Научная статья на тему 'Организация специальных учреждений для содержания иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих административному выдворению или депортации за пределы России'

Организация специальных учреждений для содержания иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих административному выдворению или депортации за пределы России Текст научной статьи по специальности «Право»

CC BY
1192
103
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.
Ключевые слова
иностранный гражданин / режим пребывания / административное выдворение / депортация / Федеральная миграционная служба / специальные учреждения для содержания иностранных граждан / an alien / regulations of stay / administrative eviction / DEPORTATION / the Federal Migration Service / special institutions for aliens

Аннотация научной статьи по праву, автор научной работы — Герасименко Юрий Васильевич, Рыжакова Юлия Николаевна

Интересы охраны законности и правопорядка в государстве, защиты прав и законных интересов российских граждан обеспечиваются посредством применения к иностранным гражданам, нарушающим нормы действующего законодательства в сфере специального правового режима пребывания на территории Российской Федерации, меры административного принуждения депортации или меры административного наказания административного выдворения.

i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.

Похожие темы научных работ по праву , автор научной работы — Герасименко Юрий Васильевич, Рыжакова Юлия Николаевна

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.

The interests of protection of legality and law enforcement in the state, rights and legal interests of Russian citizens are provided by using such measures of administrative enforcement as deportation or of administrative punishment administrative eviction of aliens violating rules and regulations for foreigners and stateless individuals in Russia.

Текст научной работы на тему «Организация специальных учреждений для содержания иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих административному выдворению или депортации за пределы России»

в стадиях уголовного судопроизводства : сб. тр. науч.-практ. конф. (12-13 ноября 2009 г. Н. Новгород). Н. Новгород, 2010. С. 33.

5 См. об этом: Ковтун Н. Н. Судебный контроль в уголовном судопроизводстве России. Н. Новгород, 2002. С. 218, 237 ; Ковтун Н. Н., Магизов Р. Р. Практика реализации судебного контроля за законностью и обоснованностью применения мер процессуального принуждения : учебно-практическое пособие. Н. Новгород, 2004. С. 37 ; Смирнов А. В., Калиновский К. Б. Уголовный процесс : учебник для вузов. 2-е изд. / под ред. А. В. Смирнова. СПб., 2005. С. 488 ; Якимович Ю. К., Пан Т. Д. Судебное производство по УПК Российской Федерации. СПб., 2005. С. 85 ; Практика применения Уголовнопроцессуального кодекса Российской Федерации : практ.

пособие / под ред. В. П. Верина. М., 2006. С. 177, 180-181 ; Гришин С. П. Судебное следствие в смешанном уголовном процессе (гносеологический, процессуальный и тактикокриминалистический аспекты). М., 2008. С. 56.

6 Данные «сложности перехода» обусловлены и недостатками законодательной техники, которые позволяют даже утверждать некоторым авторам несовместимость процедуры, предусмотренной главой 401 УПК РФ, и процедуры, предусмотренной главой 40 УПК РФ (по кругу дел, кругу участников и пр.). См., напр. : Головко Л. В. Сделки с правосудием: объективная тенденция или модное поветрие // Закон. 2009. № 9. С. 187-196 ; Великий Д. П. Досудебное соглашение о сотрудничестве в российском уголовном процессе // Журнал российского права. 2010. № 2. С. 84-90.

УДК 342.9 © Ю. В. Герасименко, Ю. Н. Рыжакова, 2011

Организация специальных учреждений для содержания иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих административному выдворению или депортации за пределы России

Ю. В. Герасименко, Ю. Н. Рыжакова *

Интересы охраны законности и правопорядка в государстве, защиты прав и законных интересов российских граждан обеспечиваются посредством применения к иностранным гражданам, нарушающим нормы действующего законодательства в сфере специального правового режима пребывания на территории Российской Федерации, меры административного принуждения — депортации или меры административного наказания — административного выдворения.

Ключевые слова: иностранный гражданин, режим пребывания, административное выдворение, депортация, Федеральная миграционная служба, специальные учреждения для содержания иностранных граждан.

Обладая 13% мировой суши, заселенной всего 2,5% населения Земли, Россия не может не притягивать к себе миллионы иностранных мигрантов. В Российскую Федерацию стекаются в поисках убежища, работы или лучшей доли многочисленные группы иностранных граждан и лиц без гражданства. По числу мигрантов Россия сегодня находится на третьем месте в мире после США и Германии. Так, в 2010 г. на территорию Российской Федерации прибыло 7 737 424 иностранных гражданина, в 2009 г. — 7 367 116 иностранных граждан, т. е. их число возросло на 5% по сравнению с 2009 г.

Анализ правоприменительной практики показывает, что в последние годы наблюдается стойкая тенденция к увеличению количества въезжающих иностранных граждан, цели пребывания которых не

соответствуют заявленным. Многие из них не только несут реальную угрозу социально-экономической стабильности и национальной безопасности Российского государства, но и способствуют повышению уровня криминализации российского общества. По официальным данным ФМС России, за 2010 г. к административной ответственности за нарушение режима пребывания привлечено 2 248 379 иностранных граждан, к уголовной ответственности за незаконное пересечение границы привлечено 846 иностранных граждан. Количество совершенных иностранными гражданами административных правонарушений и преступлений неуклонно растет.

Интересы охраны законности и правопорядка в государстве, защиты прав и законных интересов российских граждан обеспечиваются посредством

В нашем журнале публикуются впервые.

*

применения к иностранным гражданам, нарушающим нормы действующего законодательства в области обеспечения режима пребывания на территории Российской Федерации, мер административного принуждения различной целевой направленности и правового содержания.

В случае несоблюдения предписаний правовых норм, выразившихся в нарушении установленных правил въезда в Российскую Федерацию, правил пребывания или проживания на территории Российской Федерации, определяющих порядок регистрации и передвижения по территории России, выбор места жительства, порядок выезда за пределы Российской Федерации по истечении определенного срока пребывания, к иностранным гражданам применяется мера административного принуждения — депортация или мера административного наказания — административное выдворение. Выдворение и депортация являются одними из действенных средств регулирования миграционных отношений. В 2010 г. было выдворено за пределы Российского государства 24 057 иностранных граждан, депортировано 306 иностранных граждан, в 2009 г. 27 496 иностранных граждан было выдворено и подвергнут депортированию 61 иностранный гражданин.

Административное выдворение как вид административного наказания является мерой административно-правового принуждения, применяемой по постановлению судебных органов, а в случае совершения иностранным гражданином или лицом без гражданства правонарушения при въезде в Российскую Федерацию — соответствующими должностными лицами (должностными лицами пограничных органов ФСБ России).

Наряду с административным выдворением к иностранным гражданам и лицам без гражданства, не соблюдающим режим пребывания или проживания в Российской Федерации, может быть применена и иная мера принудительного воздействия — депортация, которая по своей правовой природе представляет собой принудительную высылку иностранного гражданина из Российской Федерации в случае утраты или прекращения законных оснований для дальнейшего пребывания (проживания) в Российской Федерации.

В статье 2 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан Российской Федерации» закреплено, что наряду с административным выдворением иностранных граждан и лиц без гражданства, не соблюдающим режим пребывания или проживания в Российской Федерации, может быть применена и иная мера принудительного воздействия — депортация, которая по своей правовой природе представляет собой принудительную высылку иностранного гражданина в случае утраты или

прекращения законных оснований для дальнейшего пребывания в Российской Федерации '. Депортация, в отличие от административного выдворения, применяется в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства, не имеющих статуса лиц, законно проживающих или пересекающих Государственную границу с территории иностранного государства без установленных для въезда в Российскую Федерацию документов.

Органы, которые уполномочены применять в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства, нарушивших установленный в Российской Федерации специальный режим пребывания (проживания), меры административно-правового принуждения можно разделить на две группы:

1) органы, уполномоченные возбуждать дело об административном правонарушении и составлять соответствующий протокол об административном правонарушении. Ими являются органы внутренних дел и органы, уполномоченные на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции;

2) органы, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях: суды, рассматривающие дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. ст. 18.8, 18.10, ч. 2 ст. 18.17, ч. 1 ст. 19.27 КоАП РФ; органы, уполномоченные на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции.

Как видим, происходит дублирование функций Министерства внутренних дел и Федеральной миграционной службы РФ при процедурах депортации и административного выдворения иностранных граждан и лиц без гражданства за пределы России.

После того как Федеральная миграционная служба приняла решение о депортации, а суд наложил административное наказание в виде административного выдворения, иностранные граждане поступают в распоряжение органов внутренних дел, т. е. помещаются в специальные приемники для лиц, арестованных в административном порядке.

Практическая организация и содержание спец-приемников для иностранных граждан, подлежащих административному выдворению и депортации, осуществляется на основе нормативных правовых актов Российской федерации и субъектов Федерации и подзаконных актов, в частности приказов и инструкций органов исполнительной власти. В соответствии с п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Федерации находятся административное и административно-процессуальное законодательство. На органы государственной власти субъектов Российской Федерации ложится бремя создания условий осуществления административного выдворения и депортации, реализации гарантий защиты

прав и свобод, законных интересов перемещаемых лиц. Так, в частности, лица, подлежащие депортации и административному выдворению, должны содержаться в специально отведенных помещениях органов внутренних дел (пограничных служб) либо в специальных учреждениях, создаваемых в порядке, уставленном законом субъекта Федерации. Пока спецучреждения для иностранных граждан, подлежащих административному выдворению и депортации, созданы лишь в нескольких субъектах Российской Федерации.

Первое специальное учреждение для иностранных граждан, подлежащих депортации или административному выдворению и депортации по решению суда за пределы России, было создано в Москве. Оно представляло собой фактически следственный изолятор, однако режим мягче, а условия содержания лучше. После того как из Кодекса об административных правонарушениях была исключена статья о бродяжничестве, Правительством г. Москвы были созданы специальные учреждения на базе приемников-распределителей, являющихся подразделениями милиции общественной безопасности г. Москвы, реорганизуемых, в соответствии с федеральным законодательством Правительства Москвы, по согласованию с Министерством внутренних дел. Спецпри-емники поделили между лицами без определенного места жительства и иностранцами. Восемь из двадцати приемников перестроили под спецучреждения режимного типа для иностранцев. В них содержатся иностранцы из стран ближнего и дальнего зарубежья, в отношении которых суд принял решение о помещении иностранных граждан и лиц без гражданства в специальные учреждения, до исполнения решения о депортации или административном выдворении 2.

В Санкт-Петербурге принято решение передать на праве безвозмездного пользования Главному управлению внутренних дел по г. Санкт-Петербургу и Ленинградской области дополнительные помещения для содержания иностранных граждан, подлежащих депортации или административному выдворению за пределы Российской Федерации, до исполнения решения суда об административном выдворении и решения директора ФМС о депортации за пределы Российской Федерации 3. В Приморском крае в 2005 г. был принят Закон «О порядке создания специальных учреждений временного содержания иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих депортации и выдворению» 4. В Республике Башкортостан и ряде других субъектов организованы аналогичные специальные учреждения для содержания иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих депортации и выдворению за пределы Российской Федерации.

Специальные учреждения создаются в форме государственных учреждений, финансирование которых, связанное с созданием и текущим содержанием спецучреждений, осуществляется из средств бюджета субъекта, в пределах лимитов бюджетных обязательств на очередной финансовый год. Однако не все субъекты Российской Федерации имеют финансовую возможность создать и содержать специальные учреждения для иностранных граждан и лиц без гражданства. Содержание иностранных граждан в специальных учреждениях включается в состав расходов по депортации либо административному выдворению и возмещается спецучреждению в порядке, определенном законодательством Российской Федерации 5.

Согласно Правилам расходования средств федерального бюджета на мероприятия по депортации либо административному выдворению иностранных граждан и лиц без гражданства за пределы Российской Федерации при невозможности установления приглашающей стороны, утвержденным постановлением Правительства России от 24 октября 2002 г. № 769, для Министерства внутренних дел Российской Федерации и Федеральной пограничной службы Российской Федерации федеральным бюджетом предусмотрены расходы на мероприятия по депортации и выдворению 6. Средства, выделяемые из федерального бюджета на мероприятия по депортации либо административному выдворению иностранных граждан и лиц без гражданства, преимущественно расходуются на:

а) приобретение проездных документов для иностранного гражданина (лица без гражданства), подлежащего депортации либо административному выдворению, а также (в случае необходимости) для соответствующих должностных лиц, сопровождающих указанных лиц;

б) содержание иностранного гражданина (лица без гражданства) в специально отведенном помещении либо в специальном учреждении до исполнения решения о депортации либо об административном выдворении;

в) оформление документов, необходимых для осуществления депортации либо административного выдворения иностранного гражданина (лица без гражданства);

г) совершение иных действий, непосредственно связанных с депортацией либо административным выдворением иностранного гражданина (лица без гражданства).

Специальные учреждения для содержания иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих депортации и выдворению за пределы Российской Федерации, созданы не во всех субъектах Российской Федерации, поэтому эти лица содер-

жатся в обычных спецприемниках и приемниках-распределителях при ГУВД субъектов, что нарушает их права.

В статье 5 Декларации о правах человека в отношении лиц, не являющихся гражданами страны, в которой они проживают, принятой в рамках ООН 13 декабря 1985 г. 7, установлены права, которые являются наиболее важными:

а) право на жизнь и личную неприкосновенность: ни один иностранный гражданин или лицо без гражданства не могут быть подвергнуты произвольному аресту или содержанию под стражей; ни один иностранный гражданин или лицо без гражданства не должны быть лишены свободы иначе, как на основаниях и в соответствии с такой процедурой, которая установлена законом;

б) право на защиту от произвольного и незаконного вмешательства в личную и семейную жизнь, в жилище или переписку;

в) право на равенство перед судами, трибуналами и всеми органами и учреждениями, отправляющими правосудие, и, при необходимости, на бесплатную помощь переводчика при различных разбирательствах и когда это предусмотрено законом.

Следует отметить, что спецприемники и приемники-распределители при ГУВД субъектов РФ не могут создать всех условий для содержания иностранных граждан. В частности, несовершеннолетние, в отношении родителей которых принято решение об административном выдворении с территории России, должны быть изолированы от родителей. Когда родителей и детей разлучают и направляют в разные, предназначенные для временного содержания места, это порождает распад семьи, страдания детей и родителей.

Становится очевидным, что проблемы такого характера должны решаться не только субъектами за счет собственных средств, но и при непосредственном участии органов государственной власти.

Только помещение в спецучреждение гарантирует выезд нежелательного иностранца за пределы Российской Федерации, так как те, кто подвержены решению директора ФМС о нежелательности пребывания и решению суда о назначении административного наказания в виде административного выдворения без содержания в спецучреждении, как правило, не покидают территорию России.

Административное выдворение иностранных граждан и лиц без гражданства за пределы Российской Федерации — одно из самых затратных административных наказаний. Его стоимостное выражение также соотносимо (в сравнении с другими административными наказаниями) с уголовными санкциями. Спецификой депортации является возможность самостоятельного выезда иностранного

гражданина за пределы российской территории. Лицо, подвергнутое данной мере, обязано оплатить свой выезд, а компетентным органам исполнительной власти остается лишь убедиться в исполнении соответствующего постановления об административном правонарушении. Самостоятельный выезд затрудняет надзор за его осуществлением, поэтому реализация административного выдворения часто сопряжена с применением второй формы этого наказания — принудительной контролируемой высылки. В этом случае делинквент до фактического выезда содержится под стражей и отправляется за границу под конвоем. Если у него отсутствуют материальные средства на приобретение билетов, то расходы несет Российское государство: оплачиваются содержание иностранного гражданина в специальном помещении, сопровождение до границы, доставка в государство его гражданства.

Таким образом, вопросы, регулирующие процедуры депортации и административного выдворения иностранных граждан и лиц без гражданства за пределы Российской Федерации, требуют внесения соответствующих изменений в федеральное законодательство:

— в связи с тем, что дублируются функции Министерства внутренних дел и Федеральной миграционной службы при процедурах депортации и административного выдворения за пределы Российской Федерации иностранных граждан, целесообразно передать названные функции по административному выдворению иностранных граждан и лиц без гражданства с территории Российской Федерации в ведение ФМС России и ее территориальных подразделений;

— создать специальные учреждения для содержания иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих депортации и административному выдворению за пределы Российской Федерации, во всех субъектах Федерации;

— финансирование специальных учреждений для иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих депортации и административному выдворению за пределы Российской Федерации, осуществлять из средств федерального бюджета;

— штрафы, налагаемые на работодателей за использование труда иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся незаконно на территории Российской Федерации, направить на оплату расходов, связанных с процедурами депортации и административного выдворения за пределы РФ;

— организовать взаимодействие Министерства внутренних дел Российской Федерации, Федеральной миграционной службы, Министерства иностранных дел и ФСБ для оптимизации процесса получения подлинников документов, удостоверяющих

личность иностранцев и лиц без гражданства, необходимых для осуществления депортации или административного выдворения за территорию России.

1 О правовом положении иностранных граждан Российской Федерации : федеральный закон от 25 июля 2002 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 30, ст. 3032. С. 7775-7797.

2 О проекте закона о специальных учреждениях города Москвы для содержания иностранных граждан, подлежащих депортации или административному выдворению : постановление Правительства г. Москвы от 8 июня 2004 г. № 390-ПП // Вестник Мэра и Правительства Москвы. № 37.

3 О выделении дополнительных помещений для временного содержания иностранных граждан, подлежащих депортации или административному выдворению за пределы Российской Федерации : постановление Правительства Санкт-Петербурга от 18 августа 2004 г. № 1443 2. URL : Ьйр://шшш. lawmix.ru (дата обращения: 20.04.2011 г.).

4 О порядке создания специальных учреждений временного содержания иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих депортации и выдворению : закон

Приморского края от 26 января 2005 г. № 291-К3. Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «Гарант».

5 Об организации деятельности органов внутренних дел Российской Федерации и Федеральной миграционной службы по депортации либо административному выдворению за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства : приказ МВД России от 26 августа 2004 г. № 533 // БНА РФ. 2004. № 40.

6 Об утверждении Правил расходования средств на мероприятия по депортации либо административному выдворению иностранных граждан и лиц без гражданства за пределы Российской Федерации при невозможности установления приглашающей стороны : постановление Правительства Российской Федерации от 24 октября 2002 г. № 769 (в ред. от 23 декабря 2004 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 43, ст. 4275. С. 10261-10262 ; О внесении изменений в постановление Правительства РФ от 24 октября 2002 г. № 769: постановление Правительства РФ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 52, ч. II, ст. 5501. С. 12768-12769.

7 Международные акты о правах человека : сб. документов. М., 1999. С. 406.

i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.