CC BY
97
K.P. Afrikantov
Power Bodies’ Dependent
Subjects’ Demrcation
in the Orphan Children Social
Security Sphere
The article considers the urgent public and municipal authorities' dependent subjects' demarcation problems in the orphan children social security sphere. On the basis of the Russian Federation separate regions' experience analysis some recommendations on the public and municipal authorities' interaction efficiency rise are offered.
Key words and word-combinations: dependent subjects demarcation; state and municipal authorities' interaction; social security; regional policy; orphan children.
Рассматриваются актуальные проблемы разграничения предметов ведения органов государственной и муниципальной власти в сфере социальной защиты детей-сирот. На основе анализа опыта отдельных регионов Российской Федерации предлагаются рекомендации по повышению эффективности взаимодействия государственных и муниципальных органов в данной сфере.
Ключевые слова и словосочетания: разграничение предметов ведения; взаимодействие органов государственной и муниципальной власти; социальная защита; региональная политика; дети-сироты.
УДК 351 ББК 67.401.12
К.П. Африкантов
РАЗГРАНИЧЕНИЕ ПРЕДМЕТОВ ВЕДЕНИЯ ОРГАНОВ ВЛАСТИ В СФЕРЕ ЗАЩИТЫ ДЕТЕЙ-СИРОТ
России, ввиду со сложностью демографической и социально-экономической ситуации, защита прав и интересов детей становится одной из важнейших задач государственной политики. Именно поэтому требуется обратить более пристальное внимание на проблемы детей, оставшихся без попечения родителей, которые согласно только официальным статистическим данным в настоящее время в Российской Федерации насчитывается более 730 тысяч [1]. Дети-сироты занимают в классификации нуждающихся в защите групп населения особое место, поскольку статус социально незащищенных предоставляется данной категории временно [2, с. 62]. Задача общества состоит в том, чтобы вырастить из них полноценных здоровых граждан, привив им необходимые профессиональные и иные жизненные навыки.
Дополнительные гарантии по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, предоставляемые в соответствии с действующим законодательством, обеспечиваются и охраняются государством. Решение проблемы социальной защиты детей данных категорий зависит как от координации деятельности органов власти непосредственно на федеральном, региональном, муниципальном уровнях, так и от взаимодействия между этими органами власти.
Законодательно установлено, что федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ осуществляют разработку и исполнение целевых
программ по охране и защите прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, обеспечивают создание для них государственных учреждений и центров [3]. Федеральный уровень отвечает за определение политики, установление правил и стандартов и финансирование государственных обязательств.
Согласно ст. 72 Конституции РФ защита семьи, материнства, отцовства и детства отнесена к вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Но до недавнего времени последовательная политика федерального центра была направлена на то, чтобы решение этой проблемы перенести на уровень региональный. Сейчас в рамках проводимой административной реформы осуществляется передача исполнения социально значимых функций, в том числе в сфере защиты детства и семьи, органам государственной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления с целью создания эффективных механизмов защиты прав ребенка в конкретной жизненной ситуации.
Традиция, предписывающая основные полномочия на осуществление функций опеки и попечительства местному уровню власти, появилась еще в период существования Советского государства. Г ражданский кодекс РФ изначально сохранил преемственность Положения об органах опеки и попечительства в РСФСР от 30 апреля 1986 г. [4, с. 13]. Аналогичное указание содержалось в ст. 31 Закона РФ от 10 июля 1992 г. № 3266-1 «Об образовании» [5]. Таким образом, государство передавало органам местного самоуправления обязанность решать непростые задачи, связанные с обеспечением законных прав и интересов категорий лиц, над которыми может быть установлена опека (попечительство).
Функции социальной защиты сирот в настоящее время не только поделены между уровнями власти, но и распылены по различным ведомствам. Вследствие этого существующие институты системы профилактики социального сиротства и правонарушений несовершеннолетних в лице Главного управления образования, органов опеки и попечительства, социальной защиты, милиции, прокуратуры и муниципальных структур зачастую действуют разрозненно и неэффективно. Непосредственно на федеральном уровне проблемами опеки занимается Департамент воспитания, дополнительного образования и социальной защиты детей в составе Министерства образования и науки РФ. Однако многие эксперты подвергают критике данное разделение. Например, по мнению руководителя благотворительной организации «Мурзик.ру» Г. Пятова, этот департамент занимается только лоббированием усыновления и по статистике, которая приводится, ясно, что усыновляют детей до трех лет, а основная масса - 93% сирот - это дети от трех до семи лет [6]. С нашей точки зрения, представляется очевидным отсутствие ответственности различных ведомств за решение данной проблемы.
В настоящий момент практически не проводится целенаправленная и эффективная работа по просвещению населения в области профилактики социального сиротства, по информированию об альтернативных формах семейного устройства детей-сирот. В целом деятельность по защите прав и законных интересов детей, нуждающихся в государственной защите, пока еще не стала единым процессом, а представляет собой набор услуг, часто дублирующих друг друга.
Среди главных групп причин неразработанности механизмов межведомственного взаимодействия по данной проблеме называют социально-экономичес-
кие, институциональные и региональные [7, с. 98]. Под социально-экономическими причинами понимают сложное современное положение в стране в социальной сфере, недостаточно высокий уровень развития экономики в целом. К блоку институциональных причин относят долгое отсутствие эффективной государственной политики по экономической поддержке семьи и детства; не-сформированность организационно-методических системных подходов к реализации взаимодействия учреждений, занимающихся проблемами детей-сирот; отсутствие четко выстроенной системы подготовки кадров в данной сфере. Под региональными причинами понимают территориальные особенности, которые обусловлены объективными факторами, такими, как уровень экономического развития, урбанизированность, расстановка приоритетов в социальной политике, политическая ситуация.
Законодательная база даже на федеральном уровне до сих пор не является до конца проработанной, что сильно осложняет ситуацию с социальной защитой детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Так, в течение последних семи лет в России отсутствовал основополагающий документ, предусматривающий осуществление государством целостной и скоординированной политики, направленной на обеспечение выживания, защиты и развития детей. И только сейчас на федеральном уровне принят Закон «Об опеке и попечительстве» [8].
В соответствии с изменениями, внесенными Федеральным законом от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ в том числе и в Федеральный закон «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» [9], реализация государственной политики в интересах детей, решение вопросов социальной поддержки и социального обслуживания детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, безнадзорных детей, детей-инвалидов, защита прав детей, находящихся в трудной жизненной ситуации, отнесены к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ [10].
Законодательные полномочия субъекта Федерации были расширены с 1 января 2006 г., и теперь органы государственной власти субъекта РФ наделены правом устанавливать за счет средств своего бюджета дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан. Таким образом, произошло разделение российских детей, особенно находящихся в трудной жизненной ситуации, по признаку финансовой состоятельности регионов и понимания властями региона вопросов потребностей ребенка. В каждом регионе сложилась своя организационная структура ведомств, занимающихся проблемами детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.
В большинстве субъектов РФ главным ведомством по решению проблем детей данных категорий является либо территориальный орган образования, либо орган социальной защиты населения. Например, в Саратовской области главным ведомством является областное министерство образования. Именно в его структуре функционирует областной центр по усыновлению, непосредственно занимающийся устройством детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, на воспитание в семьи. В Самарской области законодательно закреплено, что функции по обеспечению защиты прав и интересов семьи и детей осуществляют органы образования, здравоохранения и социальной защиты, но при этом выпол-
нение функции управления опекой и попечительством несовершеннолетних возложено на комитеты (отделы) по вопросам семьи, материнства и детства, образованные как межведомственные исполнительные органы власти. В данный момент на региональном уровне главным органом, несущим ответственность за детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, является министерство по вопросам семьи и демографического развития Самарской области.
В законодательстве термин «органы опеки и попечительства» звучит часто, именно на них возложена основная ответственность за жизнеустройство детей-сирот. Но до сих пор не во всех субъектах РФ приняты нормативно-правовые акты, регулирующие их деятельность, что мешает наладить оптимальное функционирование этих структурных подразделений. Органы опеки и попечительства наделены достаточно широкими полномочиями, однако органы местного самоуправления, которым они были подведомственны до недавнего времени, нередко не создавали отдельные структуры органов опеки и попечительства, а передавали их полномочия муниципальным органам образования.
В связи с неэффективностью такой структуры подчиненности органов опеки и попечительства, в соответствии с Федеральным законом от 29 декабря 2006 г. № 258-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» (ст. 26.3), полномочия по организации и осуществлению деятельности по опеке и попечительству переданы органам государственной власти субъектов РФ с 1 января 2008 г. [11]. Повсеместно органы государственной власти субъектов РФ воспользовались своим правом, предусмотренным Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (ст. 15), и приняли нормативно-правовые акты о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по осуществлению деятельности по опеке и попечительству на территории данного региона [12].
Пока еще рано говорить о заметном улучшении функционирования системы органов опеки и попечительства, поскольку в настоящее время их новая структура находится в стадии формирования в регионах. Но теперь их деятельность должна стать более прозрачной для контроля. На наш взгляд, для улучшения взаимодействия и координации между учреждениями, занимающимися проблемами детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, следует:
- нормативно закрепить федеральные стандарты, обязательные к исполнению на всей территории Российской Федерации, и усилить надзор за их выполнением;
- реформировать структуру органов опеки путем создания отдельного ведомства в системе исполнительной власти субъекта РФ, которое имело бы свои территориальные органы. В его компетенцию должны быть включены в том числе и вопросы, регламентирующие осуществление контроля за адаптацией усыновленных детей, взятых под опеку в приемные семьи;
- создать системы межведомственной подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров, обеспечить их деятельность в научно-методичес-
ком плане. Для работающих в разных ведомствах и органах опеки и попечительства специалистов необходимы сквозные и совместные программы повышения квалификации и переподготовки;
- учредить институт Уполномоченного по правам ребенка на федеральном и региональном уровнях, позволяющий обеспечить дополнительную целенаправленную защиту прав ребенка;
- проводить регулярный обмен опытом ведомств, занимающихся проблемами детей-сирот, оставшихся без попечения родителей, в форме конференций, «круглых столов», освещать процессы внедрения в регионах инновационных технологий профилактики социального сиротства;
- развивать нормативно-правовую базу на федеральном, региональном и муниципальном уровнях по обеспечению прав и законных интересов детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей;
- активизировать работу по укреплению муниципальных и окружных комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав, усилению их координирующей роли.
Подводя итог, можно заключить, что эффективная система социальной защиты детей, оставшихся без попечения родителей, в настоящее время только создается как на региональном, так и на федеральном уровне, поэтому неизбежны определенные издержки в ее функционировании. Очень важно, чтобы складывающаяся система опиралась на наработки и практики, уже продуктивно реализуемые в регионах, что послужит их внедрению, а значит, и в конечном счете решению проблемы детского сиротства в России.
Библиографический список
1. Распоряжение Правительства РФ от 26 января 2007 г. № 79-р «О концепции Федеральной целевой программы «Дети России» на 2007-2010 годы» [Текст] // СЗ РФ. - 2007. - № 6. - Ст. 787.
2. Дементьева, И. Ф. Социальная адаптация детей-сирот: проблемы и перспективы в условиях рынка [Текст] / И. Ф. Дементьева // Социологические исследования. - 1992. - № 10.
3. Федеральный закон от 21 декабря 1996 г. № 159-ФЗ (в ред. от 22 августа 2004 г.) «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» [Текст] // СЗ РФ. - 1996. - № 52. - Ст. 5880.
4. Гулидов, А. Органы местного самоуправления как органы опеки и попечительства: проблемы регионального законодательства [Текст] / А. Гулидов // Право и политика. - 2005. - № 12.
5. Федеральный закон от 10 июля 1992 г. № 3266-1 (в ред. от 28 февраля 2008 г.) «Об образовании» [Текст] // Ведомости СНД РФ и ВС РФ. - 1992. - № 30. - Ст. 1797.
6. Пятое, Г. Социальное сиротство в России: реальное положение дел, проблемы и пути решения / Г. Пятов // Официальный сайт газеты Известия»: иКЬ: оп1іпе/І2УЄ8гіа.ги/агсЬІУе.р1?£1= П&іа=233 (10.03.2008)
7. Клементьев, В. В. Институционализация социальной защиты детей-сирот в современном российском обществе [Текст] : автореф. дис. ... канд. социол. наук / В. В. Клементьев. - Пенза, 2005.
8. Федеральный закон от 24 апреля 2008 г. № 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве» [Текст] // СЗ РФ. - 2008. - № 17. - Ст. 1755.
9. Федеральный закон от 24 июля 1998 г. № 124-ФЗ (в ред. от 30 июня 2007 г.) «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» [Текст] // СЗ РФ. - 1998. - № 31. - Ст. 3802.
10. Федеральный закон от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ (в ред. от 1 декабря 2007 г.) «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими
С .А. Баранов
силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах самоуправления в Российской Федерации» [Текст] // СЗ РФ. - 2004. - № 35. - Ст. 3607.
11. Федеральный закон от 29 декабря 2006 г. № 258-ФЗ (в ред. от 1 декабря 2007 г.) «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» [Текст] // СЗ РФ. - 2007. - № 1 (ч. 1). - Ст. 21.
12. Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ (в ред. от 29 марта 2008 г.) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» [Текст] // СЗ РФ. - 1999. - № 42. - Ст. 5005.
S.A. Baranov
The Concept of Preventive Punishment in Russian Criminal Procedure
The author examines the problems of preventive punishment concept formation, analyzes the existing definitions of preventive punishment and gives a new concept of them.
Key words and word-combinations: preventive punishment; compulsion measures; concept definition.
Рассматриваются проблемы формирования понятия мер пресечения, сравниваются уже существующие определения мер пресечения. Приводится и обосновывается собственное видение понятия мер пресечения.
Ключевые слова и словосочетания: меры пресечения; меры принуждения; определение понятия.
УДК 343.852 ББК 67.410 207
С.А. Баранов
О ПОНЯТИИ МЕР ПРЕСЕЧЕНИЯ В РОССИЙСКОМ УГОЛОВНОМ ПРОЦЕССЕ
азвитие науки всегда связано с совершенствованием ее понятийного аппарата. В частности, от точности и строгости понятий и категорий правовой науки в значительной мере зависит не только разработка теоретических проблем права, но и применение закона на практике. Чем точнее закон, тем легче его исполнять. Точность же законов определяется прежде всего точностью и строгостью понятий, посредством которых они выражены. Неопределенные, неточные понятия ведут к неясности и расплывчивости закона, что неизбежно затрудняет уяснение его смысла и отрицательно сказывается на практике применения [1, с. 4-5].
В УПК РФ существует множество понятий, требующих определенной конкретизации или уточнения. Не является исключением и термин «меры пресечения». Это породило в специальной юридической литерату-
