CC BY
63
Современные угрозы безопасности и эволюция
административного права
М.В. Назаркин
Исследованы и сформулированы основные цивилизационные риски и угрозы в связи с развитием и внедрением новых технологий (промышленных и информационных), урбанизацией, расширением производственной, энергетической и транспортной инфраструктуры и т.д. Сформулировано и обосновано предложение по принятию федерального закона «О высокорисковых объектах», который позволит решить ряд теоретических и прикладных проблем. В частности: юридически закрепить классификацию высокорисковых объектов (международные аэропорты, объекты ТЭК и кредитно-финансовой сферы, радиационно-, биологически, химически, взрыво- и пожароопасные объекты промышленности и науки, объекты массового пребывания людей и потенциально опасные технические сооружения), определить общие требования и стандарты в сфере их безопасности, систематизировать понятийно-категориальный аппарат.
Ключевые слова: высокорисковый объект, безопасность, антитеррористическая защита, противокриминальная защита, категории опасности, технический регламент, техногенная катастрофа, природная катастрофа, угрозы безопасности, административное право.
Общеизвестно, что развитие цивилизации, подчас кардинально меняющее условия жизни и общественные отношения, далеко не всегда имеет позитивные последствия для человека. Существование в современном обществе сопряжено с разнообразными рисками и угрозами, спектр которых расширяется в связи с развитием и внедрением новых технологий (промышленных и информационных), процессами урбанизации, расширением производственной, энергетической и транспортной инфраструктуры и т.д. Эти риски могут носить природный, техногенный или социальный характер, однако грань между ними все более стирается. Например, мощное цунами в феврале 2011 г. в Японии, будучи природным явлением, привело к техногенной катастрофе на атомной электростанции в провинции Фукусима; авария на Чернобыльской АЭС в 1986 г., техногенная по своей природе, привела в числе прочего к масштабной экологической катастрофе; источниками подобных явлений могут служить различные акты незаконного вмешательства в потенциально опасные производственные процессы.
Даже поверхностный анализ показывает, что непосредственными источниками указанных рисков выступают конкретные объекты, своего рода критические узлы, воздействие на которые может привести к тяжелым гуманитарным и материальным последствиям. По данным официальной статистики, на территории России насчитывается более 110 тыс. промышленных предприятий различного типа, эксплуатирующих около 250 тыс. опасных производственных объектов. В зонах, где в случае техногенных аварий и катастроф может возникнуть непосредственная угроза жизни и здоровью людей, проживает около 100 млн человек, то есть 70% населения страны [1].
Кроме того, имеется большое число опасных сооружений различного рода (например, гидротехнических), разрушение которых может привести к бедствиям регионального или национального масштаба. В городах расположено множество объектов жизнеобеспечения - потенциальных целей технологического терроризма.
При всем разнообразии рассматриваемые объекты обладают важным общим свойством: они одновременно потенциально опасны и очень уязвимы, что делает их высокорисковыми. Деятельность по обеспечению их безопасности - важная сфера правового регулирования, ключевая роль в котором принадлежит административному праву.
Закономерен вопрос: какое место безопасность высокорисковых объектов занимает в ряду иных видов безопасности и какое влияние расширение спектра этих объектов оказывает на эволюцию административного права в целом? Анализ действующих в настоящее время нормативных актов позволяет выделить такие понятия, как «безопасность дорожного движения», «экологическая безопасность», «биологическая безопасность», «химическая безопасность», «техногенная безопасность», «термическая безопасность», «пожарная безопасность», «авиационная безопасность», «транспортная безопасность», «промышленная безопасность», «безопасность продукции» и многие другие [2]. С принятием Федерального закона от 21 июля 2011 г. № 256-ФЗ «О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса» в данном перечне появился еще один относительно самостоятельный вид безопасности [3].
Очевидно, что административное нормотворчество в рассматриваемой сфере в настоящее время происходит, по существу, через механическое расширение спектра юридически закрепляемых разновидностей безопасности без глубокого анализа их содержания и соотношения с общим понятием «безопасность». Иллюстрацией может служить правовое решение проблемы транспортной безопасности, обсуждавшейся в нашей стране на протяжении многих лет. Предметом дискуссии был и остается широкий круг вопросов: определение самого обсуждаемого понятия («транспортная безопасность», «безопасность транспорта», «безопасность на транспорте»), соотношение транспортной безопасности с иными видами безопасности, методы ее обеспечения, ее связь с правопорядком на транспорте и т.п.
Принятие в 2007 г. Федерального закона «О транспортной безопасности», казалось бы, должно было разрешить если не все эти проблемы, то большую их часть, а главное - дать четкое определение понятия транспортной безопасности. Этого, однако, не произошло. В ст. 1 указанного закона она характеризуется как «состояние защищенности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств от актов незаконного вмешательства». Очевидно, что данное определение было сформулировано на основе более общей дефиниции «безопасность», которая содержалась в действовавшем на тот момент Законе РФ «О безопасности» [4]. В этом документе безопас-
ность определялась как «состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз». Следовательно, транспортная безопасность раскрывается законодателем через понятие акта незаконного вмешательства, который выступает в качестве главной угрозы. Соответственно, вокруг него выстраивается и вся система мер, направленных на ее обеспечение. Акт незаконного вмешательства при этом определяется как «противоправное действие (бездействие), в том числе террористический акт, угрожающее безопасной деятельности транспортного комплекса, повлекшее за собой причинение вреда жизни и здоровью людей, материальный ущерб либо создавшее угрозу наступления таких последствий». Таким образом, законодателем избран очень узкий подход к определению транспортной безопасности, а угрозы природного и техногенного характера вообще не учитываются.
Если понимать под угрозами транспортной безопасности условия и факторы, способные привести к понижению ее уровня, то спектр таковых будет чрезвычайно широк. В специальной литературе угрозы транспортной безопасности разделяют по локализации их источников на внешние и внутренние [5, с. 41]. По характеру источников различают угрозы:
• технико-технологического характера (высокая степень износа и моральная устарелость технических средств транспорта, недостаточный уровень подготовки (квалификации) персонала, незаконопослушность и недисциплинированность персонала и пассажиров, человеческий фактор в системе «человек-машина-среда»);
• социального характера (низкая эффективность государственного надзора и контроля, неправомерное вмешательство в функционирование транспорта, террористические акты, иные деяния, приводящие в негодность транспортные средства или объекты транспортной инфраструктуры, недобросовестная конкуренция и т.п.);
• природного характера (наводнения, землетрясения, оползни и т.п.).
Как показывает статистика, решающее значение на транспорте имеют
угрозы технико-технологического характера; по некоторым оценкам, доля техногенных и природных угроз составляет около 90%, и только 5% приходится на так называемый человеческий фактор. Таким образом, Федеральный закон «О транспортной безопасности», по сути, выводит основную массу угроз из поля действия содержащихся в нем норм.
Проблема состоит еще и в том, что понятие «акт незаконного вмешательства», через которое в законе раскрывается содержание транспортной безопасности, не имеет однозначного определения в действующем законодательстве. Под него подпадают такие противоправные деяния, как уголовные преступления, административные правонарушения, гражданские деликты, дисциплинарные проступки. Некоторые авторы по этой причине предлагают заменить данный термин более точным - «факт незаконного воздействия».
Таким образом, если исходить из содержания норм Федерального закона «О транспортной безопасности», он должен был бы иметь название «Об обеспечении безопасности объектов транспортной инфраструктуры от актов незаконного вмешательства». Однако отечественное законодательство, регламентирующее правоотношения в сфере обеспечения транспортной безопасности, включает в себя нормативные правовые акты, в которых закрепляется расширительное толкование соответствующего понятия [6], и его дальнейшее развитие идет именно в этом направлении.
Отсутствие на законодательном и доктринальном уровне четкого и логичного понятийно-категориального аппарата приводит к тому, что в нормативных правовых актах применительно к одним и тем же объектам используются самые разнообразные термины («потенциально опасные объекты и объекты жизнеобеспечения», «особо важные объекты», «опасные промышленные объекты», «критически важные объекты», «объекты повышенного риска», «гипераварийные объекты» и т.д. - всего можно насчитать около полутора десятков терминов).
Говоря о высокорисковых объектах в контексте административного права, следует обратить внимание на соотношение данного понятия с другим, широко используемым в настоящее время - «источник повышенной опасности», закрепленным в ч. 1 ст. 1079 ГК РФ. По смыслу данной статьи, источниками повышенной опасности являются различные предметы, вещества, виды энергии и деятельность, использование и осуществление которых связано с повышенной опасностью для окружающих.
Выражение «источник повышенной опасности» содержит в себе очевидную неопределенность ввиду относительности термина «повышенная». Возникают закономерные вопросы: в чем эта «повышенность» выражается и какова ее мера, можно ли придать ей конкретное выражение, очертить ее содержание каким-либо образом? По существу, в рассматриваемую категорию включаются объекты, отличающиеся одним свойством - способностью нести опасность (потенциальную либо реальную). Но при таком подходе круг источников повышенной опасности становится практически безграничным.
В связи с этим в теории уголовного права предпринимаются попытки конкретизировать это понятие. Так, И.И. Бикеев применительно к потребностям нормотворчества в сфере уголовного права и практике его применения предлагает ввести в научный оборот понятие «материальные объекты повышенной опасности» (автор дает их подробную классификацию по различным основаниям) [7, с. 47-48], которые обладают двумя признаками:
• объективная форма;
• наличие повышенной опасности причинения вреда внешним материальным объектам.
Высокорисковые объекты как часть спектра материальных объектов повышенной опасности обладают дополнительным третьим свойством (признаком) - потенциальной уязвимостью при совершении актов несанкциони-
рованного (незаконного) вмешательства. Это позволяет определить их как имеющие материальную форму предметы, обладающие свойствами потенциальной опасности и уязвимости, являющиеся источником угроз (рисков) массового поражения населения и территории. Например, наркотические вещества являются источником повышенной опасности, но не могут рассматриваться как высокорисковый объект, тогда как судно водного транспорта относится к обеим этим категориям. Таким образом, есть основания рассматривать высокорисковые объекты как относительно самостоятельную группу материальных объектов повышенной опасности.
Критерий выделения данной категории - присущее рассматриваемым объектам сочетание потенциальной опасности и уязвимости. Заметим, что в законодательстве стран Европейского союза в настоящее время используется сходный по содержанию термин «критические инфраструктуры» [8].
Анализ нормативных правовых актов и специальной литературы по теме позволяет предложить следующую классификацию высокорисковых объектов:
• радиационно-опасные объекты;
• химически опасные объекты;
• биологически опасные объекты;
• пожаровзрывоопасные объекты;
• объекты транспортного комплекса;
• опасные технические сооружения с массовым пребыванием людей;
• объекты информационной сферы;
• опасные грузы.
Сами по себе высокорисковые объекты формируют особые правоотношения, связанные с обеспечением их безопасности на всех стадиях жизненного цикла: проектирование, строительство, эксплуатация, физическая защита, охрана, страхование рисков и др. В отечественной правовой системе действует множество различных по своей юридической силе нормативных правовых актов, регламентирующих данные отношения [см. 9-14, а также многочисленные подзаконные акты федеральных органов исполнительной власти и иные правовые источники]. Наиболее многочисленная их группа представлена подзаконными нормативными актами федеральных органов исполнительной власти (МВД, МЧС, ФСБ, Минтранса и др.). Анализ данного комплекса источников позволяет утверждать, что в административном праве происходит формирование нового института - безопасности высокорисковых объектов. В пользу этого суждения можно привести ряд аргументов.
В системе административного права в настоящее время уже закреплены такие понятия, как «безопасность дорожного движения», «экологическая безопасность», «биологическая безопасность», «химическая безопасность», «техногенная безопасность», «термическая безопасность», «пожарная безопасность», «авиационная безопасность», «промышленная безопасность»,
«безопасность продукции» и многие другие1. Все эти категории носят правовой характер, и их ряд постоянно расширяется. Таким образом, выделение особого понятия «безопасность высокорисковых объектов» представляется вполне обоснованным. Но при этом возникают следующие вопросы: не усложняется ли тем самым уже и без того сложная система понятий безопасности? Не является ли данное предложение чисто умозрительной конструкцией? Что оно дает в теоретическом и прикладном планах, в чем состоит его плодотворность? Попытаемся ответить на них.
Ни один из существующих в настоящее время административно-правовых институтов (ядерная, пожарная, транспортная, экологическая безопасность и др.) не охватывает в полном объеме безопасность высокорисковых объектов. Ведь практически любой объект этой категории одновременно выступает источником разных по своей природе опасностей: например, с метрополитеном связаны техногенные, экологические, экономические, пожарные, транспортные и иные риски. В то же время в большинстве из названных правовых институтов в той или иной форме «присутствуют» высокорисковые объекты: транспортная, промышленная, техногенная, авиационная и другие виды безопасности предполагают выделение и оценку источников реальной и потенциальной опасности.
Таким образом, безопасность высокорисковых объектов представляет собой интегральный институт. Его содержание, по сути, вбирает элементы большинства из указанных выше видов безопасности. Доктринальное оформление данного административно-правового института и его нормативное закрепление позволяет уйти от бесконечно расширяющегося круга разновидностей безопасности, тем самым позволяя решить важную методологическую проблему. Именно «объектный» подход выступает эффективным направлением дальнейшего развития законодательства в данной области.
Комплексный характер института безопасности высокорисковых объектов обусловлен тем, что он вбирает в себя нормы различных отраслей права (конституционного, гражданского, уголовного и др.) при определяющей роли административно-правовых норм. В регулировании правоотношений, связанных с функционированием рассматриваемых объектов, также велик удельный вес технических или, как иногда их именуют в научной литературе, социально-технических норм. Последние непосредственно связаны с уровнем развития производительных сил и регулируют отношения человека с несоциальными образованиями по схеме «человек - машина, человек -природа»2. Это различные технические правила, стандарты, регламенты, имеющие обязательный характер.
1 А.И. Стахов на основе анализа правовых источников выделил около двадцати закрепленных в них видов безопасности [2, с. 18]. При этом авторский список не носит исчерпывающего характера: в связи с принятием в 2007 г. Федерального закона «О транспортной безопасности» появилась категория «транспортная безопасность».
2 Классические социальные нормы, как известно, регулируют поведение людей в обществе; они составляют большинство в правовой системе любого государства.
Кроме того, необходимо учитывать еще один важный теоретический аспект. Применительно к высокорисковым объектам термин «безопасность» в равной мере используется в двух равноправных, но не равнозначных смыслах - безопасность как техническое состояние (англ. safety) и безопасность как защищенность от актов несанкционированного вмешательства в деятельность, в том числе в форме совершения диверсионно-террористического акта (англ. security). В этом проявляется неразрывная связь между техногенными и террористическими рисками, присущими рассматриваемым объектам. Поскольку потенциальная опасность имеет техническую и социальную составляющие, она может рассматриваться в двух обозначенных аспектах.
Таким образом, безопасность высокорисковых объектов как административно-правовой институт обладает собственным предметом правового регулирования и складывается из совокупности регулирующих однородные общественные отношения правовых норм.
Безопасность высокорисковых объектов обеспечивается посредством комплекса специальных (режимных) требований. Другими словами, состояние их защищенности достигается в рамках особого правового режима - режима обеспечения безопасности. Он представляет собой единый по своей природе, целям и задачам процесс деятельности, регулируемый правовыми нормами. Несмотря на то, что в каждом конкретном случае речь идет о разных видах безопасности (ядерной, авиационной, биологической, пожарной, транспортной, промышленной и т.д.), все они охватываются общим понятием, поскольку во всех случаях комплекс необходимых мероприятий во многом совпадает.
Правовой режим безопасности высокорисковых объектов можно определить как систему правовых норм и осуществляемых на их основе в обычных и чрезвычайных условиях мероприятий, направленных на обеспечение устойчивого и безопасного функционирования данных объектов. Ни один потенциально опасный объект не может находиться вне пределов подобного режимного регулирования. Вместе с тем, как обобщенная правовая категория, режим безопасности высокорисковых объектов в настоящее время нормативно не закреплен.
Как уже отмечалось, сейчас имеется большое число нормативных правовых актов разного уровня, относящихся к функционированию высокорисковых объектов; но далеко не все составные части этого нормативного комплекса гармонично согласованы. Кроме того, существующее правовое поле не охватывает в полной мере всей совокупности отношений, складывающихся в данной области.
Указанные нормативные правовые акты, регулируя сходные по своей природе общественные отношения, не обладают общей методологической основой, которая позволила бы оптимизировать дальнейший нормотворче-ский процесс. Например, отсутствует юридически закрепленная классификация высокорисковых объектов, не разработана методика их подразделения на
категории. В Российской Федерации прослеживается не вполне верная линия на принятие локальных, частных нормативных правовых актов, регулирующих отношения в области обеспечения безопасности лишь отдельных видов высокорисковых объектов (объекты транспорта, опасные промышленные объекты, ядерно опасные, биологически опасные и др.). В результате на законодательном и доктринальном уровнях так и не сложился четкий и логически последовательный понятийно-терминологический аппарат в данной области.
Для решения указанных проблем представляется необходимым в ближайшей перспективе разработать и принять федеральный закон «О высокорисковых объектах». Этот акт позволит решить ряд теоретических и прикладных проблем. В частности, его принятие дало бы возможность юридически закрепить классификацию этих объектов, определить общие требования и стандарты в сфере их безопасности, систематизировать понятийно-категориальный аппарат. Закон также должен очертить статус основных субъектов обеспечения безопасности высокорисковых объектов, определить органы государственной власти, наделенные компетенцией в этой сфере, разграничить криминальные и техногенные риски.
Следует обратить внимание еще на одну проблему, которую предлагаемый закон призван разрешить. В результате экономических реформ двух последних десятилетий значительная часть высокорисковых объектов (международные аэропорты, объекты топливно-энергетического комплекса и кредитно-финансовой сферы, радиационно, биологически, химически, взрыво- и пожароопасные объекты промышленности и науки, объекты массового пребывания людей и потенциально опасные технические сооружения: школы, больницы, стадионы, кинотеатры, торговые центры) перешла из государственной собственности в частные руки. Система государственной охраны на данных объектах была нарушена (а в ряде случаев - разрушена), исполнение законодательных и правительственных актов стало для негосударственных собственников необязательным. Кроме того, не выработаны критерии и порядок изменения перечня объектов, подлежащих обязательной охране органами внутренних дел, отсутствуют единые нормы построения систем антитеррористической и противокри-минальной защиты объектов различных категорий опасности, на законодательном уровне не определены механизмы взаимодействия и ответственность субъектов, прямо или косвенно участвующих в данной деятельности. Необходимо также определить место и роль бизнеса в обеспечении безопасности высокорисковых объектов; практически ни в одном нормативном правовом акте эти вопросы не регламентированы.
Таким образом, предлагаемый закон должен стать вершиной законодательной пирамиды в рассматриваемой сфере правоотношений. В дальнейшем в соответствие с ним должны быть приведены все нормативные правовые акты, касающиеся обеспечения безопасности разного рода объектов (включая технические регламенты). Тем самым будет обеспечена системность и последовательность в решении этой важной государственной проблемы.
Литература
1. Интернет-конференция главы Ростехнадзора К.Б. Пуликовского. URL: http://www.rian.ru/online/20070731/70033092.html
2. Стахов А.И. Административно-публичное обеспечение безопасности в Российской Федерации. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2006.
3. О безопасности объектов топливно-энергетического комплекса: Федеральный закон от 21 июля 2011 г. № 256-ФЗ // СЗ РФ. - 2011. - № 30 (ч. 1). - Ст. 4604.
4. О безопасности: Закон Российской Федерации от 5 марта 1992 г. № 2446-1 // Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации. - 1992. - № 15. - Ст. 769.
5. Проценко С.В. Угрозы транспортной безопасности Российской Федерации // Российская юстиция. - 2010. - № 8.
6. О железнодорожном транспорте в Российской Федерации: Федеральный закон от 10 января 2003 г. № 17-ФЗ // СЗ РФ. - 2003. - № 2.
7. Бикеев И.И. Материальные объекты повышенной опасности в российском уголовном праве: общие и специальные вопросы. - Казань, 2007. - С. 47-48.
8. Livre vert sur un programme europeen de protection des infrastructures critiques. - Bruxelles: CCE. - 17.11.2005.
9. О пожарной безопасности: Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. № 69-ФЗ // СЗ РФ. - 1994. - № 35. - Ст. 3649.
10. О радиационной безопасности населения: Федеральный закон от 9 января 1996 г. № 3-ФЗ // СЗ РФ. - 1996. - № 3. - Ст. 141.
11. О промышленной безопасности опасных производственных объектов: Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 116-ФЗ // СЗ РФ. - 1997. -№ 30. - Ст. 3588.
12. О безопасности гидротехнических сооружений: Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 117-ФЗ // СЗ РФ. - 1997. - № 30. - Ст. 3589.
13. Воздушный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 19 марта 1997 г. № 60-ФЗ // СЗ РФ. - 1997. - № 12. - Ст. 1383.
14. О транспортной безопасности: Федеральный закон от 9 февраля 2007 г. № 16-ФЗ // СЗ РФ. - 2007. - № 7. - Ст. 837.
