CC BY
27с® ПРАВА ЧЕЛОВЕКА ^D
РАДАЕВА Светлана Владимировна,
кандидат юридических наук, доцент кафедры государственно-правовых дисциплин Российский государственный университет правосудия (Северо-Кавказский филиал в г. Краснодар), e-mail: [email protected]
АГАФОНОВА Наталья Юрьевна,
кандидат юридических наук, доцент кафедры государственно-правовых дисциплин Российский государственный университет правосудия (Северо-Кавказский филиал в г. Краснодар), e-mail: [email protected]
СОЗДАНИЕ УСЛОВИЙ ДЛЯ РЕАЛИЗАЦИИ КОНСТИТУЦИОННЫХ ПРАВ ДЕТЕЙ СО СПЕЦИАЛЬНЫМ ПРАВОВЫМ СТАТУСОМ НА ТЕРРИТОРИИ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ
Аннотация. В данной статье исследуются проблемы реализации конституционных прав детей со специальным статусом на территории муниципального образования, анализируется нормы действующего законодательства, в том числе субъектов РФ, регулирующие вопросы организации и функционирования органов местного самоуправления в сфере защиты прав детей, оказавшихся в трудной жизненной ситуации.
Ключевые слова: органы местного самоуправления, дети, оказавшиеся в трудной жизненной ситуации, муниципальное образование, государственные полномочия
RADAEVA Svetlana Vladimirovna,
PhD in law,
associate Professor of the Department of state and legal disciplines
Russian state University of justice (North Caucasus branch in Krasnodar)
AGAFONOVA Natalia Yuryevna,
PhD in law,
associate Professor of the Department of state and legal disciplines
Russian state University of justice (North Caucasus branch in Krasnodar)
CREATING CONDITIONS FOR THE IMPLEMENTATION OF THE CONSTITUTIONAL RIGHTS OF CHILDREN WITH SPECIAL LEGAL STATUS IN THE TERRITORY OF THE MUNICIPALITY
Annotation. This article examines the problems of implementation of the constitutional rights of children with special status in the territory of the municipality, analyzes the norms of the current legislation, including the subjects of the Russian Federation, regulating the organization and functioning of local governments in the field of protection of the rights of children in difficult situations. Key words: local governments, children in difficult situations, municipality, state powers
Проблемы создания юридического механизма защиты прав детей в правовой науке до настоящего времени остаются актуальными и становятся предметом научных изысканий [1]. На наш взгляд, важней-
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 7 • 2019
шими условиями развития действительно прогрессивного общества, является здоровое и в физическом и духовном смысле потомство. Ввиду этого защита прав, интересов детей, становится главным фактором. Особая роль в этом отводится
общественным наукам, а в первую очередь - правовой.
Российская Федерация, позиционируя себя, как действительно правовое государство, не просто закрепляет в основном законе, и ином национальном законодательстве право ребенка на государственную поддержку и защиту, но и создает реальные механизмы их реализации.
В преамбуле федерального закона Российской Федерации «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» [2] наиболее четко, на наш взгляд, выражено отношение государства к данному вопросу. Здесь декларируется о признании со стороны государства детства. Оно называется важным этапом жизни человека. Государство, принимая данный нормативный акт и иные, исходит из принципов приоритетности подготовки детей к полноценной жизни в обществе, развития у них общественно значимой и творческой активности, воспитания в них высоких нравственных качеств, патриотизма и гражданственности.
Наличие адекватной базы правового регулирования вопросов охраны и защиты детства, не может искоренить все проблемы. Здесь следует отметить и проблемы снижения уровня рождаемости, здоровья родившихся детей, большое количество детей, остающихся безнадзорными, сиротами, детей, оставшихся без попечения родителей.
В многочисленных научных исследованиях данных проблем и поиска путей их разрешения, приводятся различные удручающие данные. Несмотря на общий процент повышения уровня рождаемости, снижается процент рождаемости здоровых детей. За последнее десятилетие он снизился на 15-20 %. Прогрессирует ухудшение здоровья школьников. Увеличилось число детей инвалидов на 4 %. Только 10-15 % детей школьного возраста могут считаться здоровыми. Выросло число детей, оказавшихся в трудной жизненной ситуации. [3]
В специальной литературе отмечается необходимость научных исследований проблем защиты прав детей со специальным статусом ввиду непрекращающихся социально-экономических процессов в Российской Федерации.
Очень часто в научных работах можно увидеть использование авторами термина «дети, оказавшиеся в трудной жизненной ситуации» [4]. Законодатель определил содержание данной категорий детей в качестве специально статуса и отнес к ним детей, оставшиеся без попечения родителей; детей-инвалидов; детей с ограниченными возможностями здоровья, то есть имеющие недостатки в физическом и (или) психическом развитии; детей - жертв вооруженных и межнаци-
ональных конфликтов, экологических и техногенных катастроф, стихийных бедствий; детей из семей беженцев и вынужденных переселенцев; детей, оказавшихся в экстремальных условиях; детей - жертв насилия; детей, отбывающих наказание в виде лишения свободы в воспитательных колониях; детей, находящихся в образовательных организациях для обучающихся с девиантным (общественно опасным) поведением, нуждающихся в особых условиях воспитания, обучения и требующих специального педагогического подхода (специальных учебно-воспитательных учреждениях открытого и закрытого типа); детей, проживающие в малоимущих семьях; детей с отклонениями в поведении; детей, жизнедеятельность которых объективно нарушена в результате сложившихся обстоятельств и которые не могут преодолеть данные обстоятельства самостоятельно или с помощью семьи (ст. 1 ФЗ РФ «Об основных гарантиях прав ребенка»).
Российская Федерация политику в интересах детей рассматривает как приоритетную и основывает ее на принципах законодательного обеспечения прав ребенка; поддержки семьи в целях обеспечения обучения, воспитания, отдыха и оздоровления детей, защиты их прав, подготовки их к полноценной жизни в обществе; ответственности юридических лиц, должностных лиц, граждан за нарушение прав и законных интересов ребенка, причинение ему вреда; поддержки общественных объединений и иных организаций, осуществляющих деятельность по защите прав и законных интересов ребенка.
Обеспечивать успешную реализацию и гарантии прав детей в государстве призваны государственные органы различных уровней: органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, а также общественные объединения и иные негосударственные институты.
Особо важное место в этой системе отводится органам местного самоуправления. Именно они наиболее приближены к населению, очень часто им приходится решать вопросы, связанные с защитой прав детей, и законодательство наделяет их специальными полномочиями
Конституция Российской Федерации закрепляет положение, в соответствии с которым именно права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (ст.18) [5].
С учетом произошедших в последнее десятилетие значительных изменений в правовом регулировании вопросов разграничения полномо-
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 7 • 2019
чий органов государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления полагаем, что исследование проблем создания на территории муниципальных образований необходимых условий для реализации конституционных прав детей с особым статусом является наиболее актуальным.
Это прежде всего объясняется тем, что на законодательном уровне зачастую недостаточно четко проводится разграничение компетенции органов государственной власти и органов местного самоуправления в области защиты материнства и детства, и определяются формы участия этих органов в реализации государственной политики в сфере защиты прав детей с особым статусом. Все это, безусловно, сказывается на практике работы органов местного самоуправления в сфере защиты прав детей.
Так в ст. 5 ФЗ РФ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации четко определены полномочия органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Компетенция органов местного самоуправления по данным вопросам не определена. Анализ иных статей данного закона позволяет сделать вывод, что 0рганам местного самоуправления отводится вспомогательная роль.
О.В. Соколова отмечает, что органы местного самоуправления лишь участвуют в реализации основных направлений государственной политики по защите детства и материнства [6]. Отсюда она обосновывает необходимость разработки на уровне субъектов соответствующих законов, в которых обеспечивалось бы обеспечение взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере защиты материнства и детства с закреплением форм и способов такого взаимодействия; четкое разграничение полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере защиты материнства и детства; использование права органов государственной власти передавать полномочия в сфере защиты материнства и детства органам местного самоуправления с обязательной передачей материальных и финансовых ресурсов.
Однако пока соответствующее законодательство не принято, проанализируем действительное положение в вопросах правового регулирования рассматриваемых отношений в сфере защиты прав детей на территориях муниципального образования, в том числе детей со специальным статусом.
Вышеуказанный закон «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» в совокупности с иным законодательством, в том
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 7 • 2019
числе ФЗ РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [7], определяет, как указано нами выше, основное содержание полномочий органов местного самоуправления при осуществлении деятельности по защите прав и законных интересов ребенка. В соответствии со своей компетенцией они содействуют ребенку в реализации и защите его прав и законных интересов с учетом возраста и в пределах установленного законодательством объема дееспособности ребенка посредством принятия соответствующих нормативных правовых актов, проведения методической, информационной и иной работы с ребенком по разъяснению его прав и обязанностей, порядка защиты прав, установленных законодательством, а также посредством поощрения исполнения ребенком обязанностей, поддержки практики правоприменения в области защиты прав и законных интересов ребенка.
Кроме этого, органы местного самоуправления проводят большую работу по непосредственному общению с детьми. Особенно, оказавшимися в трудной жизненной ситуации. В рамках решения вопросов местного значения, а также осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых субъектами РФ, органы местного самоуправления проводят периодическую оценку соответствия услуг, предоставляемых детям, находящимся в соответствующем образовательном учреждении, специальном учебно-воспитательном учреждении, учреждении здравоохранения, учреждении социального обслуживания или ином учреждении, в котором осуществляются уход за ними, образовательный и воспитательный процессы, их защита или лечение, государственным минимальным социальным стандартам основных показателей качества жизни людей.
Следует отметить, что на в системе органов местного самоуправления создаются уполномоченные органы. Без их компетентной экспертной оценки последствий для обеспечения жизнедеятельности, образования, воспитания и развития детей, для социального обслуживания, решение о ликвидации объекта социальной инфраструктуры для детей, его модернизации, реконструкции, представительным органом муниципального образования не принимается.
Кроме этого, следует отметить, что в силу ст.ст. 14, 15, 16 законодательства об общих принципах организации местного самоуправления в РФ к вопросам, решаемым органами местного самоуправления, относятся вопросы изменения назначения имущества, находящегося в муниципальной собственности, приобретение, использование которого связано с целями образования, воспитания, развития детей, оказания им соци-
альной защиты и социального обслуживания детей.
Органами местного самоуправления осуществляется защита прав детей, находящихся в трудной жизненной ситуации. Такая защита должна обеспечивать выживание и развитие детей, их участие в общественной жизни. Органы местного самоуправления могут принимать решения о проведении мероприятий по защите прав и законных интересов детей, координировать свои действия с действиями органов исполнительной власти в части поддержки федеральных, региональных, местных программ защиты прав и законных интересов детей, поддержки детства, а также мероприятий, осуществляемых в данной области. Они могут заключать договоры с юридическими и физическими лицами об оказании услуг по социальному обслуживанию детей, в том числе детей, находящихся в трудной жизненной ситуации. Финансирование этих мероприятий осуществляется в порядке, установленном нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления.
Мероприятия по разработке и реализации местных целевых программ защиты прав и законных интересов детей, поддержки детства осуществляются органами местного самоуправления в соответствии с законодательством субъектов Федерации и правовыми актами органов местного самоуправления. Органы местного самоуправления предоставляют в пределах своих полномочий льготы и преимущества, связанные с охраной материнства и детства, улучшением условий жизни многодетных семей, решают вопросы усыновления (удочерения), опеки и попечительства.
В целях координации муниципальной деятельности в сфере охраны семьи, материнства и детства в структуре органов местного самоуправления предусматривается создание комитетов по вопросам женщин, семьи и детей. Органы местного самоуправления вправе принимать региональные программы, направленные на решение вопросов социальной поддержки семьи, материнства и детства.
В соответствии со ст. ст. 19, 20 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органы местного самоуправления осуществляют государственные полномочия, передаваемые им в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ.
В сфере реализации полномочий государства и субъектов РФ, законодательными органами принимаются нормативные-правовые акты, которыми передаются полномочия органам местного самоуправления в сфере защиты прав детей и опеки и попечительстве.
Так, во многих субъектах приняты подобные законы. Например, в Мурманской области в 2007 году принят Закон от 13 декабря № 927-01- ЗМО «О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований со статусом городского округа и муниципального района отдельными государственными полномочиями по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних»; в Ставропольском крае - закон от 28.02.2008 № 10-КЗ «О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов в Ставропольском крае отдельными полномочиями Ставропольского края по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству»
Принятый в Краснодарском крае 29 декабря 2007 года закон № 1372-КЗ «О наделении органов местного самоуправления в Краснодарском крае государственными полномочиями Краснодарского края по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних». Органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов в Краснодарском крае (далее - органы местного самоуправления) наделяются отдельными государственными полномочиями (далее - государственные полномочия) по организации и осу-ществлениюдеятельности по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних, за исключением полномочий по формированию и ведению регионального банка данных о детях, оставшихся без попечения родителей, полномочий по психолого-педагогической и правовой подготовке граждан, выразивших желание принять на воспитание в свою семью ребенка, оставшегося без попечения родителей (ст.1).
Для реализации указанных полномочий Краснодарского края муниципальное образование «Город Краснодар» создало управление по вопросам семьи и детства по выполнению государственных полномочий по опеке и попечительству над несовершеннолетними. Деятельность данного структурного отраслевого подразделения органа местного самоуправления осуществляется с учётом межведомственной работы и основных положений действующего законодательства.
Основными направлениями работы являются: осуществление мероприятий по устройству детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в семьи; развитие форм устройства детей; защита жилищных прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей; совершенствование нормативной правовой базы, направленной на соблюдение прав и гарантий детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, реализация переданных полномочий по организации отдыха и оздоровления детей.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 7 • 2019
Одной из основных функций, возложенных законодательством на органы опеки и попечительства, является выявление и учёт детей - сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.
Согласно статистическим данным в 2018 году на территории муниципального образования город Краснодар выявлено 165 детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Количество выявленных детей уменьшилось на 9% по сравнению с 2017 годом и на 19% в сравнении с 2016 годом (2017 год - 181, 2016 год - 203 ребёнка). Анализ выявления детей, оставшихся без попечения родителей, показывает, что по-прежнему остается высоким (81,8 %) процент социальных сирот. Каждый шестой ребёнок (18,2 %) из общего числа выявленных детей является сиротой. По-прежнему высоким (24,2%) остаётся процент брошенных детей. За 2018 год при активной работе специалистов управления 91,7 % выявленных детей, оставшихся без попечения родителей, были устроены в семьи граждан. Показатель жизнеустройства остается стабильно высоким в сравнении с прошлыми годами (2016 год - 90%, 2017 - 91,6%). Всего на учёте в Управлении по вопросам семьи и детства состоит 1555 детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, воспитывающихся в замещающих семьях, учитывая усыновлённых детей (в 2017 - 1 528). Стабильно высоким остаётся количество подопечных детей. В 2018 году в Управление поставлены на учёт 94 опекаемых семьи (в 2017 году - 89), в которых воспитываются 104 подопечных ребёнка (в 2017 году - 98). Это на 6% % больше по сравнению с прошлым годом. Продолжает развиваться институт приёмной семьи. За 2018 год в Краснодаре образовано 55 приёмных семей. Всё больше детей с ограниченными возможностями здоровья находят своих приёмных родителей. Сегодня в городе 345 приёмных семей, в которых воспитываются 548 детей, 63 из них -дети, нуждающиеся в особой заботе - дети-инвалиды, и 138 детей с особенностями развития. Усыновление (удочерение) - остаётся приоритетной формой семейного устройства детей, оставшихся без попечения родителей. В Краснодаре в 2018 году усыновлено 102 ребёнка. Из них: 62 ребёнка, оставшихся без попечения родителей (в 2017 - 54), и 40 детей усыновлены одним из родителей (отчим, мачеха) (в 2017 - 48).
В структуру Управления входят:
- юридический отдел — осуществляет юридическое сопровождение и судебную практику, проводит консультирование граждан по юридическим вопросам, осуществляет разработку и правовую экспертизу проектов приказов начальника Управления;
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 7 • 2019
- отдел по защите прав и интересов несовершеннолетних — осуществляет деятельность по выявлению, учёту и сопровождению семей, находящихся в трудной жизненной ситуации или социально опасном положении, представляет интересы несовершеннолетних в судах и следственных органах, взаимодействует с ОДН УВД, КДН, управлениями социальной защиты и другими органами и учреждениями по вопросам профилактики социального сиротства;
- отдел по жизнеустройству детей — формирует банк кандидатов в усыновители, осуществляет устройство детей в приемные семьи, осуществляет их сопровождение, оформляет усыновление (удочерение), осуществляет устройство детей в детские государственные учреждения, ведет муниципальную составляющую банка данных о детях-сиротах и детях, оставшихся без попечения родителей;
- отдел по опеке и попечительству — осуществляет устройство детей в семьи опекунов, осуществляет их сопровождение, осуществляет организационно-техническое обеспечение деятельности Координационного совета по защите прав и интересов несовершеннолетних;
- отдел социально-психологической и методической работы — проводит комплексное социально-психологическое сопровождение замещающих семей, организует и координирует консультативную и диагностическую помощь семьям, определяющим место жительства несовершеннолетних и порядок общения по определениям районных судов города Краснодара, оказывает консультативную и методическую помощь семьям по определению порядка общения в досудебной практике;
- отдел по защите имущественных прав -осуществляет работу по защите имущественных прав несовершеннолетних (предварительные разрешения на сделки с имуществом несовершеннолетних), осуществляет подготовку согласий на изменение фамилии (имени) несовершеннолетних, на снижение брачного возраста, на трудоустройство несовершеннолетних, взаимодействует с прочими структурами в рамках исполнения запросов о лишении (ограничении) родительских прав для предоставлении сведений в целях распоряжения средствами материнского капитала и получения иных мер социальной поддержки;
- отдел по организации оздоровления и отдыха детей, работе с лицами из числа детей сирот и детей, оставшихся без попечения родителей — организует оздоровительную кампанию в муниципальном образовании город Краснодар, взаимодействует со СМИ, общественными организациями, организует и проводит общественные социально значимые мероприятия Управления,
организует работу Межведомственной комиссии по летнему отдыху, оздоровлению и занятости детей и подростков в муниципальном образовании город Краснодар;
- сектор по работе с лицами из числа детей сирот и детей, оставшихся без попечения родителей - проводит консультирование лиц из числа детей-сирот по вопросам соблюдения их прав и законных интересов, осуществляет контроль за использованием лицами из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, предоставленных им жилых помещений специализированного жилищного фонда в целях выявления обстоятельств, свидетельствующих о необходимости оказания им содействия в преодолении трудной жизненной ситуации;
- отдел учёта и отчетности - осуществляет организацию бюджетного учёта финансово-хозяйственной деятельности управления, обеспечивает планирование и финансирование управления, осуществляет начисление и выплату пособий детям, находящимся в замещающих семьях, вознаграждения приёмным родителям [8].
Таким образом, следует отметить, что действующее законодательство создало необходимый механизм создания на территории муниципального образования необходимых условий для реализации конституционных прав детей со специальным статусом. Однако, на наш взгляд, вспомогательная роль органов местного самоуправления не в полной мере отвечает интересам населения. Данные органы максимально приближены к народу, именно на них Конституция РФ и действующее законодательство возлагает обязанности по решению вопросов организации жизнедеятельности населения муниципального образования. А, соответственно, данная проблема, в
том числе расширения полномочий органов местного самоуправления в сфере защиты прав детей со специальным статус, требует дальнейшего изучения и совершенствования законодательства.
Список литературы:
[1] Федорова О. А. Охрана жилищных прав детей, оставшихся без попечения родителей: Дис. ... канд. юрид. наук. С.-Пб., 2003. - 173 с.
[2] ФЗ от 24.07.1998 № 124-ФЗ (ред. от
27.12.2018) «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1998. № 31. ст. 3802.
[3] Данные сайта http: //deti.gov.ru (дата обращения: 15.06.2019)
[4] Матюшева Т.Н. Правовое образование детей, находящихся в трудной жизненной ситуации, в условиях гражданского общества // Современное право. 2015. № 10. - С. 83 - 87.
[5] Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // СЗ РФ. 2014. № 31. ст. 4398.
[6] Соколова О.В. Правовые основы деятельности органов местного самоуправления в сфере защиты материнства и детства: Дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.02. М., 1998. - 238 с.
[7] ФЗ от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от
02.08.2019) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.09.2019) // СЗ РФ. 2003. № 40. ст. 3822.
[8] Данные сайта http: // krd.ru (дата обращения: 15.06.2019).
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 7 • 2019
