CC BY
181
Благовещенский Николай Юрьевич
Создание и применение эталонного банка нормативных правовых актов на основе системы ведения федеральных регистров и государственных реестров Минюста России
Аннотация:рассматривается возможность создания эталонного банка данных нормативных правовых актов на основе системы ведения федеральных регистров и государственных реестров «Нормативные правовые акты Российской Федерации». Процесс ведения государственных регистров нормативных правовых актов понимается как совокупность правовых, организационных и технических мероприятий по сбору, хранению и предоставлению правовой информации. Переход на ведение регистров только в электронном виде и создание эталонного банка правовых актов призваны обеспечить актуальность, достоверность и доступность правовой информации для органов государственной власти, общественных организаций и отдельных граждан.
Ключевые слова: информационное пространство, эталон, банк данных,регистр,реестр, нормативные правовые акты.
Введение
Система «Нормативные правовые акты Российской Федерации» Единой системы информационно-телекоммуникационного обеспечения Министерства юстиции Российской Федерации (далее - НПА ЕСИТО) обеспечивает формирование и ведение единого информационного пространства нормативных правовых актов (далее - НПА) в Российской Федерации. Информационное пространство НПА ЕСИТО создается на основе интеграции информационных подпространств федеральных регистров и государственных реестров, в том числе подсистемы федерального законодательства, федерального регистра НПА субъектов РФ, реестра уставов муниципальных образований, реестра муниципальных образований, а также федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов. При этом взаимодействие процессов и пользователей осуществляется за счет
использования общих информационных объектов, единой нормативно-справочной и нормативно-методической информации, системы классификаторов.
Система позволяет хранить нормативную правовую информацию федерального, регионального и муниципального уровней в рамках единого хранилища данных и формировать единую точку доступа к этой информации. Централизованная передача данных по уровням и средствам контроля сбора данных позволяют обеспечивать достоверность и целостность информации.
В рамках автоматизации процесса государственной регистрации НПА в ПС НПА ЕСИТО разработаны правила формирования номеров государственной регистрации по единому принципу для различных типов НПА. Система поддерживает все стадии, которые проходит регистрируемый документ с момента его поступления из документооборота, фиксирующего
входящую документацию до присвоения ему номера государственной регистрации.
Правовую основу для ведения федеральных регистров и государственных реестров составляют Конституция Российской Федерации, федеральное законодательство (в том числе федеральный закон № 131-Ф3 «Об основах местного самоуправления»), Указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, законы субъектов Российской Федерации о ведении регистров муниципальных нормативных правовых актов и приказы Минюста России. Основными требованиями, предъявляемыми к системе федеральных регистров и государственных реестров, являются обеспечение актуальности, достоверности и доступности правовой информации.
Выполнение в полном объёме требований, предъявляемых к федеральным регистрам и государственным реестрам, является движущей силой их развития. При этом в качестве основного направления развития регистров рассматривается переход на ведение их в электронном виде. Одновременно должно быть обеспечено создание эталонных баз данных нормативных правовых актов на муниципальном, региональном и федеральном уровнях и их взаимодействие. Для развития регистров в данном направлении должны быть комплексно реализованы организационно-правовые, методические и технологические решения.
В настоящей статье приведена краткая характеристика текущего состояния системы НПА ЕСИТО, рассматриваются ключевые проблемы, их решения, направления развития и возможность создания эталонного банка данных нормативных правовых актов на основе системы.
Общая характеристика состояния ПС НПА ЕСИТО
ПС НПА ЕСИТО построена с учетом общесистемных принципов построения информационных систем. ПС НПА ЕСИТО поддерживает масштабируемость и расширяемость функциональных блоков, допускает последующую модернизацию и развитие. Модульная архитектура позволяет быстро решать задачи расширения функциональных возможностей ПС НПА ЕСИТО. Масштабируемость обеспечивает возможность наращивания вычислительной мощности и ресур-соемкости за счет тиражирования унифицированных решений и использования типовых модулей.
ПС НПА ЕСИТО поддерживает сопряжение с системами, которые уже функционируют на объектах Минюста России.
ПС НПА ЕСИТО представляет собой территориально распределенную систему в составе комплексов программно-технических средств регионального уровня, расположенных в территориальных управлениях Минюста России в субъектах Российской Федерации, комплексов программно-технических средств федерального уровня, развернутых в ФБУ НЦПИ при Минюсте России. ПС НПА ЕСИТО зарегистрирована в федеральном реестре государственных информационных систем (Электронный паспорт № ФС-77110167 от 29 ноября 2011г.), НЦПИ является оператором системы.
По состоянию на 5 апреля 2012 г. в центральную базу данных Подсистемы НПА ЕСИ-ТО загружено 3 552 186 нормативных правовых акта (см. табл.1).
В качестве дополнительных сведений к нормативным правовым актам в ПС НПА ЕСИ-ТО хранятся заключения правовой и антикорруп-
Таблица 1. Количество нормативных правовых актов в центральной базе данных ПС НПА ЕСИТО по состоянию на 05.04.2012.
№ п/п Регистр Количество документов, ед.
1 Федеральное законодательство 204 971
2 Акты министерств и ведомств 104 866
3 Международные документы 807
4 Федеральный регистр - акты субъектов РФ 740 346
5 Реестр уставов муниципальных образований 209 329
6 Федеральный регистр муниципальных нормативных правовых актов 2 291 867
7 ИТОГО: 3 552 186
ционной экспертизы, акты органов прокуратуры и судебных органов, являющиеся необходимой составляющей информации, используемой при осуществлении мониторинга правоприменения.
С учётом актуальных редакций нормативных правовых актов, заключений антикоррупционной и правовой экспертизы, актов органов прокуратуры и судебных органов в системе содержится более 5 млн полнотекстовых документов.
Ежемесячный рост базы данных составляет в среднем свыше 60 тыс. актов, при этом основную часть составляют нормативные правовые акты регионального и муниципального уровня.
Из представленной динамики поступлений нормативных правовых актов видно, что с 2011 года система работает в стабильном режиме [1-3].
Основным результатом 2011 года стало решение проблемы учета уставов муниципаль-
9О ООО ВО ООО 7О ООО БО ООО 5О ООО 4О ООО ЗО ООО 2О ООО 1О ООО О
I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I
с? <&' ^ Q) v* & v •О' O' •v* О
-O’5 -ф* .ф* „О* -Cr oiv „0у „СГ -0у Д „О* „0у „0у Av -0у
т т т v г v т т rfi тг пг тг 'V
Рис.1 Динамика поступлений сведений с регионального и муниципального уровня по месяцам в 2009-2012 гг.
861 346
900 000 800 000 700 ООО 600 000 500 000 400 000 В00 000 200 000 100 000 о
2009 год 2010 год 2011 год 2012 год
Рис.2 Поступления нормативных правовых актов регионального и муниципального уровня в 2009-2012 годах
ных образований в составе регистров нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и связанная с ней проблема формирования актуального по времени и региональной структуре справочника муниципальных образований.
Решение данных проблем состояло в том, что было доработаны сервисы отправки/загрузки обновлений для обеспечения передачи сведений об уставах муниципальных образований от территориальных органов Минюста России в базы данных регистров муниципальных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Одновременно программное обеспечение для ведения муниципального регистра было доработано таким образом, чтобы правовые акты раздела реестра уставов муниципальных образований были доступны в режиме поиска и просмотра.
В первом квартале 2011 года территориальным органам Минюста России было поручено организовать на регулярной основе не реже одного раза в месяц передачу сведений по государственному реестру уставов муниципальных образований от территориальных органов Минюста России в уполномоченные органы по ведению регистра муниципальных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Созданная система взаимодействия органов государственной власти по ведению регистров позволила комплексно решить проблему и показала свою эффективность.
Учитывая территориально-распределённый характер системы и большое количество специалистов, выполняющих ввод данных на региональном уровне, приоритетными задачами на этапе промышленной эксплуатации являются обеспечение качества правовой информации и соответствия между федеральным и региональным уровнями.
Первым мероприятием по обеспечению качества правовой информации и соответствия между федеральным и региональным уровнями стала актуализация сведений государственного реестра муниципальных образований.
Для актуализации реестра муниципальных образований на региональном уровне были подготовлены и последовательно выполнены следующие действия:
> выявление и устранение ошибок состояния баз данных на региональном уровне;
> выявление и устранение ошибок ведения реестра муниципальных образований на региональном уровне;
> полная выгрузка актуализированных сведений реестра муниципальных образований с регионального уровня;
Одновременно на федеральном уровне было проведено удаление сведений реестра муниципальных образований, не прошедших актуализацию на региональном уровне.
Проведённая в 2011 году актуализация реестра муниципальных образований позволила существенно повысить качество сведений реестра муниципальных образований как на региональном, так и на федеральном уровне и создала основу для последующего развития реестра муниципальных образований и всей системы ведения федеральных регистров и государственных реестров Минюста России. В соответствии с планом Правительства Российской Федерации, государственный реестр муниципальных образований в 4-м квартале 2013 года должен быть модернизирован в соответствии с требованиями, предъявляемыми к базовым информационным ресурсам постановлением Правительства Российской Федерации № 928 от 14 сентября 2012 года и получить указанный статус.
Перспективы развития федеральных регистров и государственных реестров Минюста России
Целью ведения регистров в соответствии с нормативными документами, определяющими их ведение, является обеспечение актуальности, достоверности и доступности правовой информации.
Представляется, что для достижения этой цели в системе ведения федеральных регистров и государственных Минюста России на ближайшие 5-7 лет должны быть обозначены следующие ориентиры:
> наличие юридически значимого банка данных правовой информации и взаимосвязанного правового контента, содержащего не менее не менее 10 млн НПА (оценка дана исходя из сформировавшегося объема поступлений в 2009-2012 годах), при этом правовой контент, в том числе связанная с НПА информация о правовой экспертизе, актах органов прокуратуры и о судебных решениях составит не менее 20 млн. документов;
> максимально полная автоматизация процессов формирования и раскрытия информации на всех уровнях. Предполагается, что процесс поступления нормативного правового акта в Федеральный регистр максимально автоматизирован, ручная работа по правке, форма-
тированию текста, расстановке ссылок, заполнению реквизитов сведена к минимуму, обеспечено минимальное время обработки НПА от поступления документа в Федеральный регистра до его публикации в системе раскрытия.
> обеспечение непрерывного мониторинга баз данных (технологического и правового, автоматического и экспертного) в интересах актуальности и достоверности хранящейся в регистре правовой информации;
> широкое применение системы для осуществления различных государственных функций, связанных с использованием правовой информации;
> обеспечение полной интеграции с информационными ресурсами и системами, на основе интеграции обеспечено взаимодействие с органами государственной власти на всех уровнях, общественными организациями, коммерческими организациями и отдельными гражданами.
Обозначенных ориентиров можно достичь при условии решения следующих проблем:
> проблемы предоставления документов в регистры (сроки предоставления информации органами государственной власти и муниципальными образованиями, качество предоставляемой информации в бумажном и электронном виде);
> проблемы внесения документов в регистры на региональном уровне (большой объём технической работы, приводящий к задержкам внесения актов в регистр и выгрузки их на федеральный уровень);
> проблемы передачи с информации об НПА с федерального уровня на региональный уровень (при больших сроках актуализации (до 30 дней) возникают проблемы с передачей большого объёма обновлений);
> технологические проблемы обработки и раскрытия информации на федеральном уровне (объёмы центральной и открытой баз данных, производительность портала, отсутствие обратной связи при предоставлении информации с регионального и муниципального уровня).
Необходимо отметить, что ключевой является первая из перечисленных проблем - проблема предоставления документов в регистры. Действительно, если обеспечить оперативное предоставление в электронном виде документов, подготовленных в соответствии с требованиями
федеральных регистров, то можно существенно сократить затраты на внесение, обработку, передачу и раскрытие информации.
Поэтому решение указанных проблем лежит в плоскости разработки программного обеспечения для подготовки документов для внесения в регистры на «точке входа» - в органах государственной власти и муниципальных образованиях, а стратегическим направлением развития информационных систем Минюста России является переход на ведение федеральных регистров и государственных реестров только в электронном виде на основе безбумажных технологий с использованием электронной подписи.
Однако, такой переход требует всесторонней подготовки как на правовом, так и на технологическом уровне, причём в п.2 постановления Правительства Российской Федерации от 6 сентября 2012 г. N 890 «О мерах по совершенствованию электронного документооборота в органах государственной власти» прямо указано, что переход на обмен электронными документами при взаимодействии федеральных органов исполнительной власти между собой и с Правительством Российской Федерации осуществляется по мере готовности к такому обмену информационнотехнологической инфраструктуры, входящей в состав информационных систем электронного документооборота указанных органов.
Необходимо отметить, что в настоящее время в ряде регионов (Липецкой области, Краснодарском крае, Забайкальском крае и некоторых других субъектах Российской Федерации) уже имеется практика ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов субъекта в электронном виде. При этом во всех случаях переход на ведение в электронном виде осуществлялся на технологическом уровне и сопровождался внесением изменений в нормативные правовые акты субъектов, определяющие ведение регистров.
Представляется, что переход на ведение федеральных регистров и государственных в электронном виде должен быть реализован поэтапно. На первом этапе необходимо организовать проведение эксперимента в пилотных регионах, на втором этапе по результатам эксперимента выполнить доработку программного обеспечения и подготовить нормативную и методическую базу для ведения регистров в электронном виде. Далее, на третьем этапе следует внести изменения в нормативные документы и обеспечить плановый переход на ведение регистров в электронном виде для
всех участников процесса. Такая последовательность действий была намечена на конференциях по обмену опытом ведения регистров в 2011 и 2012 годах.
Так, на 2-й Всероссийской научно-практической конференции по обмену опытом ведения федеральных регистров и государственных реестров, состоявшейся 27-28 октября 2011 года, предложения по организации ведения в электронном виде федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации (далее - федерального регистра) были представлены Главным управлением по Санкт-Петербургу и Ленинградской области [4] и были учтены в Решении конференции.
Во исполнение Решения 2-й конференции в 2012 году в Астраханской области в инициативном порядке был организован пилотный эксперимент по ведению федерального регистра нормативных правовых актов субъектов в электронном виде. В трех органах государственной власти Астраханской области был развёрнуто программное обеспечение для подготовки нормативных актов для включения в федеральный регистр, обеспечена передача и загрузка документов базу данных Управления Минюста России по Астраханской области.
Доклад о результатах эксперимента был представлен на 3-й Всероссийской научно-практической конференции по обмену опытом ведения федеральных регистров и государственных реестров, состоявшейся 25-26 октября 2012 года, причём представители ряда регионов на конференции выразили готовность провести эксперимент по ведению федерального регистра в электронном виде в своих регионах. Необходимость обращения к регионам о целесообразности перехода на ведение региональных регистров только в электронном виде в интересах продолжения эксперимента была отражена в Решении конференции.
Продолжение эксперимента в нескольких пилотных регионах обусловлено необходимостью формирования единых стандартов представления электронных документов, процедур обеспечения подтверждения и проверки их аутентичности, а также процедур (протоколов) обмена электронными документами. Одновременно необходимо отработать вопросы ведения архивов поступивших документов в электронном виде, вопросы взаимодействия участников ведения федерального регистра в части направления результатов правовой и антикоррупционной экспертизы, вопросы предоставления поступивших документов с регионального на федеральный уровень.
Возможность создания эталонных банков данных нормативных правовых актов
Подготовка документов в электронном виде на «точке входа» и ведение в электронном виде с использованием электронной подписи базы правовых актов в органе государственной власти или в муниципальном образовании дают возможность создания эталонных банков данных нормативных правовых актов на муниципальном, региональном и федеральном уровнях.
Обеспечение ведения в электронном виде эталонного банка правовых актов позволит пересмотреть приоритеты между бумажным и электронным носителем в пользу электронного документа, и таким образом исключить возможность ошибки при предоставлении юридически значимой правовой информации в электронном виде. О такой возможности и имеющейся практике в Арбитражном суде Российской Федерации говорилось, в частности на конференциях в Санкт-Петербурге [5] и в Москве.
Очевидно, что в этом направлении необходима разработка нормативных документов и программного обеспечения.
Представляется, что в основу концепции эталонного ресурса нормативных правовых актов на базе системы ведения федеральных регистров и государственных реестров Минюста России можно взять систему требований, предъявляемых к базовым информационным ресурсам.
Согласно постановления Правительства Российской Федерации № 928 от 14 сентября 2012 года базовые государственные информационные ресурсы формируются путем размещения в созданных или создаваемых государственных информационных ресурсах уникальных сведений об объекте либо о субъекте (физическом или юридическом лице), которые предназначены для использования при осуществлении межведомственного информационного взаимодействия в целях предоставления государственных и муниципальных услуг и на создание которых указанные органы уполномочены в соответствии с федеральными законами (далее соответственно - базовые ресурсы, уполномоченные органы, эталонные сведения). Эталонные сведения могут создаваться уполномоченным органом с использованием эталонных сведений, созданных другим уполномоченным органом. При создании одним уполномоченным органом эталонных сведений с использованием эталонных сведений, созданных другим уполномоченным
органом, не допускается внесение изменений в эталонные сведения, созданные этим другим уполномоченным органом.
Для реализации федеральных регистров и государственных реестров в качестве государственного базового информационного ресурса необходимо обеспечить:
> круглосуточный непрерывный доступ в электронном виде посредством единой системы межведомственного электронного взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, государственных внебюджетных фондов, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, предоставляющих государственные или муниципальные услуги (исполняющих государственные или муниципальные функции), а также организаций, в которых размещается государственное задание (заказ) или муниципальное задание (заказ) на предоставление таких услуг (участие в исполнении таких функций) (далее -заинтересованные органы и организации), к базовым ресурсам для получения сведений о лицах и (или) об объектах и идентификатора;
> достоверность, полноту и актуальность предоставляемых заинтересованным органам и организациям сведений о лицах и (или) об объектах;
> регистрацию поступающих от заинтересованных органов и организаций сообщений о выявленных ошибках и неполноте сведений о лицах и (или) об объектах (далее - ошибки), рассмотрение таких сообщений и при необходимости устранение ошибок в установленном порядке.
Представляется, что для эталонного банка данных нормативных правовых актов, основанного на системе ПС НПА ЕСИТО также необходимо обеспечить:
> обязательность предоставления информации всеми уполномоченными органами;
> заверение всех документов юридически значимой электронной подписью;
Технологически необходимо обеспечить функциональность в хранении данных, поиске и обработке документов, а также с учётом уже накопленного банка данных в 3,5 млн. актов -преемственность по отношению к предшествующей версии базы данных ПС НПА ЕСИТО. При этом должна быть оптимизирована структура хранения документов в части изменений правовых актов и актуальных редакций.
Выполнение указанных требований открывают широкие возможности для применения
федеральных регистров и государственных реестров для исполнения государственных функций, государственных и муниципальных услуг.
Информационные системы ведения федеральных регистров и государственных реестров ПС НПА ЕСИТО должны стать источниками официальной информации о нормативных правовых актах в электронном виде.
В этой связи необходимо отметить ещё одно направление развития ПС НПА ЕСИТО -интеграцию с информационными ресурсами и системами. На основе интеграции должно быть обеспечено взаимодействие с органами государственной власти на всех уровнях, общественными организациями, коммерческими организациями и отдельными гражданами. В частности, государственный реестр муниципальных образований как государственный базовый информационный ресурс должен стать одним из источников информации для единой адресной информационной системы и основой для общероссийского классификатора муниципальных образований.
Ещё одним направлением, определяющим перспективы развития ПС НПА ЕСИТО как базового информационного ресурса и основы единого правового пространства Российской Федерации, является создание и совершенствование интернет-ресурсов в интересах мониторинга правоприменения.
Основными целями создания и развития портала о состоянии законодательства Российской Федерации и правоприменения являются:
> предоставление пользователям достоверной и актуальной информации о состоянии законодательства Российской Федерации и правоприменении, создание условий для удобного получения данной информации для различных категорий лиц и организаций;
> организация сбора и обработки информации от субъектов мониторинга правоприменения, поименованных в Указе Президента Российской Федерации от 20.05.2011 № 657 «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации», а также граждан, структур гражданского общества, иных пользователей сети Интернет о практике применения нормативных правовых актов Российской Федерации и предложений по совершенствованию нормативных правовых актов Российской Федерации;
> информирование федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации
и иных органов при планировании ими законопроектной деятельности;
> информационная поддержка принятия решений при решении задач мониторинга правоприменения, совершенствования деятельности органов государственной власти.
> Поставленные цели должны быть достигнуты за счет создания системы раскрытия информации о состоянии законодательства Российской Федерации и правоприменения, которая позволит пользователям оперативно получать доступ к нормативным правовым актам, международным договорам, судебным решениям и информации о практике применения нормативных правовых актов.
Заключение
Развитие информатизации в России неизбежно должно привести к тому, что информационные системы станут неотъемлемой частью жизни, причём основным этапом лет через 5-7 будет взаимопроникновение систем. Можно будет говорить об информационном государстве. Целью такой информатизации является эффективное государство, в котором процессы отличаются прозрачностью, а также актуальностью, доступностью, достоверностью и ссылочной целостностью общественно и юридически значимой информации. Необходимо отметить, что прозрачность процессов формирования правовой информации в государстве может быть одним из условий и эффективного противодействия коррупции.
Тот факт, что в ПС НПА ЕСИТО содержатся нормативные правовые акты всех уровней - от федерального до муниципального, а также то, что в ПС НПА ЕСИТО однозначно определены источники поступления информации для каждого нормативного правового акта, являются объективными предпосылками развития ПС НПА ЕСИТО как официального государственного банка данных нормативных правовых актов, интегрированного с другими информационными ресурсами и используемого для решения широкого круга общественных и государственных задач.
Решение масштабной задачи создания эталонного банка данных нормативных правовых актов на основе системы НПА ЕСИТО на федеральном уровне, очевидно, возможно в рамках ведомственной целевой программы по
развитию регистров. При этом необходимо провести в 2014 году глубокую модернизацию всех компонентов ведения регистров, ориентированную на предоставление актуальной правовой информации, ведение регистров в электронном виде на всех уровнях, от муниципального до федерального.
Литература
1.Королёв С.М., Благовещенский Н.Ю. Практика ведения регистров в системе «Нормативные правовые акты Российской Федерации» единой системы информационно-телекоммуникационного обеспечения Министерства юстиции Российской Федерации. - Электронное законодательство. Доступ к нормативно-правовой информации в электронной среде. Сборник статей международной научно-практической конференции, Санкт-Петербург, 2011.
2.Благовещенский Н.Ю. Практика ведения федеральных регистров и государственных реестров. - Электронное законодательство. Вып. 2: Право на доступ к информации: возможности и ограничения в электронной среде: сборник материалов международной научно-практической конференции Санкт-Петербург - 2012.
3.Королёв С.М., Благовещенский Н.Ю. Практика ведения федеральных регистров и государственных реестров. Международная научно практическая конференция «Информационные технологии и право», Материалы, Минск, 2012 (http://pravo.by/Conf2012/reports.htm )
4.Молокова И.Г, Комаров К.О. О повышении эффективности работы Федерального регистра при включении нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и муниципальных правовых актов. Материалы 2-й Всероссийской научно практической конференции по обмену опытом ведения федеральных регистров и государственных реестров. (http:// www.scli.ru/conference/books2011.php )
5.Авакян Е.Г. Электронное государство и доступ к информации о деятельности органов государственной власти. Электронное законодательство. Вып. 2: Право на доступ к информации: возможности и ограничения в электронной среде: сборник материалов международной научно-практической конференции, Санкт-Петербург - 2012.
Рецензент: Сергин Михаил Юрьевич,
доктор технических наук, профессор
