; Yakop, Mina. The Economic Effectiveness of Diplomatic Representation: An Economic Analysis of its Contribution to Bilateral Trade // The Hague Journal of Diplomacy, 2011, No. 1-2, p.105.
28 Kostecki, Michel; Naray, Olivier. Commercial Diplomacy and International Business //
Netherlands Institute of International Relations 'Clingendael. Discussion Papers in Diplomacy.
April 2007. No. 107. 42 p.
подход менее технократичен по сравнению с подходами первых двух типов экономических дипломатов и проявляется в основном на высшем уровне (главы посольств и консульств, реже - советники), поскольку экономическая дипломатия для них - лишь один из многочисленных элементов внешнеполитического курса («работа на всех»).
Не описывая подробно психологический портрет типичного дипломата, которому поручен участок работы, связанный с экономической тематикой, в каждой из исследуемых стран, ограничимся выводами М. Костецкого и О. Наррэя, подкрепленными эмпирическими материалами социологических опросов самих работников и их клиентов. Согласно этой экспертной оценке29, германские и французские экономические дипломаты -преимущественно «госслужащие», в то время как британские попадают в категорию «бизнес-промоутеров»30, а итальянские -«специалисты широкого профиля». Такое видение вполне соответствует описанным практикам и реалиям, а также показательно отражает специфику соответствующих моделей: германцы - медиаторы, обеспечивающие слаженное функционирование трехопорной ЭД-конструкции; «мидовская ЭД» Франции культивирует примерно те же личные качества у ее сотрудников; британцам традиционно в силу национального менталитета свойствен деловой и меркантилистский подход; «Система Италия» сама по себе зиждется на универсальности при поиске синергии для всех участников ЭД-процессов так.
Общим направлением характерологической эволюции представляется отход от концепции «госслужащих» и приближение к «бизнес-промоутерам» или «специалистам широкого профиля» с акцентом на рыночном видении проблем. Важным катализаторам этого движения видится практика «cross-fertilization» (в терминах
29 Ibid.
30 Такой подход не противоречит кодексу поведения британского дипломата (DSR 1: Diplomatic Service Code of Ethics 2010 г.) а также другим ключевым нормативно-правовым актам Великобритании в рассматриваемой области (в частности, Diplomatic and Consular Premises Act 1987, Diplomatic and Other Privileges Act 1971).
А. Мерсье31), выражающаяся в найме сотрудников центрального аппарата государственных уполномоченных ведомств и их загранучреждений из числа представителей бизнес-кругов и наоборот. Другой механизм той же кадровой политики заключается в практике командировок дипломатов сроком до нескольких лет в рыночных структурах, которая позволяет первым лучше понять внутренние процессы, особенности делопроизводства и в целом потребности вторых в поддержке со стороны публичных экономико -дипломатиче ских агентов.
К использованию данного инструмента прибегают все рассмотренные страны: около 20-30% германских дипломатов проходят «производственную практику» на крупных национальных фирмах (Siemens, BASF и др.), то же относится к их французским (Total, BNP Paribas и др.), британским (BP plc, Lloyds Banking Group plc и др.) и итальянским (ENI, Assicurazioni Generali и др.) коллегам32. Растет и доля специалистов с экономическим и/или менеджерским образованием (основным или дополнительным) по сравнению с юристами, политологами-международниками и проч. при замещении вакантных должностей МИД указанных стран. Таким образом, допустимо судить об определенной «экономизации» дипломатических служб развитых стран ЕС.
Прежде чем завершить настоящее комплексное сравнение, в кадровом контексте отметим, что практика миссий с участием первых лиц государства приобретает в ЕС на новейшем этапе все больший масштаб. Наиболее активно к ней прибегают Франция и Италия, представляемые в ходе таких деловых поездок президентом, премьер-министром, министром иностранных дел и другими членами правительства. Коллеги указанных должностных лиц в ФРГ и Ве-
31 Mercier, Alexandre. Commercial Diplomacy in Advanced Industrial States: Canada, the UK and the US // Netherlands Institute of International Relations 'Clingendael. Discussion Papers in Diplomacy. September 2007, No. 108. 36 p. Дословно - «перекрестное оплодотворение» [частных и публичных агентов ЭД].
32 Ibid.
ликобритании предпочитают действовать на этом поприще в пределах своих стран, направляя за рубеж полномочных спецпредставителей. Однако в целом уместно говорить о повсеместном распространении и активизации визитов на высшем и высоком уровне как инструменте экономической дипломатии ведущих держав Евросоюза.
В Таб. 1 проведено ранжирование данных характеристик в тех случаях, когда это представляется возможным (см. Таб. 1). В
пунктах 1-Ш за исключением подпункта, отражающего позиции агентств экспортного кредитования и страхования экспортных кредитов, экспертная оценка носит во многом субъективный характер и основывается на вышеизложенном анализе, а также обобщении материалов использованных источников. Тем не менее такое сопоставление видится методологически полезным для обобщения проведенного сравнительного анализа.
Таблица 1
Ранжирование основных сравниваемых характеристик национальных систем экономической дипломатии ведущих стран ЕС
Германия I Франция I Великобритания I Италия
I. Позиции агентов в процессе выработки и реализации ЭД-мероприятий (1 - наиболее сильная, 4 - наименее сильная по сравнению с другими)
Внешнеполитическое 3 1 3 2
ведомство
Экономическое ведомство 2 3 1 3
Внешнеторговые палаты 1 3 4 2
Агентства экспортного Euler Hermes COFACE UK Export Finance SACE
кредитования и страхования 1 2 4 3
кредитов1
Специальные агентства (год образования) GTAI (2009) Business France (2015) UKTI (2003) ITA (2011) и Invitalia (2008)
2 4 1 3
Субнациональные регионы 1 3 3 2
II. Степень вовлеченности сотрудников ЭД-служб в деловые переговоры (1 - наиболее вовлечены, 3- наименее вовлечены по сравнению с другими)2
Вовлеченность 3 3 1 2
III. Участие первых лиц (президент/премьер-министр) в выездных ЭД-мероприятиях (1 - наиболее часто, 4 - наименее часто по сравнению с другими)
Частота 2 1 3 1
IV. Индекс открытости стран для ПИИ, рассчитанный ОЭСР на 2014 г.
(1 - закрытая для ПИИ страна, 0 - открытая для ПИИ страна)
Значение индекса3 0,023 0,045 0,061 0,052
1 По валовому объему собранных страховых премий в 2014 г.: Euler Hermes - 2.270 млн евро, COFACE -1.129 млн евро, SACE - 415 млн евро, UK Export Finance - 167 млн евро.
2 На базе исследования М. Костецки и О. Наррэй (Kostecki, Michel; Naray, Olivier. Commercial Diplomacy and International Business // Netherlands Institute of International Relations 'Clingendael. Discussion Papers in Diplomacy. April 2007. No. 107. 42 p): значение 1 соответствует «бизнес-промоутеру», 2 - «специалисту широкого профиля», 3 - «госслужащему ».UK Export Finance - 167 млн евро.
3 OECD / Investment / FDI Regulatory Restrictiveness Index. Mode ofaccess: http://www.oecd.org/investment/ fdiindex.htm. Справочно: в среднем по ОЭСР - 0,069, для США - 0,089, для России - 0,181.
Источник: составлено автором
Table 1. Grading Key Compared Characteristics of National Economic Diplomacy Systems in the Leading EU States
Резюмируя, обозначим выявленные единообразные тренды:
1) усиление роли министерств и особенно МИД («министериализация»);
2) внедрение новых форм взаимодействия с частными агентами, включая механизмы ГЧП (ВТП, экспортно-кредитные и страховые агентства);
3) конвергенция вплоть до слияния агентств по продвижению экспорта и привлечению инвестиций;
4) повышение автономности субнациональных регионов в ВЭС и их специализация на привлечении инвестиций;
5) постепенное смещение акцента в сторону привлечения инвестиций и соответственное перераспределение средств, выделяемых на мероприятия;
6) «экономизация» дипломатических служб в части общих подходов к ведению дел, подбору и подготовке персонала;
7) распространение визитов на высшем и высоком уровне в качестве инструмента экономической дипломатии.
При том, что рассмотренные процессы протекают «на разных скоростях», их направления в Германии, Франции, Великобритании и Италии практически совпадают.
Литература:
Астахов Е.М., Райнхардт P.O. Государственная поддержка национального бизнеса на внешних рынках. - М.: МГИМО-Университет, 2015. - 268 c.
Дегтерев Д.А. Экономическая дипломатия: экономика, политика, нраво. - М.: Навона, 2010. - 176 c.
Райнхардт Р. О. «Система Италия» как пример инновационной экономической дипломатии // Вестник МГИМО-Университета. - 2015. - № б. - С.165-173.
Райнхардт Р.О. Современная система экономической дипломатии ФРГ // Вестник МГИМО-Университета. - 2015. - № 3. - С. 225-231.
A Qui le Commerce Extérieur? La Question n'est (Toujours) pas Tranchée // L'Obs Politique, 03.04.2014. Mode ofaccess: http://tempsreel.nouvelobs.com/politique/20140403. OBS2532/a-qui-le-commerce-exterieur-la-question-n-est-toujours-pas-tranchee.html
Bergeijk, Peter. van; Groot, Henry de; Yakop, Mina. The Economic Effectiveness of Diplomatic Representation: An Economic Analysis of its Contribution to Bilateral Trade // The Hague Journal of Diplomacy, 2011, No. 1-2, pp. 101-120.
Carron de La Carrière G. La Diplomatie Économique. Le diplomate et le Marché. Paris: Economica, 1998. 224 p.
Christian Estrosi: «La Russie n'est pas en guerre avec la France ni avec l'Europe» // RFI, 13.11.2014. Mode of access: http://www.rfi.fr/emission/20141113-christian-estrosi-invite-frederic-riviere-jeudi/
Curzio, Alberto Q. Per Tornare a Correre Serve più Estero // Il Sole 24 ORE, 18.02.2015. Mode of access: http://www.ilsole24ore.com/art/commenti-e-idee/2015-02-18/per-tornare-correre-serve-piu-estero-072036. shtml?uuid=ABDEUewC
Fallon, Grahame; Cook, Mark. Exploring the Regional Distribution of Inbound FDI in the United Kingdom in Theory and Practice: Evidence from a Five Region Study // Regional Studies, 2010, No. 3, pp. 337-353.
Kostecki, Michel; Naray, Olivier. Commercial Diplomacy and International Business // Netherlands Institute of International Relations 'Clingendael'. Discussion Papers in Diplomacy. April 2007. No. 107. 42 p.
L'Assemblea di Confindustria e le Sfide per il Made in Italy // Newsletter. Diplomazia Economica Italiana, 2014, No. 6, pp. 20-23.
Lee, Donna; Hudson, David. The Old and New Significance of Political Economy in Diplomacy // Review of International Studies, 2004, No. 3, pp. 343-360.
Mercier, Alexandre. Commercial Diplomacy in Advanced Industrial States: Canada, the UK and the US // Netherlands Institute of International Relations 'Clingendael. Discussion Papers in Diplomacy. September 2007, No. 108. 36 p.
Renaud, Frank. Les Diplomates: Derrière la Façade des Ambassades de France. Paris: Nouveau Monde Editions, 2010. 393 p.
Tewdwr-Jones, Mark; Phelps, Nicholas A. Levelling the Uneven Playing Field: Inward Investment, Interregional Rivalry and the Planning System // Regional Studies, 2000, No. 5, pp. 429-440.
References:
A Qui le Commerce Extérieur? La Question n'est (Toujours) pas Tranchée // L'Obs Politique, 03.04.2014. Mode of access: http://tempsreel.nouvelobs.com/ politique/20140403.0BS2532/a-qui-le-commerce-exterieur-la-question-n-est-toujours-pas-tranchee.html
Astakhov, E.M.; Raynkhardt, R.O. Gosudarstvennaia podderzhka natsional'nogo biznesa na vneshnikh rynkakh. (State Support for the National Business on Foreign Markets). Moscow: MGIMO-University, 2015. 268 p.
Bergeijk, Peter. van; Groot, Henry de; Yakop, Mina. The Economic Effectiveness of Diplomatic Representation: An Economic Analysis of its Contribution to Bilateral Trade // The Hague Journal of Diplomacy, 2011, No. 1-2, pp. 101-120.
Carron de La Carrière G. La Diplomatie Économique. Le diplomate et le Marché. Paris: Economica, 1998. 224 p.
Christian Estrosi: «La Russie n'est pas en guerre avec la France ni avec l'Europe» // RFI, 13.11.2014. Mode of access: http://www.rfi.fr/emission/20141113-christian-estrosi-invite-frederic-riviere-jeudi/
Curzio, Alberto Q. Per Tornare a Correre Serve più Estero // Il Sole 24 ORE, 18.02.2015. Mode of access: http://www.ilsole24ore.com/art/commenti-e-idee/2015-02-18/per-tornare-correre-serve-piu-estero-072036. shtml?uuid=ABDEUewC
Degterev, D.A. Ekonomicheskaia diplomatiia: ekonomika, politika, parvo (Economic Diplomacy: Economics, Politics, Law). Moscow: Navona, 2010. 176 p.
Fallon, Grahame; Cook, Mark. Exploring the Regional Distribution of Inbound FDI in the United Kingdom in Theory and Practice: Evidence from a Five Region Study // Regional Studies, 2010, No. 3, pp. 337-353.
Kostecki, Michel; Naray, Olivier. Commercial Diplomacy and International Business // Netherlands Institute of International Relations 'Clingendael'. Discussion Papers in Diplomacy. April 2007. No. 107. 42 p.
L'Assemblea di Confindustria e le Sfide per il Made in Italy // Newsletter. Diplomazia Economica Italiana, 2014, No. 6, pp. 20-23.
Lee, Donna; Hudson, David. The Old and New Significance of Political Economy in Diplomacy // Review of International Studies, 2004, No. 3, pp. 343-360.
Mercier, Alexandre. Commercial Diplomacy in Advanced Industrial States: Canada, the UK and the US // Netherlands Institute of International Relations 'Clingendael'. Discussion Papers in Diplomacy. September 2007, No. 108. 36 p.
Raynkhardt, R.O. «Sistema Italiia» kak primer innovatsionnoi ekonomicheskoi diplomatii ('Italy System' as a Case of Innovative Economic Diplomacy // Vestnik MGIMO-University, 2015, No. 6, pp. 165-173.
Raynkhardt, R.O. Sovremennaia sistema ekonomicheskoi diplomatii FRG (The Contemporary System of German Economic Diplomacy) // Vestnik MGIMO-University, 2015, No. 3, pp. 225-231.
Renaud, Frank. Les Diplomates: Derrière la Façade des Ambassades de France. Paris: Nouveau Monde Editions, 2010. 393 p.
Tewdwr-Jones, Mark; Phelps, Nicholas A. Levelling the Uneven Playing Field: Inward Investment, Interregional Rivalry and the Planning System // Regional Studies, 2000, No. 5, pp. 429-440.
http://dx.doi.org/10.18611/2221-3279-2017-8-1-21-32
A COMPARISON OF NATIONAL ECONOMIC DIPLOMACY SYSTEMS OF THE LEADING EUROPEAN UNION COUNTRIES
Roman O. Raynkhardt
MGIMO University, Moscow, Russia
Abstract: The article provides a comparative analysis of the leading EU-countries' (Germany, France, Great Britain and Italy) national economic diplomacy systems in line with the following criteria: role and functions of key economic diplomacy agents; competences of subnational regions as independent foreign economic actors; practice and mechanisms of 'inward' and 'outward' economic diplomacy (attraction of foreign investments and export promotion respectively); HR-policy as well as the role of country leaders in economic diplomacy measures. The author outlines the country-specific features of the aforementioned systems alongside treats common to all of them.
Key words:
economic diplomacy; foreign economic policy; export promotion; investment attraction; economy of European Union countries.
Article history:
Received:
14 April 2016
Accepted:
1 November 2016
About the author:
Candidate of Economics, Lecturer, Department for Diplomatic Studies, MGIMO University
e-mail: [email protected]
Для цитирования: Райнхардт Р.О. Сравнение национальных систем экономической дипломатии ведущих стран Европейского союза // Сравнительная политика. -2017. - № 1. - С. 21-32.
DOI: 10.18611/2221-3279-2017-8-1-21-32
For citation: Raynkhardt, Roman O. Sravnenie natsional'nykh sistem ekonomicheskoi diplomatii vedushchikh stran Evropeiskogo soiuza (A Comparison of National Economic Diplomacy Systems of the Leading European Union Countries) // Comparative Politics Russia, 2017, No.1, pp. 21-32.
DOI: 10.18611/2221-3279-2017-8-1-21-32
