CC BY
27
УДК 340
DOI 10.23672/u8862-9230-6560-d
Захарова Виктория Анатольевна
адъюнкт кафедры
административной деятельности ОВД, Краснодарский университет МВД России ИаИагоуа[email protected]
Victoria A. Zakharova
Adjunct of the Department Administrative Activities of Internal Affairs Bodies, Krasnodar University of the Ministry of internal Affairs Zaharoval [email protected]
Специальные меры
административного принуждения, применяемые к мигрантам в странах ближнего зарубежья: сравнительный анализ
Special administrative
measures enforcement of migrants in neighbouring countries: comparative analysis
Аннотация. Современные проблемы неконтролируемой и незаконной миграции в современном мире становятся фактором, угрожающим безопасности государства и общественному порядку в обществе. В статье осуществлен анализ действующего миграционного законодательства государств, бывших республик СССР, регламентирующего применение мер административного принуждения к мигрантам, выделяются положительные тенденцию в формировании административно-правового регулирования применения мер административного принуждения к мигрантам и перспективы развития законодательного регулирования этих мер в российском миграционном законодательстве.
Ключевые слова: незаконная миграция, меры принуждения, меры пресечения, меры административного наказания, мигрант, субъект миграционного правоотношения.
Annotation. Modern problems of uncontrolled and illegal migration in the modern world are becoming a factor threatening the security of the state and public order in society. The article analyzes the current migration legislation of states, former republics of the USSR, regulating the use of administrative coercion measures against migrants, highlights a positive trend in the formation of administrative and legal regulation of the use of administrative coercion measures against migrants and the prospects for the development of legislative regulation of these measures in Russian migration legislation.
Keywords: illegal migration, measures of coercion, measures of suppression, measures of administrative punishment, migrant, subject of a migration legal relationship.
Современные проблемы неконтролируемой и незаконной миграции в современном мире становятся фактором, угрожающим безопасности государства и общественному порядку в обществе. Данные негативные явления в сфере миграции населения отрицательно сказываются и на экономических процессах, как, в целом, в мире, так и в Российской Федерации. Все страны современного Мира в силу своей идеологии, уровня экономики, сформировавшейся правовой системы, организационных институтов предпринимают меры по предупреждению, пресечению незаконной миграции и применению мер юридической ответственности к нарушителям миграционного законодательства. Эти обстоятельства требуют изучения современного правового регулирования и правоприменительной практики, имеющей место в зарубежных странах, в сфере применения мер административного принуждения по предупреждению и пресечению актов незаконной миграции на их территории. Кроме этого, исследование зарубежного опыта применения мер
административного принуждения к субъектам ми-грационно-правовых отношений может оказать позитивное влияние на дальнейшее развитие административно-правового регулирования отношений в сфере миграции и практики предупреждения и пресечения актов незаконной территориальной мобильности иностранных граждан и лиц без гражданства.
Практически во всех странах - в бывших республиках СССР в настоящее время приняты процессуальные кодексы административных правонарушений, которые определяют систему мер административного обеспечения производства по делу об административных правонарушениях, применяемых, в том числе, к субъектам миграци-онно-правовых отношений. При этом в большинстве стран СНГ в административно-процессуальном законодательстве заложены специальные меры административного обеспечения, которые применяются исключительно к мигрантам, но не содержатся в Республике Беларусь, в
Республике Таджикистан, в Республике Молдова и др.).
Ст. 36 Кодекса Республики Таджикистан об административных правонарушениях от 26 ноября 2008 г. № 1177 устанавливает в качестве специального вида административного наказания (взыскания), применяемого исключительно к мигрантам, административное выдворение за пределы Республики Таджикистан иностранного гражданина или лица без гражданства. Отмеченная административно-правовая норма закрепляет положение, в соответствии с которым, административное приостановление действия и лишение лицензии на осуществление деятельности выступает как два самостоятельных вида административного наказания (взыскания). Ст. 6.11 Кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях от 21 апреля 2003 г. № 194—З [2] в качестве специальной меры административного наказания (взыскания), применяемых к мигрантам, устанавливает депортацию, которая исполняется в порядке, определенном гл. 20 Процессуально-исполнительного кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях от 20 декабря 2006 г. № 194-З (с изм. и доп.). В соответствии с положения указанной главы Процессуально-исполнительного кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях от 20 декабря 2006 г. № 194-З (с изм. и доп.), постановление о депортации иностранного гражданина или лица без гражданства исполняется должностными лицами органов, ведущими процесс, т.е., уполномоченными осуществлять производство по делу об административном правонарушении. Порядок депортации устанавливается Постановление Советом Министров Республики Беларусь «Об утверждении Положения о порядке депортации иностранных граждан и лиц без гражданства» от 15 марта 2007 г. № 333, где отмечается, что постановление о применении административного взыскания к мигранту в виде депортации подлежит исполнению немедленно, а постановление о применении депортации, как административно-пресека-тельной меры, вынесенное судьей, исполняется ОВД Республики Беларусь в максимально короткий срок. При этом мигрант подлежит депортации в государство его гражданской принадлежности (обычного места жительства), или в государство откуда он прибыл в республику, или в страну, желающего его принять, или в страну, ходатайствующее о выдаче мигранта, или в государство, с которым Республика Беларусь имеет договор о ре-адмиссии. Мигрант наделяется правом ходатайствовать в суд или орган, принявший такое решение, о предоставлении ему права добровольно и за свой счет покинуть территорию республики. При этом исполнение постановления о депортации в добровольном порядке не допускается, если имеются основания полагать, что мигрант может уклониться от исполнения указанного постановления. К мигрантам в соответствии с законодательством Республики Беларусь также возможно применение добровольной или принудительной высылки мигранта, либо передача его в порядке реадмиссии [1].
Ст. 32 Кодекса Республики Молдова о правонарушениях от 24 октября 2008 г. №218-ХУ! (с изм. и доп.) [3], ст. 23 Кодекса об административных правонарушениях Республики Армения от 6 декабря 1985 г. (в ред. от 10.10.2020 № ЗР-456) [4] и ст. 23 Кодекса Латвии об административных правонарушениях от 07 декабря 1984 г. (с изм. и доп.) [5] вообще не содержит административных наказаний, применяемых исключительно к субъектам миграционных правоотношений. Ст. 41 Кодекса Республики Казахстан об административных правонарушениях от 05 июля 2014 г. № 235-У (с изм. и доп.) предусматривает в качестве специальной меры административного наказания (взыскания), применяемого исключительно к мигрантам, административное выдворение за пределы Республики Казахстан иностранца или лица без гражданства, т.е. аналогичное как в ст. 3.10 КоАП РФ.
Произошедшая реформа законодательства об административных правонарушения в Республике Кыргызстан характеризуется формированием новых подходов правового регулирования административной ответственности. Так, ст. 27 Кодекса Кыргызской Республики о нарушениях от 13 апреля 2017 № 58 [6] предусмотрела применение двух мер административного наказания (взыскания), применяемых к мигрантам: предупреждение и штраф (ст. 25). Это означает, что де й ствующее деликтное законодательство Кыр-г ыз с кой Республики, в настоящее время, не содержит специальных мер административного принуждения, применяемых исключительно к мигрантам.
Следует констатировать, что административно-деликтное законодательство государств бывших республик СССР характеризуется преимущественным отсутствием специальных мер административного принуждения, применяемых к субъектам миграционно-правовых отношений. Между тем, необходимо отметить, что в отдельных государствах в административно-деликтном законодательстве устанавливаются не свойственные российскому законодательству виды административных наказаний, например, лишение лицензии (разрешения) на занятие определенным видом деятельности (Республика Таджикистан), депортации (Республике Беларусь), сокращение срока пребывания мигранта на территории государства (Республика Кыргызстан).
Меры административного принуждения в государствах, бывших республиках СССР, применяются и в соответствии с положениями миграционного законодательства данных стран. Анализ миграционного законодательства указанных стран позволяет отметить, что в нем закрепляются сходные с Российской Федерацией виды специальных мер административного принуждения, применяемых не на деликтной основе.
В ст. 32 и 33 Закона Республики Армения от 16 января 2007 г. № 3Р-47 «Об иностранных лицах» закрепляет применение к мигрантам административного выдворения в административном порядке, если его деятельность угрожает национальной безопасности, общественному порядку, правам и свободам граждан республики. Ст. 33
приведенного закона допускает положение, в соответствии с которым, постановление о выдворении в административном порядке мигранта выносит министр внутренних дел Республики Армения на основании заключения образованной им комиссии. Постановление об административном выдворении в семидневный срок может быть обжаловано главе правительства республики мигрантом или представителем государства, защищающего его интересы, которое должно быть рассмотрено им в месячный срок. При этом выдворенный в административном порядке мигрант может возвратиться в республику лишь по разрешению министра внутренних дел.
Сходный подход к закреплению системы специальных мер административного принуждения, применяемых к субъектам миграционно-право-вых отношений, но имеющий отдельные особенности, содержится в Законе Республики Казахстан от 22 июля 2011 г. № 477-1У-ЗКР «О миграции населения». Так, в ст. 9 представленного закона предусматривается возможность применения к субъектам миграционных правоотношений, такие виды мер административного предупреждения, как принятие решения о сокращении срока пребывания иммигрантов в Республике Казахстан и отзыв разрешения трудового иммигранта. Кроме этого, ст. 60 Закона Республики Казахстан от 22 июля 2011 г. № 477-1У-ЗКР «О миграции населения» допускает применение к иммигрантам такой меры административного пресечения как выдворение. При этом выдворение иммигрантов осуществляется только по решению суда в государство их происхождения (страну гражданства иностранца или постоянного проживания лица без гражданства). Данная норма также предусматривает использование такой меры принуждения к иммигрантам, как задержание незаконных иммигрантов и их содержание в специальных учреждениях органов внутренних дел, которое допускается на срок, необходимый для выдворения за переделы территории Республики Казахстан, в порядке, установленном законом Республики Казахстан. Расходы по выдворению несут выдворяемые незаконные иммигранты, физические или юридические лица, пригласившие незаконного иммигранта в Республику Казахстан либо использовавшие его труд на момент установления факта незаконного пребывания иммигранта. В случаях отсутствия либо недостаточности средств у названных лиц для покрытия расходов по выдворению финансирование этих мероприятий производится за счет бюджетных средств, при этом затраченные на выдворение средства подлежат возмещению в судебном порядке по искам заинтересованных государственных органов к вышеназванным лицам.
Ст. 15 Закона Республики Молдова «О миграции» от 06 декабря 2002 № 1518-ХУ [7] закрепляет такую меру административного предупреждения, как запрещение или временное запрещение иммиграции мигрантов по тем же основаниям, что и в российском миграционном законодательстве. Ст. 32 указанного закона предусматривает меру административного пресечения в виде выдворения мигранта, которое осуществляется
должностными лицами МВД Республики Молдова, по следующим основаниям:
а) за совершение преступления или административного правонарушения;
б) если пребывание мигранта в Республике Молдова угрожает национальной безопасности, общественному порядку, здоровью или нравственности.
Однако, если выдворение не может быть осуществлено по причине, связанной со здоровьем мигранта, из-за отсутствия необходимых документов, удостоверяющих личность, или по какой-либо иной причине, то мигранту может быть выдан временный вид на жительство. Представляет определенный интерес норма ч. 4 ст. 32 Закона Республики Молдова «О миграции» от 6 декабря 2002 №1518-ХУ, где предусматривается источник финансирования выдворения, осуществляемый за счет физического или юридического лица, пригласившего мигранта, выдворяемого лица, страховой компании или фонда выдворения.
Ст. 13 Закона Украины «Об иммиграции» от 07 июня 2001 № 2491-111 [8] закрепляет возможность в случае отмены разрешения на иммиграцию и неисполнения обязанности выехать из Украины в течение месяца со дня получения копии этого решения, выдворения иммигранта в порядке, предусмотренном законодательством Украины. Данная мера принуждения является по своему содержанию мерой административного пресечения мигранта.
В соответствии с Правилами пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства в Республике Узбекистан, утвержденными Постановлением Кабинета Министров Республики Узбекистан от 21 ноября 1996 № 408 [9] предусматриваются две меры административного принуждения: сокращение срока пребывания в Республике Узбекистан и выдворение за пределы Республики Узбекистан. Решение о сокращении срока пребывания и выдворении мигранта из Республики Узбекистан выносится уполномоченным органом, которое обязывает мигранта покинуть страну в определенный срок. При этом при уклонении мигранта от выдворения, он подлежит принудительному выдворению.
Закон Кыргызской Республики от 13 января 2006 г. № 4 (в ред. 15.07.2011 г. № 104) «О внешней трудовой миграции» не предусматривает возможности применения мер административного принуждения к мигрантам. Такие меры закрепляются в специальном Законе Кыргызской Республики от 17 июля 2000 № 61 «О внешней миграции» [10]. Данный законодательный акт закрепляет такие специальные меры административного принуждения как сокращение срока пребывания мигранта и вынесение предписания мигранту покинуть территорию республики, а также, административное выдворение и принудительное выдворение мигранта, установление временного или постоянного запрета въезда на территорию республики, выдворение незаконного мигранта после отбытия ими наказания за совершение
преступления или проступка. Среди особенностей законодательной регламентации специальных мер административного принуждения в Кыргызской Республике следует признать наличие четырех вида выдворения мигрантов:
- административное выдворение как мера административного наказания (взыскания);
- административное выдворение как мера административного предупреждения, применяемая на основании решения суда (судьей);
- принудительное выдворение как мера административного пресечения, применяемая без судебного решения;
- выдворение как мера административного предупреждения, применяемая к мигранту после отбытия ими наказания за совершение преступления или проступка (ст. 19-1).
Что же касается применения сокращения срока пребывания на территории республики, как меры административного предупреждения применяемых к незаконным мигрантам, то такое решение принимается органом уполномоченным выдавать визу или вид на жительство.
В соответствии со ст. 19 Закона Кыргызской Республики от 17 июля 2000 № 61 «О внешней миграции», мигрант подлежит принудительному выдворению за пределы территории республики в административном порядке лишь при наличии следующих оснований:
1) отсутствие у трудового мигранта разрешения на право осуществления трудовой или индивидуальной предпринимательской деятельности;
2) нахождения на территории страны более одного года без визы, регистрации или вида на жительство;
3) отказе мигранта от добровольного выезда за пределы территории республики по истечении законных оснований его пребывания в стране.
При этом решение о принудительном выдворении иностранного гражданина и лица без гражданства принимается органом внутренних дел или органом национальной безопасности республики.
В соответствии с действующим миграционным законодательством Кыргызской Республики, наложение временного или постоянного запрета на въезд мигранта в республику является мерой предупредительной мерой административного принуждения. Применение данной меры принуждения осуществляется на основании решения суда и на установленные им сроки, которые могут быть от десяти лет до постоянного и зависит от характера и степени совершенного мигрантом правонарушения. Решение о лишении права въезда и пребывания на территории Кыргызской Республики мигранта принимается по инициативе органа, уполномоченного в сфере иностранных дел, органа внутренних дел или органа национальной безопасности и в зависимости от
характера и степени совершенного правонарушения могут составлять от одного года до десяти лет.
Специфической мерой административного предупреждения, применяемой к мигрантам, является выдворение за пределы Кыргызской Республики лиц, которые отбывали наказание за совершение преступления или иного проступка. Такая мера принуждения применяется ОВД или органом национальной безопасности с наложением в отношении мигранта временного или постоянного запрета въезда на территорию республики.
В Азербайджанской Республике система специальных мер административного принуждения, применяемых к мигрантам, и закрепленных в Миграционном кодексе Азербайджанской Республики от 02 июля 2013 № 713-!УО (с изм. и доп.) [11] очень сходна с мерами административного принуждения, закрепленных в российском миграционном законодательстве. Среди мер административного принуждения в указанном кодексе выделяются:
1) временное ограничение выезда иностранных граждан и лиц без гражданства из Азербайджанской Республики (ст. 17);
2) признание иностранного гражданина и лица без гражданства нежелательным лицом на территории Азербайджанской Республики (ст. 23);
3) аннулирование разрешения на работу в Азербайджанской Республики (ст. 73);
4) выдворение иностранного гражданина и лица без гражданства с территории Азербайджанской Республики (ст. 78-81).
Особый интерес представляет мера принуждения в виде выдворения иностранных граждан и лиц без гражданства. Ст. 78 Миграционного кодекса Азербайджанской Республики от 02 июля 2013 № 713-!УО (с изм. и доп.) (далее - МКАР) выделяет три вида выдворения. Первый вид выступает уголовным наказанием и применяется по решению суда в отношении лица, совершившего преступление, и назначается в соответствии с Уголовным кодексом Азербайджанской Республики и Кодексом Азербайджанской Республики об исполнении наказаний. Второй вид выдворения выступает как административное наказание, за совершение административного правонарушения, и назначается в соответствии с Кодексом об административных правонарушениях Азербайджанской Республики. Третий вид выдворения применяется как мера административного пресечения, применяемая должностными лицами органов исполнительной власти в порядке ст. 79 Миграционного кодекса Азербайджанской Республики.
Выдворение как мера административного пресечения применяется в Азербайджанской Республике в соответствии с основаниями, определенными в ст. 79 МКАР. Порядок осуществления выдворения регламентируется нормами ст. 79-80 МКАР.
Таким образом, следует признать, что в странах -бывших республиках СССР, установлена обширная система мер административного принуждения, применяемая к мигрантам и иным субъектам миграционных правоотношений, на не деликтной основе. Анализ миграционного законодательства этих государств позволяет сделать следующие выводы, которые имеют определенное научное и практическое значение для дальнейшего развития и совершенствования административно-правового регулирования и практически применения специальных мер административного принуждения к мигрантам:
1. В законодательстве стран, бывших республиках СССР, содержатся различные виды удаления с территории страны незаконных мигрантов. Особое место в системе подобных мер административного принуждения занимает законодательство о миграции Республики Кыргызстан, в котором закрепляется четыре вида выдворения мигрантов с территории республики:
- административное выдворение как мера административного наказания (взыскания);
- административное выдворение как мера административного предупреждения, применяемая на основании решения суда (судьей);
- принудительное выдворение как мера административного пресечения, применяемая без судебного решения;
Литература:
1. Зубова Е.Г. Процессуальное регулирование мер административного принуждения, применяемых на деликтной основе к иностранным гражданам и лицам без гражданства по законодательству Республики Беларусь / Е.Г. Зубова // Национальная Ассоциация Ученых. 2015. № 6-2(11). С. 98.
2. URL : https://pravo.by/document/?guid=3871& p0=Hk0600194 (дата обращения 10.12.2020).
3. URL : https://online.zakon.kz/Document/?doc_ id=30395669&doc_id2=30395669#pos=5;-98&pos 2=300;-62 (дата обращения 10.12.2020).
4. URL : https://base.spinform.ru/show_doc.fwx? rgn=77148 (дата обращения 10.12.2020).
5. URL : https://docviewer.yandex.ru/view/59304 4614/?page (дата обращения 10.12.2020). Аналогичная ситуация имеет место и в кодексе Литовской Республики об административных правонарушениях 1984 г.
6. URL : http://cbd.minjust.gov.kg/act/view/ru-ru/11 1565 (дата обращения 10.12.2020).
7. URL : http://www.demoscope.ru/weekly/knigi/za kon/zakon091 .html (дата обращения 21.12.2020).
8. URL : https://kodeksy.com.ua/ka/ob_immigrat sii/12.htm (дата обращения 21.12.2020).
- выдворение как мера административного предупреждения, применяемая к иностранным гражданам и лицам без гражданства после отбытия ими наказания за совершение преступления или проступка.
Представляется, что данный опыт будет полезен и для совершенствования миграционного законодательства Российской Федерации.
2. Представляет определенный практический интерес, предусмотренный миграционным законодательством Республики Молдова, правовой механизм финансирования выдворения мигрантов, который может осуществляться за счет средств страховой компании, застраховавшей риск мигранта быть выдворенным из Республики Молдова, или за счет средств фонда выдворения, формируемого за счет средств приглашающих мигрантов субъектов.
3. Показателен пример формирования системы специальных мер административного принуждения, применяемых к мигрантам в Азербайджанской Республике, где они закреплены в едином кодифицированном нормативно-правовом акте, определяющим виды, основания и порядок применения данных мер к лицам, нарушающим миграционное законодательство страны.
Literature:
1. Zubova E.G. Procedural regulation of administrative coercion measures applied on a tort basis to foreign citizens and stateless persons under the legislation of the Republic of Belarus / E.G. Zubova // National Association of Scientists. 2015. № 6-2(11). P. 98.
2. URL : https://pravo.by/document/?guid=3871& p0=Hk0600194 (date of application 10.12.2020).
3. URL : https://online.zakon.kz/Document/?doc_ id=30395669&doc_id2=30395669#pos=5;-98&pos 2=300;-62 (date of application 10.12.2020).
4. URL : https://base.spinform.ru/show_doc.fwx? rgn=77148 (date of application 10.12.2020).
5. URL : https://docviewer.yandex.ru/view/59304 4614/?page (date of application 10.12.2020). A similar situation occurs in the Code of the Lithuanian Republic on Administrative Offenses of 1984.
6. URL : http://cbd.minjust.gov.kg/act/view/ru-ru/11 1565 (date of application 10.12.2020).
7. URL : http://www.demoscope.ru/weekly/knigi/za kon/zakon091 .html (date of application 21.12.2020).
8. URL : https://kodeksy.com.ua/ka/ob_immigrat sii/12.htm (date of application 21.12.2020).
9. URL : https://www.norma.uz/grajdanskoe_i_se meynoe_zakonodatelstvo/pravila_prebyvaniya_inost rannyh_grajdan_i_lic_bez_grajdanstva_v_respublik e_uzbekistan (дата обращения 21.12.2020).
10. URL : https://docviewer.yandex.ru/?&nosw=1 (дата обращения 02.12.2020).
11. URL : file :///C :/Users/124/Downloads/P02014052 3489700428458.pdf (дата обращения 21.12.2020).
9. URL : https://www.norma.uz/grajdanskoe_i_se meynoe_zakonodatelstvo/pravila_prebyvaniya_in-ostrannyh_grajdan_i_lic_bez_grajdanstva_v_respu-blike_uzbekistan (date of application 21.12.2020).
10. URL : https://docviewer.yandex.ru/?&nosw=1 (date of application 02.12.2020).
11. URL : file:///C:/Users/124/Downloads/P020140 523489700428458. pdf (date of application 21.12.2020).
