CC BY
91
УДК 342.951 ББК 67.401.133
СПЕЦИАЛЬНЫЕ МЕРЫ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО ПРЕСЕЧЕНИЯ В ПРАВОПРИМЕНИТЕЛЬНОЙ ПРАКТИКЕ ПОЛИЦИИ ПРИ ПРОТИВОДЕЙСТВИИ ПРАВОНАРУШЕНИЯМ НЕСОВЕРШЕННОЛЕТНИХ
СЕРГЕЙ НИКОЛАЕВИЧ БОЧАРОВ,
профессор кафедры административного права Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя, кандидат юридических наук, профессор; ОЛЬГА МАРКОВНА ДОРОШЕНКО, преподаватель кафедры административной деятельности ОВД Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя E-mail: [email protected] Научная специальность 12.00.14 — административное право; административный процесс Рецензент: доктор юридических наук, профессор С.М. Зырянов
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Аннотация. Дается характеристика административно-правовых мер пресечения в практике сотрудников органов внутренних дел в сфере правонарушений несовершеннолетних.
Ключевые слова: административно-правовые меры пресечения; государство; полиция; органы внутренних дел; правонарушения несовершеннолетних.
Abstract. In this article the characteristic of administrative and legal measures of restraint in practice of the staff of law-enforcement bodies in the sphere of offenses of minors is given.
Keywords: administrative and legal measures of restraint; state; police; law-enforcement bodies; offenses of minors.
Говоря об административном пресечении, как разновидности проявления административно-правового принуждения, применяемого полицией при противодействии правонарушениям несовершенн-нолетних, обычно выделяют следующие сущностные признаки, позволяющие в совокупности сформулировать его понятие.
Во-первых, это наиболее распространенная разновидность административного принуждения, применяемого в самых разнообразных ситуациях в отношении различных субъектов. Во-вторых, меры административного пресечения используются различными должностными лицами полиции. В-третьих, обеспечивая реализацию административной ответственности, эти меры непосредственно не сопряжены с наказанием и не содержат в себе
тех правовых ограничений субъективных прав, которые влекут за собой административные наказа-ния1. В-четвертых, указанным мерам присущ упрощенный порядок процессуального оформления.
Сказанное позволяет сделать вывод, что мерами административного пресечения правонарушений несовершеннолетних, используемых полицией, являются регламентируемые нормами административного права средства принудительного полицейского воздействия, направленные на прекращение противоправных деяний со стороны несовершеннолетних правонарушителей, устранение связанных с такими деяниями негативных последствий, а также создание оптимальных условий для последующего привлечения лиц, виновных в содеянном, к юридической ответственности, реализации воспи-
тателъных и иных предупредительно-профилактических мер.
Как свидетельствует практика, меры административного пресечения — это наиболее простой, доступный, эффективный и широко разветвленный комплекс средств административного принуждения, используемый для противодействия правонарушениям несовершеннолетних.
С учетом распространенности этих мер в деятельности полиции, полагаем уместным подвергнуть их дополнительной дифференциации, которую можно использовать при совершенствовании действующего законодательства, направленного на обеспечение процессуальнойстрогого составляющей их реализации. Системное восприятие указанных мер поможет также более полно уяснить их правоохранительную сущность, правильно приме-ненять соответствующие нормативные ению предписания в конкретных противоправных ситуациях.
Полагаем, что в настоящее время наиболее приемлемой является система мер административного пресечения, выстроенная с учетом: степени их самостоятельности (автономности); используемых методов воздействия; характера объектов применения; специфики сферы воздействия2.
В соответствии с указанными факторами меры административного пресечения уместно классифицировать на четыре самостоятельные группы: а) по степени соподчиненности — самостоятельные и вспомогательные; б) по методам воздействия — в виде средств психического, физического и смешанного воздействия3; в) по объектам воздействия — меры личностного и имущественного характера; г) по характеру сферы воздействия — меры пресечения: общего и специального4 назначения.
Как свидетельствуют проведенные нами исследования, у сотрудников полиции более всего неясностей имеется относительно последней группы мер. Подобное обусловлено различными обстоятельствами, в том числе тем, что при законодательном регулировании их реализации используется много оценочных категорий, требующих дополнительного толкования и разъяснения5. Кроме того, результаты опросов сотрудников полиции позволяют заявить, что большинство из них не решаются применять указанные меры пресечения даже при наличии к тому законных оснований, опасаясь по-
следующего уголовного преследования. Полагаем, что устранить подобную неуверенность полицейских возможно, если при изучении соответствующих положений закона «О полиции» использовать предлагаемую нами методику, позволяющую не только надежно запомнить содержание соответствующих правовых установлений и правильно оценивать ситуацию, обусловливающую применение специальных мер пресечения, но и уверенно вспомнить и изложить содержание правовых норм, которыми руководствовался сотрудник полиции, при последующем определении законности его действий. Суть данной методики состоит в дифференциации указанного правового материала и изучении его в определенной последовательности.
Мы исходим из того, что профессиональная деятельность полицейского не всегда может быть изначально пошагово смоделирована, в следствие чего не исключена вероятность наступления нежелательных последствий от действий сотрудников полиции, особенно в процессе реализации специальных мер пресечения, что обычно происходит в условиях высокого эмоционального напряжения, когда обстановка требует быстрой реакции на происходящие события. В этих ситуациях тщательно оценить правомерность своих решений и поступков нет времени, а от правильности выбора меры пресечения и быстроты ее реализации зависят жизнь и здоровье граждан и самого сотрудника полиции. Поэтому, крайне важно выработать устойчивый навык анализа ситуации и поведения полицейского.
Собственныйого опыт службы в органах внутренних дел, учет мнения коллег, работников прокуратуры, адвокатов и представителей судебного корпуса о причинах неправомерного применения специального административного принуждения позволили сделать вывод о необходимости формирования в правосознании полицейского четкого представления о структуре процесса реализации рассматриваемых мер, как о совокупности трех основных составляющих: основания, порядка и правил применения специальных мер административного пресечения.
Универсальное основание применения указанных мер представляет собой совокупность закрепленных в правовых нормах юридических фактов, наличие которых в реальной действительности пре-
доставляет полицейскому право применить физическую силу, специальное средство или огнестрельное оружие и складывается из двух элементов: цели и условия. Комбинации этих элементов могут быть разными: а) несколько целей и одно условие — для применения физической силы; б) одна цель и одно условие, одна цель и два условия, три цели и три условия — для применения специальных средств;
в) одна цель и одно условие, одна цель и два условия, одна цель и три условия, одна цель и четыре условия, одна цель и пять условий, две цели и два условия — для применения огнестрельного оружия;
г) одна цель и одно условие, одна цель и два условия — для применения служебного огнестрельное оружия ограниченного поражения.
Общей целью применения данных мер выступает — прекращение противоправной деятельности, в том числе — поведения, создающего сотрудникам полиции помехи выполнения предусмотренных законом обязанностей. Однако, законодатель в каждом конкретном случае конкретизирует целевую установку, используя следующие категории:
• пресечь — для применения огнестрельного оружия, служебного огнестрельное оружия ограниченного поражения, специальных средств, физической силы;
• отразить, остановить, освободить, задержать — для применения огнестрельного оружия, служебного огнестрельное оружия ограниченного поражения, специальных средств;
• доставить — для применения специальных средств, физической силы;
• защитить, обезвредить, разрушить — для применения огнестрельного оружия, служебного огнестрельное оружия ограниченного поражения;
• блокировать, выявить, конвоировать, охранять — для применения специальных средств;
• преодолеть — для применения физической силы.
Следует иметь в виду, что содержание перечисленных категорий обладает временными параметрами, так как пресечь, остановить, преодолеть и т.д. возможно лишь только то поведение, которое началось и еще не завершилось. В процессе применения рассматриваемых мер важно уяснить, что при достижении определенной цели, конкретное осно-
вание применения конкретной меры исчерпывается, иными словами — оно прекращает свое существование. Однако при этом не исключена возможность, используя иное основание, продолжить применять ту же меру либо прибегнуть к помощи иной меры воздействия, преследуя, таким образом, достижение иной конкретной правоохранительной цели.
Что касается общего условия, выделенного нами в качестве второго элемента оснований применения мер административного пресечения, то его можно представить в виде следующей формулы: «если ненасильственные способы не позволяют достигнуть желаемого правоохранительного результата».
Кроме того, глава 5 Федерального закона «О полиции» содержит множество вариантов частных условий применения мер административного пресечения, однако общая цель и общее условие остаются неизменными вне зависимости от вида мер или средств воздействия.
Особое внимание также следует обращать на юридическое, логическое, грамматическое и прочее толкование частных условий применения конкретных мер административного пресечения. Представленные в нормативных формулировках окончания слов, предлоги, знаки препинания и прочие технико-юридические приемы имеют огромное значение для понимания замысла законодателя и характеристики конкретных фактических обстоятельств, изложенных в качестве гипотез правовых норм, содержащих основания применения рассматриваемых мер административного принуждения. Так, например, пункт 4 части 1 статьи 23 Федерального закона «О полиции» предусматривает применение полицейским огнестрельного оружия для задержания лица, застигнутого при совершении деяния, содержащего признаки не любого преступления, а лишь преступления, относящегося к разряду тяжкого или особо тяжкого. Кроме того, оно должно быть направлено против жизни, здоровья или собственности. При этом лицо, совершающее подобное посягательство, обязательно должно пытаться скрыться, а не бездействовать и ожидать дальнейшего развития событий. Еще один наглядный пример касается применения сотрудниками полиции огнестрельного оружия по основанию, содержащемуся в пункте 1 части 3 статьи 23 Федерального закона «О полиции», согласно которому полицейский, преследуя частную цель —
«остановить транспортное средство путем его повреждения», обязан учитывать наличие нескольких частных условий: а) неоднократность требований об остановке; б) требования об остановке исходят от одного сотрудника полиции, именно того, который собирается применить огнестрельное оружие;
в) пытаясь скрыться, водитель создает реальную угрозу жизни и здоровью граждан. Важно помнить, что подобные нюансы чаще всего становятся предметом пристального анализа со стороны надзирающих за законностью полицейской деятельности властных структур.
Характеризуя обстоятельства, лежащие в основании применения специальных мер административного пресечения, надлежит учитывать, что в процессе разбирательства по фактам применения сотрудниками полиции огнестрельного оружия, специальных средств и физической силы, не достаточно ограничиваться упомянутыми выше категориями, используемыми законодателем6. Необходимо прибегнуть к их детальному описанию, позволяющему раскрыть их истинное содержание. Так, заявляя о том, что сотрудник полиции отражал «нападение», следует иметь в виду, что «нападению» свойственны: а) внезапность действий (ворвался, схватил, выхватил, выпрыгнул и т.п.); б) агрессивность действий; в) наступательность действий;
г) опасность, вредность действий. При этом агрессивность, наступательность и опасность противоправного поведения обычно подтверждают: а) слова; б) сами действия; б) используемые предметы; в) следы, появившиеся в результате совершенных действий, в том числе — с использованием определенных предметов.
Наряду с основанием, следующей составляющей рассматриваемого процесса применения специальных мер административного пресечения является порядок их применения, который для всех мер является практически одинаковым и включает три стадии (этапа): предварительную (до применения), текущую (само применение) и последующую (после применения).
На первой стадии (до применения) происходит определение наличия юридического основания, о котором мы говорили выше. Кроме того, на данной стадии закон требует, чтобы полицейский: а) сообщил лицам, в отношение которых он предполагает
применять специальные меры административного пресечения, что он является сотрудником полиции;
б) предупредил о своем намерении применить конкретную меру воздействия в определенных целях и
в) предоставил нарушителю возможность и время для выполнения своих законных требований. Какой-либо единственный способ предупреждения в законе не указан, что предоставляет сотруднику полиции право предупреждать о последующем применении специальных мер административного принуждения любым образом. Вместе с тем, обязательное требование об упомянутом предупреждении законодатель сформулировал с некоторой оговоркой, а именно — сотрудник полиции имеет право не предупреждать о своем намерении применить физическую силу, специальные средства или огнестрельное оружие, если промедление в их применении создает непосредственную угрозу жизни и здоровью гражданина или сотрудника полиции либо может повлечь иные тяжкие последствия7.
Вторая стадия непосредственно связана с действиями по пресечению противоправного поведения, где полицейский, во-первых, должен учитывать: создавшуюся обстановку, характер и степень опасности действий лиц, в отношении которых применяются физическая сила, специальные средства или огнестрельное оружие, характер и силу оказываемого ими сопротивления. Во-вторых, сотрудник полиции в рамках всей второй стадии, должен учитывать одно из ключевых требований закона — стремиться к минимизации причиняемого вреда, что продиктовано гуманистической основой деятельности полиции. При этом важно понимать необходимость последующего обоснования своих действий, чтобы доказать наличие такого стремления и объяснить почему, например было нанесено именно 3 удара, а не один, и так далее.
Заметим, что служебные занятия по огневой и физической подготовке в органах внутренних дел направлены как раз на выработку тех навыков, которые позволяют обеспечить успешное пресечение с учетом стремления к минимизации вреда.
Однако, полагаем, все же не лишним будет обратить внимание на то серьезное обстоятельство, что закон указывает на требование именно «стремиться»8 к минимизации ущерба, а не на обязательность его минимизации. В этой связи сотруднику полиции
следует сконцентрировать свое внимание на том, каким образом он «стремился» к тому, чтобы выполнить предписание нормативного правового акта.
Вторая стадия заканчивается в тот момент, когда противоправные действия прекращены. Достаточность меры пресечения — это еще одно из обязательных условий законности правоприменения. Не редки случаи, когда сотрудники полиции обоснованно применяя огнестрельное оружие или специальные средства, своевременно не останавливаются, чем нарушают законодательно предусмотренные пределы административно-правового пресечения, и, как следствие, несут за это справедливую ответственность.
Третью стадию, обусловленную наступившими последствиями, уместно представить в виде двух последовательных этапов: первоначальные действия и этап процессуальной фиксации (документирования).
На первоначальном этапе сотрудник полиции, во-первых, обязан оказать первую помощь пострадавшим, а также принять меры по предоставлению им медицинской помощи в возможно короткий срок; во-вторых, о каждом случае применения специальных средств или огнестрельного оружия сотрудник полиции обязан сообщить непосредственному начальнику либо руководителю ближайшего территориального органа или подразделения полиции.
Обращаем внимание на то, что обязательность подобного сообщения о применении физической силы, закон детерминирует дополнительным условием в виде причинения вреда здоровью гражданина или материального ущерба гражданину либо организации. Таким образом, если в результате применения физической силы физический либо материальный вред отсутствуют, то обязанность сообщать непосредственному начальнику либо руководителю ближайшего территориального органа или подразделения полиции о применении данной специальной меры административного принуждения перед сотрудником полиции не возникает. Подобное, как свидетельствуют результаты исследования, создают у полицейских иллюзию вседозволенности и бесконтрольности в применении физической силы, тем более, что закон не связывает ее применение с какими-то конкретными формами (действиями, приемами) и объектами (одушевленными, не одушевленными).
Определенные обязательства в связи с применением сотрудником полиции специальных мер административного пресечения, причинившим гражданину ранение либо смерть, возникают у их руководителей, которые в течение 24 часов уведомляют прокурора о происшедшем. Они также в возможно короткий срок, но не более 24 часов, уведомляют близких родственников или близких лиц гражданина о причинении ему телесных повреждений в рассматриваемых обстоятельствах.
В-третьих, сотруднику необходимо помнить о собственной личной безопасности, о сохранности вверенных ему специальных средств и огнестрельного оружия.
Этап процессуальной фиксации (документирования) необходим для принятия последующего решения о правомерности реализации сотрудником полиции специальных мер административного пресечения.
На данном этапе, сотруднику на месте следует позаботиться о доказательствах правомерности своего поведения в рамках применения специальных мер пресечения (установить свидетелей, зафиксировать обстановку с помощью фото- или видеосъемки, определить свое место и расстояние до нарушителя (нарушителей), обеспечить сохранность следов нападения, сопротивления, используемых орудий, предметов и т.д.). Кроме того, сотрудник полиции, в случаях, указанных выше, в 24-х часовой срок обязан сообщить все известные ему обстоятельства применения им специальных мер административно-правового пресечения в форме рапорта.
С учетом изложенного, в целях усиления контроля за соблюдением сотрудниками полиции требований действующего законодательства, регулирующего применение специальных мер административного пресечения и повышения ответственности сотрудников полиции, осуществляющих применение указанных мер принуждения, считаем целесообразным изменить часть 8 статьи 19 Федерального закона «О полиции», исключив из нее в качестве обязательного условия информирования о факте применения физической силы наступление последствий в виде «причинения вреда здоровью гражданина или причинения материального ущерба гражданину либо организации», изложив ее в следующей редакции:
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
«8. О каждом случае применения физической силы, специальных средств или огнестрельного оружия сотрудник полиции обязан сообщить непосредственному начальнику либо руководителю ближайшего территориального органа или подразделения полиции и в течение 24 часов с момента их применения представить соответствующий рапорт.»
Третья составляющая рассматриваемого нами процесса — это правила применения специальных мер пресечения, под которыми мы понимаем предусмотренные Федеральным законом «О полиции» ограничения и запреты, касающиеся применения указанных мер.
Проведенные исследования свидетельствуют, что набор таких ограничений и запретов легче запомнить и проще воспроизвести, если рассматривать их применительно к конкретным видам мер пресечения.
Относительно физической силы такие запреты и ограничения Федеральным законом «О полиции» не предусмотрены вообще.
В случае же применения специальных средств и огнестрельного оружия эти запреты имеют схожее содержание, когда речь идет об общих правилах так как они связаны с теми лицами, в отношении которых специальные меры применять нельзя. К таким лицам Федеральный закон «О полиции» относит: а) относительно специальных средств: женщин с видимыми признаками беременности, лиц с явными признаками инвалидности и малолетних (до 14 лет); б) относительно огнестрельного оружия: женщин, лиц с явными признаками инвалидности и несовершеннолетних (до 18 лет).
Вместе с запретами законодатель нормативно закрепил и исключения из названных правил, если указанные лица: а) оказывают вооруженное сопротивление (для огнестрельного оружия и специальных средств); б) совершают групповое или вооруженное нападение, угрожающее жизни, здоровью граждан или полицейского (для огнестрельного оружия); в) совершают групповое или иное нападение, угрожающее жизни, здоровью граждан или полицейского (для специальных средств)9. На наш взгляд, использованный законодателем прием изложения исключения из общих правил применения специальных средств является неудачным, так как
включение в разряд исключительных случаев наличия со стороны указанных лиц иного нападения, угрожающего жизни, здоровью граждан или полицейского, фактически предполагает возможность совершения любого нападения подобной целевой направленности. В данном случае дополнительное упоминание группового нападения является излишним, усложняющим и без того непростой для восприятия текст закона.
Относительно конкретных правил применения отдельных видов специальных средств и остальных правил применения огнестрельного оружия, как показало проведенное нами исследование, у сотрудников полиции сложностей и неясностей нет. Со стороны ученых-административистов состояние правового регулирования данных вопросов также нарекания не вызывает.
Таким образом, полагаем, что предложенный алгоритм понимания процесса применения специальных мер административного пресечения будет способствовать систематизации знаний и навыков сотрудников полиции в этой сфере профессиональной деятельности.
1 См.: КуракинА.В., ТюринВ.А. Меры административного пресечения // Юрист. 2001. № 10. С. 34.
2 См.: Куракин А.В., Тюрин В.А. Меры административного пресечения // Юрист. 2001. № 10. С. 34.
3 В отношение несовершеннолетних законодатель допускает дополнительное регулирование данных вопросов, предусматривая специальные запреты и ограничения для правоприменителей. См.: Федеральный закон от 24 июня 1999 г. «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» // Собрание законодательства РФ. 1999. № 26. Ст. 3177.
4 Традиционно под данной категорией мер понимается применение физической силы, специальных средств, огнестрельного оружия.
5 Именно так оценили качество указанного законодательства 57% опрошенных респондентов из различных подразделений полиции, участвующих в противодействии правонарушениям несовершеннолетних.
6 Анкетирование сотрудников полиции показало, что подавляющее большинство из них (более 90%) во время дачи объяснений относительно обстоятельств, послуживших основанием применения специальных мер административного пресечения, ограничиваются лишь законодательными формулировками, затрудняясь выделить в поведении нарушителя необходимые сущностные признаки и изложить их письменно.
7 В данном случае необходимо ориентироваться на положения уголовного законодательства России и судебную практику Верховного Суда Российской Федерации.
8 87% опрошенных сотрудников полиции на данную важную деталь не обращали внимания.
9 Для детальной характеристики указанных категорий следует обратиться к положениям уголовного законодательства России и судебной практике Верховного Суда Российской Федерации.
