CC BY
39
МЕЖДУНАРОДНОЕ _СОТРУДНИЧЕСТВО
М.В. НАЗАРКИН,
доцент кафедры уголовно-правовых дисциплин, кандидат юридических наук, доцент
(Академия управления МВД России)
Международно-правовые аспекты обеспечения безопасности высокорисковых объектов
В статье рассматривается понятие высокорисковых объектов и механизм обеспечения их безопасности, раскрываются основные направления международно-правового регулирования правоотношений, связанных с обеспечением безопасности высокорисковых объектов.
высокорисковые объекты, безопасность, чрезвычайные ситуации, технологический терроризм, международное право, европейское право, международно-правовые акты.
Непосредственными источниками угроз существованию развитой цивилизации выступают конкретные объекты, о чем убедительно свидетельствует официальная статистика МЧС России. Согласно ей основными источниками возникновения техногенных чрезвычайных ситуаций является функционирование различных потенциально опасных объектов [19]. К числу таких ситуаций, в частности, отнесены авиационные катастрофы; аварии грузовых и пассажирских судов; аварии, крушения грузовых и пассажирских поездов; гидродинамические аварии; внезапное обрушение производственных зданий, сооружений, пород; аварии на коммунальных системах жизнеобеспечения; крупные террористические акты и др.
По данным Ростехнадзора России, на территории Российской Федерации насчитывается более 110 тыс. промышленных предприятий различного типа, эксплуатирующих около 250 тыс. опасных производственных объектов. В зонах непосредственной угрозы жизни и здоровью людей в случае возникновения техногенных аварий и катастроф проживает около 100 млн человек, т. е. 70 % населения страны [18].
Многочисленные объекты жизнеобеспечения являются потенциальной мишенью для совершения актов технологического терроризма
(транспортный комплекс, системы городского водо- и энергоснабжения, сложные технические сооружения, в частности с массовым пребыванием людей, и т. д.). Само по себе такое явление, как технологический терроризм, вызвано именно возможностью воздействовать на эти объекты с целью достижения противоправной цели. Не случайно крупные террористические акты в официальной статистике МЧС России фигурируют в числе иных чрезвычайных ситуаций техногенного характера [19].
При всем разнообразии рассматриваемые объекты обладают общим свойством: они характеризуются сочетанием имманентно присущей им потенциальной опасности и высокой уязвимости, что делает их привлекательной целью диверсионно-террористических актов. Широко используемые (в частности в нормативных правовых актах) понятия «потенциально опасные объекты» и «источники повышенной опасности» не отражают в полном объеме особые свойства этих объектов: не все потенциально опасные объекты являются уязвимыми и не все уязвимые объекты представляют потенциальную опасность1.
Указанные термины в нормативных правовых актах можно обобщить понятием «высокорисковые объекты». К категории высокорисковых относятся потенциально опасные
1 Отсутствие на законодательном и доктринальном уровне четкого и логичного понятийно-категориального аппарата приводит к тому, что в нормативных правовых актах федерального и ведомственного уровня применительно к одним и тем же объектам используются самые разнообразные термины (всего можно насчитать около полутора десятков определений). Отсутствие единого подхода к определению того или иного явления препятствует пониманию сути проблемы. Как отмечал Г. В.Ф. Гегель, «нельзя усовершенствовать ни язык без совершенствования науки, ни науку без совершенствования языка; как бы ни были достоверны факты, как бы ни были правильны представления, вызванные последними, они будут выражать лишь ошибочные впечатления, если у вас не будет точных выражений для их передачи» [17, с. 5].
и одновременно уязвимые объекты, являющиеся источником угроз (рисков) массового поражения населения и территории. В странах—членах Европейского Союза в качестве основного закреплено понятие «критические инфраструктуры» [20].
Высокорисковые объекты порождают особые правоотношения, связанные с обеспечением их безопасности, возникающие в процессе строительства этих объектов, их эксплуатации, физической защиты, охраны, страхования рисков и т.п.
Обеспечение безопасности высокорисковых объектов — проблема комплексная, включающая технологическую (техническую), организационную, экономическую, социальную, правоохранительную и другие составляющие. Правоохранительный компонент может рассматриваться в широком смысле как соблюдение действующих правовых норм (включая технические), регулирующих рассматриваемые отношения, либо в узком — как защита высокорисковых объектов от актов незаконного вмешательства2.
Очевидно, что обеспечение безопасности высокорисковых объектов не может эффективно осуществляться исключительно на национальном уровне: например, безопасное функционирование ядерных или обеспечение международной перевозки опасных объектов может рассматриваться только в контексте международных отношений.
Для Российской Федерации международный уровень обеспечения безопасности высокорисковых объектов предопределяется ее участием в ряде специализированных международных организаций (ИКАО, ИМО, МАГАТЭ и др.) и международных соглашений.
В международном праве эта проблема получила отражение при разработке актов, направленных на борьбу с преступлениями террористического характера: с 30-х гг. минувшего столетия международным сообществом разработано и принято большое количество международных правовых актов, направленных на предупреждение и пресечение терро-ризма3.
2 В области обеспечения безопасности высокорисковых объектов особенно важна роль органов внутренних дел на транспорте и на режимных объектах. Создание этих подразделений и их функционирование обусловлено существованием особых объектов оперативного обслуживания.
3 Отправным пунктом сотрудничества государств в борьбе с
терроризмом и его международными проявлениями явилась Мадридская конференция по унификации уголовного законодательства 1934 г., где впервые удалось согласовать унифицированное определение терроризма. Первый международно-правовой акт в этой области был принят в 1937 г. — им стала Конвенция о предупреждении и наказании терроризма, которую подписало более 20 государств. Однако по ряду обстоятельств
данная конвенция в силу не вступила.
За последние два десятилетия работа над международно-правовыми актами в данной сфере явно свелась к защите именно потенциальных целей терроризма, в первую очередь потенциально опасных объектов различных категорий4. Обозначился «объектовый» подход в построении системы противодействия терроризму. Например, как о самостоятельной группе можно говорить об актах, направленных на борьбу с воздушным, морским, ядерным и другими видами технологического терроризма. Таким образом, международное сообщество обеспечивает защиту от террористических посягательств определенной категории высокорисковых объектов.
Акцент, сделанный на необходимости защиты объекта, отражается не только в содержаниях принимаемых нормативных правовых актов, но также и в их названиях: Конвенция о правонарушениях и некоторых других действиях на борту воздушного судна (Токио, 1963 г.), Конвенция о борьбе с незаконным захватом воздушных судов (Гаага, 1970 г.), Конвенция о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности гражданской авиации (Монреаль, 22 сентября 1971 г.), Протокол о борьбе с незаконными актами насилия в аэропортах, обслуживающих международную гражданскую авиацию, дополняющий Конвенцию о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности гражданской авиации, принятую в Монреале 22 сентября 1971 г. (Монреаль, 24 февраля 1988 г.)5, Конвенция о маркировке пластических взрывчатых веществ (1991 г.), Конвенция о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности морского судоходства (1988 г.) [5] и дополнивший ее Протокол о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности стационарных платформ, расположенных на континентальном шельфе (Рим, 10 марта 1988 г.) [4]. Принятие этого Протокола также свидетельствует об особом внимании мирового сообщества к проблеме обеспечения безопас-
В первых международно-правовых актах в сфере борьбы с терроризмом предпринималась попытка дать определение терроризму как виду преступления международного характера и установить ответственность за его совершение. Однако терроризм эволюционировал с развитием современных технологий и такие его формы получили обобщенное название «технологический терроризм».
Важно отметить в контексте рассматриваемых проблем, что данный Протокол, дополнивший ст. I Монреальской конвенции специальным пунктом, расширил сферу преступных посягательств, включив в нее не только воздушное судно, но и территорию международного аэровокзального комплекса [3, с. 434—436]. Таким образом, принятие данного Протокола (связанное с участившимися актами насилия в международных аэропортах) фактически означало закрепление на уровне международного права за объектами воздушного транспорта статуса высокорисковых, поскольку их функционирование сопряжено с риском преступных посягательств.
О 03 Н
и
и у
к
X
в
а н
о и
и о
X
^
о
а
<
Й и
97
0 вэ н
и
и у
к
1
£ а н
о и
и
0
1
^
о
а
<
и
98
ности потенциально опасных и уязвимых объектов.
Ярким примером отмеченной тенденции в международном нормотворчестве может служить принятие в 2005 г. по инициативе Российской Федерации Международной конвенции о борьбе с актами ядерного терроризма [12].
Конвенция нацелена на создание правовой базы по противодействию актам ядерного терроризма и обеспечению защиты от них атомных объектов мирного и военного назначения, перечень которых четко определен.
Отметим, что большая часть действующих международных конвенций направлена на предупреждение именно технологического терроризма, в различных его формах — бомбового, морского, воздушного, ядерного и др. Возможно, назрела необходимость разработки проекта Международной конвенции «О борьбе с технологическим терроризмом» в рамках Организации Объединенных Наций.
Еще одну группу источников международного права, относящихся к сфере безопасности высокорисковых объектов, образуют акты, нацеленные на регулирование различных аспектов защиты и обеспечения безопасности конкретных категорий рассматриваемых объектов, такие как Конвенция о физической защите ядерного материала (Вена, 26 октября 1979 г.) [6], Базельская конвенция о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением от 22 марта 1989 г. [1].
Нормативная регламентация перевозки опасных грузов различными видами транспорта представляет особую сферу правового регулирования. К важнейшим международно-правовым актам этой группы необходимо отнести следующие: Конвенция о дорожном движении (Женева, 19 сентября 1949 г.) [2], Европейское соглашение о международной перевозке опасных грузов (Женева, 30 сентября 1957 г.) [13], Конвенция по защите морской среды района Балтийского моря (Хельсинки,
22 марта 1974 г.) [7], Конвенция о гражданской ответственности за ущерб, причиненный при перевозке опасных грузов автомобильным, железнодорожным и внутренним водным транспортом (КГПОГ) (Женева, 10 октября 1989 г.) [8], Соглашение о межгосударственных перевозках опасных и разрядных грузов (Ашхабад,
23 декабря 1993 г.) [11], Правила перевозок опасных грузов по железным дорогам (утверждены на XV заседании Совета по железнодорожному транспорту 5 апреля 1996 г.) [15], Соглашение между железнодорожными администрациями государств—участников СНГ, Латвийской, Литовской и Эстонской республик об особенностях применения отдельных норм Соглашения о международном железно-
дорожном грузовом сообщении (СМГС) (Баку, 1 января 1997 г.) [10], Европейское соглашение
0 международной перевозке опасных грузов по внутренним водным путям (ВОПОГ/AND) (Женева, 26 мая 2000 г.) [14], Изменения и дополнения в Правила перевозок опасных грузов по железным дорогам (утверждены в г. Тбилиси 16 июня 2005 г. на 41 заседании Совета по железнодорожному транспорту СНГ) [16].
Из этого обширного перечня международно-правовых актов Россия не участвует только в Конвенции о гражданской ответственности за ущерб, причиненный при перевозке опасных грузов автомобильным, железнодорожным и внутренним водным транспортом (КГПОГ).
При этом многие из этих международно-правовых актов носят региональный характер. Наиболее важными среди них являются Европейские конвенции 1957 г. и 2000 г., а также Правила перевоза опасных грузов по железным дорогам, принятые Советом по железнодорожному транспорту СНГ в 1996 г.
Европейское соглашение о международной дорожной перевозке опасных грузов 1957 г. в ст.
1 дает определение понятия «опасные грузы» и в п. 1 ст. 4 закрепляет норму, позволяющую странам—участницам регламентировать или воспрещать по причинам иным, чем безопасность в пути, ввоз на свою территорию опасных грузов, в п. 3 ст. 4 закрепляет условия и правовой режим допуска к международной перевозке некоторых опасных грузов, всякая международная перевозка которых запрещена данным Соглашением.
Европейское соглашение о международной перевозке опасных грузов по внутренним водным путям (ВОПГ) 2000 г. в ст. 6 также устанавливает право для каждой договаривающейся Стороны право регламентировать или запрещать ввоз на свою территорию опасных грузов по иным причинам, чем безопасность перевозки, вытекающее из принципа суверенитета государств.
Правила перевозок опасных грузов по железным дорогам (далее — Правила), утвержденные Советом по железнодорожному транспорту СНГ в 1996 г., отличаются высокой степенью детализации. В частности, в ст. 1.2 дается подробная классификация опасных грузов в соответствии с ГОСТ 19433—88 «Грузы опасные. Классификация и маркировка». Выделяются девять классов таких грузов с разбивкой их на подклассы. Устанавливается перечень допускаемых к перевозке грузов (ст. 1.3), порядок оформления документов (ст. 1.4) и режим обязательного сопровождения опасных грузов (ст. 1.5). Правила также определяют условия и порядок перевозки опасных грузов в крытых вагонах и контей-
нерах (гл. 2). Детально регламентированы прием и выдача опасных грузов, их совместная перевозка, перевозка опасных грузов в мелкой расфасовке, возврат порожней тары и другие аспекты [14]. Таким образом, порядок перевозки опасных грузов на международном уровне к настоящему времени довольно полно урегулирован.
Особый интерес представляет нормотвор-ческий опыт стран—членов Евросоюза в сфере обеспечения безопасности высокорисковых объектов. Еврокомиссией эта работа активно ведется примерно с 2004 г. Основным документом нормативного характера, в котором эти требования закреплены, является «Зеленая книга» Европейской программы защиты критических инфраструктур» (ЕПЗКИ). Она была разработана специалистами под эгидой Европейской комиссии и представлена в Брюсселе в ноябре 2005 г. [20].
В «Зеленой книге» (раздел 3) таким образом определена главная цель и сфера действия программы: «Цель Европейской программы защиты критических инфраструктур будет состоять в том, чтобы гарантировать достаточный уровень безопасности критических инфраструктур, свести к минимуму их уязвимость и обеспечить для всех стран Европейского союза возможность использовать средства быстрого реагирования в зависимости от характера угроз». Составители «Зеленой книги» в 4 разделе сформулировали следующие принципы построения и действия Европейской программы защиты критических инфраструктур:
— субсидиарность (основная нагрузка в обеспечении безопасности критических инфраструктур возложена на национальные правительства, а органы ЕС лишь вырабатывают общие стандарты в этой области и координируют работу);
— дополнительность (мероприятия в рамках Европейской программы обеспечения безопасности защиты критических инфраструктур служат дополнением к уже проводимым мероприятиям на уровне как ЕС, так и отдельных стран—членов);
— конфиденциальность (контроль за информацией о критических инфраструктурах, которая может представлять интерес для потенциальных и реальных злоумышленников);
— сотрудничество заинтересованных субъектов (предусматривается участие в программе всех заинтересованных субъектов: правительства государств—участников ЕС, профессиональных ассоциаций, собственников, эксплуатантов и пользователей);
— пропорциональность (меры безопасности и стратегия их применения должны отвечать уров-
ню и степени опасности рисков, а также реальным возможностям правительств).
Отдельный — 8 раздел книги посвящен роли собственников, эксплуатантов и пользователей критических инфраструктур в обеспечении их безопасности.
В заключительном разделе «Зеленой книги» представлен понятийно-категориальный аппарат, относящийся к сфере безопасности критических инфраструктур. Здесь составители документа сформулировали дефиниции используемых терминов, классифицировали объекты, отнесенные к категории «критические инфраструктуры», а также дали конкретные рекомендации эксплуатантам.
В частности, в Приложении 1 закреплены подробные и не вызывающие двусмысленных толкований определения всех используемых в официальных документах понятий и терминов, включая те, которые во многом сходны по смыслу (например «тревога», «угроза» и близкое к ним понятие «риск»). Дано определение ключевому понятию «критические инфраструктуры», которое определено как «физические ресурсы, службы, информационные системы, сети и объекты жизнеобеспечения, остановка или разрушение которых может вызвать тяжелые последствия для здоровья, безопасности и материального благосостояния граждан либо негативно отразиться на нормальном функционировании органов власти».
В качестве отдельного понятия выделяется категория «информационные критические инфраструктуры».
Приложение 2 содержит перечень (Les indicative des secteurs d infrastructures critiques) объектов, относящихся к критическим ин-фраструктурам6. Приложение 3 представляет «План безопасности для эксплуатантов» (Plan de surete pour les exploitants).
«Зеленая книга» — образец комплексного подхода в сфере нормативного регулирования, который служит основой для нормотворчества в отдельных странах ЕС. Учет ее положений в законодательстве отдельных государств позволяет избежать многих коллизий и несоответствий (для сравнения: в рамках СНГ подобного обобщенного документа не разработано).
Изложенное дает основание утверждать, что формируется международно-правовой режим обеспечения безопасности высокорисковых объектов. Отношения, складывающиеся в сфере обеспечения безопасности высокорисковых объектов, все более полно регламентируются международным правом.
Разработчики выделили 11 категорий данных объектов.
О 03
н
и
И IT
s
X
S?
а н
о и
и О
X
^
О
а
<
Й и
99
0 вэ н
и ы
У S
1
S5
а н
о и
ы
0
1
S3 О
а
<
ы
100
Думается, эта тенденция будет продолжена в будущем.
Международно-правовые акты, регулирующие правоотношения в сфере обеспечения безопасности высокорисковых объектов, участником которых является наша страна, представляют правовую основу деятельности многих органов управления исполнительной власти (органов управления) — Минтранса, ФСБ, МВД, МЧС России и др. Однако в Российской Федерации еще нет базового нормативного правового акта, и это является веским аргументов в пользу разработки Федерального закона «О высокорисковых объектах». Принятие этого закона уточнит компетенцию органов внутренних дел как субъекта обеспечения безопасности высокорисковых объектов.
Список литературы
1. Базельская конвенция о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением от 22 марта 1989 г. // СЗ РФ. 1996. № 18. Ст.2066.
2. Международная конвенция о дорожном движении, Протокол дорожных знаках и сигналах, принятые на Конференции Объединенных Наций по дорожному и автомобильному транспорту. — М., 1963.
3. Протокол о борьбе с незаконными актами насилия в аэропортах, обслуживающих международную гражданскую авиацию, дополняющий Конвенцию о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности гражданской авиации, принятую в Монреале 22 сентября 1971 г. (Монреаль, 24 февраля 1988 г.) // Сборник международных договоров СССР. вып. ХЕУ.-М, 1991.
4. Протокол о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности стационарных платформ, расположенных на континентальном шельфе (Рим, 10 марта 1988 г.) // СЗ РФ. 2001. № 48. Ст. 4470.
5. Конвенция о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности морского судоходства (1988 г.) // СЗ РФ. 2001. № 48. Ст. 4469.
6. Конвенция о физической защите ядерного материала (Вена, 26 октября 1979 г.) // Ведомости Верховного Совета СССР. 1987. № 18. Ст. 239.
7. Конвенция по защите морской среды района Балтийского моря (Хельсинки, 22 марта 1974 г.) // Сборник международных договоров СССР. вып. XXXVI. - М., 1982.
8. Конвенция о гражданской ответственности за ущерб, причиненный при перевозке опасных грузов автомобильным, железнодорожным и внутренним водным транспортом (КГПОГ)
(Женева, 10 октября 1989 г.) Международное частное право: сборник документов. — М., 1997.
9. Соглашение между железнодорожными администрациями государств—участников Содружества Независимых Государств, Латвийской Республики, Литовской Республики и Эстонской Республики об особенностях применения отдельных норм. URL:http:// www.allbusiness.ru/BPravo/DocumShow_ DocumID_53701.html
10. Соглашения о международном железнодорожном грузовом сообщении (СМГС) (г. Баку,1 января 1997 г.) // Вестник Совета по железнодорожному транспорту. 1998. № 2.
11. Соглашение о межгосударственных перевозках опасных и разрядных грузов (г. Ашхабад, 23 декабря 1993 г.) //Информационный вестник Совета глав государств и Совета глав правительств СНГ «Содружество». № 5. 1993.
12. О ратификации Международной конвенции о борьбе с актами ядерного терроризма: Федеральный закон от 2 октября 2006 г. № 158— ФЗ // СЗ РФ. 2006. № 41. Ст. 4205.
13. О присоединении Российской Федерации к Европейскому соглашению о международной дорожной перевозке опасных грузов: Постановление Правительства Российской Федерации от 3 февраля 1994 г. № 76 // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 14 февраля 1994 г. № 7. Ст. 508.
14. О присоединении Российской Федерации к Европейскому соглашению о международной перевозке опасных грузов по внутренним водным путям: Постановление Правительства Российской Федерации от 12 августа 2002 г. № 590 // СЗ РФ. 2002. № 33. Ст. 3233.
15.Правила перевозок опасных грузов по железным дорогам (Утв. на пятнадцатом заседании Совета по железнодорожному транспорту 5 апреля 1996 г.). - М., 1996.
16. Изменения и дополнения в Правила перевозок опасных грузов по железным дорогам (утв. в г. Тбилиси 16 июня 2005 г. на 41-м заседании Совета по железнодорожному транспорту СНГ) // Вестник Совета по железнодорожному транспорту. 2005. № 18.
17. Гегель Г. В.Ф. Наука логики. В 3 т. Т. 1. — М., 1970.
18. Пуликовский К. Б: Интернет-конференция главы Ростехнадзора. URL: http://www.rian. ru/online/20070731/70033092.html.
19. Официальный сайт МЧС России: URL: http://www.mchs.gov.ru/stats/detail.
20. Livre vert sur un programme europeen de protection des infrastructures critiques. Comission des communautes euroepeennes. — Bruxelles, le 17.11.2005.
E-mail: [email protected]
