CC BY
82
УДК 347. 416. (075)
Дробышевский Владимир Станиславович Vladimir Drobyshevsky
Романова Нелли Петровна Nelli Romanova
СОВРЕМЕННЫЕ ТИПЫ АНТИКОРРУПЦИОННЫХ СИСТЕМ: РЕГИОНАЛЬНЫЙ СРЕЗ
MODERN TYPES OF ANTICORRUPTION SYSTEMS: REGIONAL PROFILE
Выделены основные классы систем антикоррупционных мер. Рассмотрены формационный и циви-лизационный подходы.
Сравниваются достаточно развитые антикоррупционные системы западных стран и стран, поставивших задачу строительства социализма, но не решивших ее.
Выделены наиболее характерные тенденции в развитии систем антикоррупционных мер и антикоррупционных систем, а также группы стран с уже сложившимися антикоррупционными системами (подгруппы: США, европейские страны, Израиль) и стран, в которых становление таких систем только начинается (подгруппы: страны Африки, Азии и Латинской Америки, Китай, Россия).
Представлена правовая составляющая антикоррупционных систем
Ключевые слова: коррупция, антикоррупционные системы, классификации, система мер, критерии, правовое государство, правовые системы, законы, этика, государственные чиновники
The major classes of systems of anticorruption measures are defined. The formation and civilization approaches are considered.
Fairly advanced anticorruption system of the western countries is compared to the countries that have rendered the task of building socialism, but have not solved it.
The most characteristic tendencies in the development of systems of anticorruption measures and anticorruption systems are highlighted. The groups of countries with already established anticorruption systems (subgroup: USA, European countries, Israel) and countries in which the formation of such systems only begins (sub—groups: the countries of Africa, Asia and Latin America, China, and Russia) are pointed out.
The legal component of the anticorruption systems is presented
Key words: corruption, anticorruption system, classification system of measures, criteria, legal state, legal system, laws, ethics, government officials
Современный мир дает огромное многообразие национальных моделей систем антикоррупционных мер и антикоррупционных систем (подчеркнем, что, согласно нашей трактовке, говорить об антикоррупционных системах в докапиталистический период можно только условно, поскольку коррупция приобретает системный ха-
рактер с окончательным утверждением частной собственности, развитием государства в XIX в. как вполне институционализированного явления с выраженным «абстрактным» и «конкретным» (Г. Гегель) разделением властей; следовательно, и инс-титуционализация антикоррупционной системы как целостности возможна лишь на
этом этапе. В предшествующие исторические периоды и при неразвитых государственных структурах можно говорить лишь о системе антикоррупционных мер. Понятие «система антикоррупционных мер» более широкое, включающее в себя наиболее развитую форму — «антикоррупционную систему».). Это многообразие может быть систематизировано и классифицировано по разным основаниям.
В соответствии с используемыми большинством авторов двумя методологическими подходами, формационным и циви-лизационным, можно выделить основные классы данных систем.
Формационный подход (включая не только марксистскую концепцию, но современные западные теории: стадий экономического роста и т.п.) в качестве логического следствия предполагает, что антикоррупционная система, как часть надстройки, отражает характер экономического, политического, социально-культурного уровня развития общества.
Для классификации в рамках форма-ционного подхода характерно как выделение антикоррупционных систем в соответствии со стадиями развития общества в его государственном срезе (капиталистическое, социалистическое или во втором варианте — индустриальное, постиндустриальное ), так и более дробное — делающее акцент на степени развития политической системы, демократических институтов, самого государства и гражданского общества.
Цивилизационный подход, ставящий во главу угла ценностный, этнокультурный критерий, требует рассмотрения специфики общества, в данном случае национальных антикоррупционных систем, сравнительно с другими, как правило, существующими в одном историческом времени, обществами. Можно говорить о большей предрасположенности сторонников цивилизационного подхода к компаративистским, сравнительным, методам исследования.
Отметим, что в литературе распространено противопоставление системы мер антикоррупционного характера в рамках капиталистического и социалистического
обществ. При этом системы атикоррупци-онных мер в первом случае характеризуются как тяготеющие преимущественно к правовым, демократическим методам борьбы с коррупцией при активном участии структур и институтов гражданского общества [1].
Во втором — акцент делается на неправовых, силовых, карательных мерах при минимальном участии институтов гражданского общества. Считаем, что данные характеристики носят несколько односторонний и во многом предвзятый характер.
Следует учитывать, что, как правило, при таком анализе сравнение носит искусственно избирательный характер. Во-первых, сравниваются достаточно развитые антикоррупционные системы западных стран и система антикоррупционных мер СССР или КНР, стран, которые могут в большей мере быть охарактеризованы как страны, поставившие задачу строительства социализма, но далеко не решившие ее (не стоит принимать прокламацию периода Н.С. Хрущева о развернутом строительстве коммунизма за действительное положение дел в СССР. Не случайно в так называемый брежневский период СССР был осуществлен мягкий возврат к концепции развитого социализма, а Ю.В. Андропов сделал вывод о том, что «мы не знаем общества, в котором живем». Самое главное в теоретическом плане возражение связано с переосмыслением Г.В. Плехановым возможности социалистической революции в России и характеристикой В.И. Ленина российского послереволюционного общества как государственного капитализма.). Во-вторых, достаточно развитые антикоррупционные системы стран Западной Европы и Израиля, которые в западной литературе зачастую рассматривались (в первую очередь американскими политологами) как социалистические, полностью отождествляются с американской системой.
Считаем, что в существенной мере такое положение вещей определяется несколько упрощенным подходом к определению критерия классификации антикоррупционных систем. Большая часть исследователей до
сих пор работает на уровне одномерного критерия, в то время как сложилась настоятельная потребность в выработке комплексного критерия ( аналогичное положение вещей существовало до 2-й половины XX в. в сравнительном правоведении, где выработка комплексного критерия связывается с именем Р. Давида).
Не пытаясь решить задачу выделения комплексного критерия антикоррупционных систем, которая требует, по нашему мнению, специального анализа, укажем на еще один существенный аргумент в пользу выделения указанных европейских стран в отдельную подгруппу. Это — различие правовой базы антикоррупционной системы. В США правовая система, определяемая как прецедентная ( является частью англо-саксонской правовой семьи), коренным образом отличается от европейской — кодификационной, иначе называемой романо-германской правовой семьей. Естественно, это не может не сказываться на специфике всей антикоррупционной системы. Если прибавить к этому другие особенности политической организации европейского общества ( в частности, многопартийность, с гораздо более широким спектром политических партий и движений) , то нельзя не признать, что европейская антикоррупционная система должна быть выделена в отдельную подгруппу.
Несомненно, что требуют выделения в отдельную группу и антикоррупционные системы динамично развивающихся по пути рыночной экономики стран в различных частях мира, прежде всего, Юго-Восточной Азии и Латинской Америки, составляющие в силу этнокультурных и культурно-исторических особенностей отдельные подгруппы.
Отдельно должна рассматриваться Китайская Народная Республика, не только из-за масштабов страны, но и в силу своеобразного переходного этапа, когда речь идет только о становлении рыночного хозяйства, правового государства и, соответственно, институтов гражданского общества, без которых говорить об антикоррупционной системе как сложившейся не приходится.
По данным характеристикам КНР близка к названной группе стран Юго-Восточной Азии и Латинской Америки, но отличается от них выраженной социалистической идеологией, удачно совмещающейся КПК с традиционными ценностями Китая.
Мы не ставим задачу подробного описания антикоррупционных систем всех стран. Вопрос об антикоррупционных системах зарубежных стран достаточно подробно изложен в литературе, поэтому остановимся лишь на наиболее близких к тематике нашего исследования проблемах. На основе анализа имеющихся публикаций попытаемся выделить наиболее характерные тенденции в развитии систем антикоррупционных мер и антикоррупционных систем, которые можно сопоставить с аналогичными тенденциями в России.
Для нашего обзора мы выделим группу стран с уже сложившимися антикоррупционными системами (подгруппы: США, европейские страны, Израиль) и стран, в которых становление таких систем только начинается ( подгруппы: страны Африки, Азии и Латинской Америки, Китай, Россия).
Наибольшее внимание в российской литературе уделено антикоррупционной системе США [2, 3, 4]. Многие исследователи считают, что это самая развитая система, достойная прямого копирования. Однако, по нашему мнению, в настоящее время распространены упрощенные представления об американском опыте и неоправданные ожидания быстрого решения наших проблем [5] в результате копирования американской системы. Представление о возможности решения российских проблем на основе копирования американского опыта не учитывает целого ряда отличий двух государств, в частности, несовпадения правовых систем, поскольку Россия входит в романо-германскую правовую семью. Тем не менее, для России интересен опыт США, добившихся успеха в решении сходных проблем.
Создание достаточно результативной системы мер по предупреждению коррупции и борьбы с ней заняло в США доста-
точно длительный период. Напомним, что тип государственного служащего формировался в США в условиях кардинально отличавшихся от европейских стран и тем более от России [6]. Основным фактором, обусловившим специфику положения госслужащего в США, явилось формирование государственной службы сразу в ее наиболее исторически развитой буржуазной форме, чего не было в Европе. В то же время госслужба современной России, хотим мы этого или нет, несет на себе отпечаток условий советского и даже ещё более раннего периода.
Наиболее активные меры в борьбе с коррупцией в США стали применяться со второй половины XX в., хотя есть исследования процессов, имевших место ещё в XIX в. [7], а также первой половины XX в. Для антикоррупционной системы США характерны следующие особенности: акцент на правовых, проводимых через всю систему законодательства, антикоррупционных положениях; особое внимание к деятельности государственных чиновников; развитие национальных и международных антикоррупционных исследовательских центров и групп, решающих, в частности, и задачи распространения влияния американской антикоррупционной модели на другие страны.
Особенно интересна правовая составляющая антикоррупционной системы США.
Иногда в качестве характеристики антикоррупционной правовой базы США приводят приблизительно следующий список законов [8]:
— Закон о конфликте интересов может быть назван ядром, теоретической базой всей правовой антикоррупционной системы США, поскольку он предусматривает ограничения для занятия государственных должностей лицами, имеющими или имевшими весомые рычаги влияния в какой-либо сфере экономической деятельности;
— Закон о коррупции, который не только определяет общие антикоррупционные механизмы, но и устанавливает конкретный механизм предотвращения финансовых махинаций.
— Закон об открытости информации, о первоочередном воспроизведении которого в России говорят многие российские авторы, поскольку он предусматривает право любого гражданина получить любую информацию (естественно, за исключением отнесенной к секретной) о любом лице. Особенно важно, что в американском варианте в список открытой информации включаются сведения об имуществе, о совершенных сделках, о судебных процессах и т.д.;
— Закон о публичных людях, устанавливающий, что информация о «публичных лицах» (государственных служащих, артистах, депутатах) может распространяться без согласия этих лиц и без каких-либо ограничений;
— Закон о разоблачителях, определяющий механизмы защиты лиц, которые сообщают о правонарушениях, и даже определенное их поощрение.
Сюда же часто относят и законы, касающиеся работы правоохранительных и правоприменительных органов, например, Закон о ротации и выборности судей. Значимость данного закона заключается в том, что он определяет механизм выборов судей и их ротации. Российские авторы, считающие важнейшей причиной роста коррупции в стране отсутствие или недостаточность реализации принципа независимости судебной власти, считают именно это направление в борьбе с коррупцией наиболее перспективным.
Несомненно, приведенный перечень далеко не полон. Так, в Своде законов США (US Code) подкупу посвящена целая глава 11 титула 18, которая так и называется «Подкуп, незаконные доходы и конфликт интересов» (Bribery, Graft, and conflicts of interest). Титул 18 содержит нормы, относящиеся к уголовному праву и процессу (Crimes and criminal procedure). Можно согласиться с часто высказывающимся мнением, что антикоррупционная составляющая характерна для всей системы законов США, что пока еще является недостижимым, в ближайшее время, идеалом для нашей страны.
Следует учитывать и то, что американская правовая система носит существенно другой характер, поскольку область действия федерального законодательства США четко отделена от сферы действия законодательства штатов. Однако надежды на решение проблемы только за счет дальнейшей детализации прямого правового регулирования административных отношений оказались в США не оправдавшимися. Акцент стал смещаться в сторону использования изменений этических норм и повышения их роли, естественно, также на правовой основе.
Еще в 1962 г. Конгресс США рассмотрел вопрос о создании официальных норм поведения выборных должностных лиц, в частности, членов палат конгресса. Для эффективной реализации этих норм в 1965 г. Президент США Л. Джонсон издал распоряжение, в соответствии с которым государственные органы власти должны были установить стандарты поведения, этические нормы, определяющие условия поведения должностных лиц их деятельности, для правомерного, честного и должного выполнения ими публичных функций. На основании распоряжения президента комиссия по гражданской службе определила круг должностных лиц, обязанных предоставлять финансовые декларации, содержание которых не подлежало разглашению до тех пор, пока имелись достаточные на то основания.
Однако реализация этих требований не была обеспечена. В частности, не выполнялось требование периодически докладывать о своем финансовом состоянии, а в тех случаях, когда декларации все же подавались, не применялись административные и судебные санкции в отношении лиц, давших ложные сведения либо допустивших служебные злоупотребления, как это обнаруживалось, в частности, из содержания поданных деклараций.
В этих условиях особое внимание было обращено на вопросы этики [9]. В нашей литературе приводится Кодекс этики правительственной службы, появившийся еще в 1958 г. в форме резолюции Конгресса. В
нем были зафиксированы следующие требования к лицам, находящимся на правительственной службе.
Чиновник должен:
1) преданность высшим моральным принципам и государству ставить выше преданности лицам, партии или государственным органам;
2) поддерживать конституцию, законы США, постановления всех органов власти и никогда не поддерживать тех, кто уклоняется от их исполнения;
3) работать весь трудовой день за дневную плату, прилагая необходимые усилия и мысли для выполнения своих обязанностей;
4) стараться находить и применять наиболее эффективные и экономичные способы решения поставленных задач;
5) никогда не осуществлять дискриминацию путем предоставления кому-либо специальных благ или привилегий как за вознаграждение, так и без него и никогда не принимать для себя либо для своей семьи благ или подарков при обстоятельствах, которые могут быть истолкованы как воздействие на исполнение должностных обязанностей;
6) не давать никаких обещаний, касающихся должностных обязанностей, поскольку государственный служащий не может выступать как частное лицо, когда дело касается государственной должности;
7) не вступать ни прямо, ни косвенно в коммерческие отношения с правительством, если это противоречит добросовестному исполнению должностных обязанностей;
8) никогда не использовать конфиденциально полученную при исполнении должностных обязанностей информацию для извлечения личной выгоды;
9) вскрывать случаи коррупции при их обнаружении;
10) соблюдать эти принципы, сознавая, что государственная должность является выражением общественного доверия.
Напомним, что в 1978 г. конгресс США принял Закон «Об этике в правительстве», задача которого, как об этом сказано в зако-
не, «сохранять честность государственных чиновников и учреждений и способствовать таковой». При отделе по управлению персоналом был создан отдел «по этике в правительстве».
Характерно, что после принятия Закона «Об этике в правительстве» возникла проблема соблюдения конституционного принципа невмешательства в личную жизнь должностных лиц. Верховный Суд США поддержал законодателей и разъяснил, что декларирование должностными лицами своего финансового состояния не противоречит их конституционным правам и является методом формирования доверия общества к правительству и предупреждения непорядочности. Тем не менее, потребовалось создание Президентом США Дж. Бушем президентской комиссии по реформе закона об этике в федеральных органах и в 1989 г. как результат деятельности этой комиссии был принят очередной Закон «О реформе закона об этике». Действие Закона было распространено на все ветви федеральной власти — законодательную, исполнительную и судебную, а также созданы специальные ведомства, призванные осуществлять контроль за соблюдением этических норм. В отношении членов и сотрудников аппарата Палаты представителей конгресса контроль был возложен на комитет по стандартам официального поведения сотрудников палаты представителей конгресса США; в отношении сенаторов и сотрудников сената — на комитет сената США по этике; в отношении федеральных судей и сотрудников аппаратов судов — на административное управление судов США; в отношении должностных лиц органов исполнительной власти — на Управление по этике в правительстве. Центральной категорией здесь является — «конфликт интересов». Законодательство четко различает ситуации, когда конфликт интересов возникает в ходе исполнения должностным лицом своих служебных обязанностей или же в результате действий лица, уже прекратившего свою службу в органах государственной власти. Весьма важно, что американское законодательство предусматривает
ограничения деловой деятельности бывших государственных служащих.
В случае, если государственный служащий, находясь на службе, «лично и существенно» участвовал в качестве правительственного должностного лица в разрешении конкретных проблем, он не имеет права после выхода в отставку официально и в любой форме представлять чьи-либо интересы для разрешения органами исполнительной власти таких же проблем в последующем. Государственный служащий в отставке не имеет права в течение двух лет после выхода в отставку осуществлять представительскую деятельность при разрешении органами исполнительной власти конкретных проблем, которые относились к официальному ведению этого государственного служащего в течение одного года, предшествующего прекращению его службы в исполнительной власти. В течение одного года после выхода в отставку бывший государственный служащий высокого ранга не имеет права представлять чьи-либо интересы по любому вопросу перед тем ведомством, в котором он служил или каким-либо государственным служащим этого ведомства.
Заработок государственного служащего, находящегося на службе по совместительству не должен превышать 15 % основной должностной оплаты. Это ограничение не распространяется только на членов сената США.
Закон также запрещает государственным служащим принимать «что-либо, представляющее ценность», от тех, кто заинтересован в том, чтобы были приняты конкретные официальные решения или меры. Стоимость подарков, получаемых, например, сенатором из других источников, конечно, за исключением родственников, в течение одного года не должна превышать в совокупности 300 долл. Подарки, общая стоимость которых составляет менее 75 долл., не декларируются.
Однако действие запретов на получение подарков не распространяется на: вознаграждение, получение которого государственными служащими предписано законом, или любое иное благо, за которое
получатель предоставляет законное встречное удовлетворение или на которое он иным образом правомочен.
Имеются ограничения на оплату частным лицам подарков и в форме поездок. Сенат установил лимит три дня (и две ночи) для поездок внутри страны и в семь дней (и шесть ночей) для поездок за границу. Эти ограничения распространяются также и на членов семей сенаторов.
Член палаты представителей конгресса США имеет право получать подарки в течение календарного года общей стоимостью не более 250 долл. из одного источника. Каждые три года этот лимит пересматривается. Подобное ограничение распространяется и на сотрудников аппарата палаты представителей. Каждый подарок, включая подарки супругам должностных лиц, цена которого превышает 100 долл., должен декларироваться.
Особо регламентируются условия получения подарков и наград от представителей иностранных государств. Государственный служащий имеет право принять подарок от представителя иностранного государства в том случае, если этот подарок предлагается в качестве сувенира или в знак вежливости и не превышает «минимальной стоимости». Тем не менее, если такой подарок способствует развитию связей США в сфере науки или медицины, а отказ принять подарок может причинить обиду дарителю и тем самым повлиять на международные связи США, то должностное лицо имеет право принять подарок и выше «минимальной стоимости».
Следует отметить, что имеются и другие формы борьбы с коррупцией. Так, в США большое развитие получил социально-правовой контроль как средство борьбы с коррупцией. Здесь с 1991 г. действует федеральный закон о контроле за организованной преступностью ( Государственный закон № 91-452). В качестве базового в нем использовано понятие «рэкетирская деятельность», охватывающий, помимо дачи и получения взяток, довольно широкий круг правонарушений, имеющих связь с организованной преступностью ( вымогательство,
некоторые виды мошенничества, занятие азартными играми, незаконные операции с наркотиками и др.). Борьбу с рэкетирской деятельностью, помимо судов, осуществляют специальные органы. Это Большие жюри, которые создаются в масштабах отдельного штата или круга и рассматривают на своих заседаниях материалы о занятии отдельных лиц указанной деятельностью. При наличии основания для возбуждения уголовного преследования дело передается в суд. Сходные тенденции развития антикоррупционной системы отмечаются исследователями и в Канаде.
Исследователи известного фонда ИН-ДЕМ, рассматривая особенности организации антикоррупционной деятельности в таких странах, как Дания, Финляндия, Швеция, Новая Зеландия, Канада, Нидерланды, Норвегия, Австралия, Сингапур, Люксембург, Швейцария, Ирландия, Германия, Великобритания, Израиль, США, Австрия, входящих в первую двадцатку стран по рейтингу коррупционности, отмечают следующую ее особенность [10] — коррупция осознается правительством этих стран как серьезная проблема национальной безопасности, причем как внешняя, так и внутренняя угроза. При этом четко разделяются политический и экономический аспекты коррупции.
Специфика антикоррупционных систем европейских стран наиболее явно может быть охарактеризована на примере Нидерландов. Авторы доклада выделяют следующие ее особенности[10]:
1. Постоянная отчетность и гласность в вопросах обнаружения коррупции и обсуждение последствий — наказаний за коррупционные действия. Ежегодно министр внутренних дел Нидерландов представляет доклад парламенту об обнаруженных фактах коррупции и принятых мерах по наказанию лиц, замешанных в коррупции.
2. Разработка системы мониторинга возможных точек возникновения коррупционных действий в государственных и общественных организациях, и строгого контроля за деятельностью лиц, находящихся в этих точках.
3. Создание системы прав и обязанностей должностных лиц с указанием их ответственности за нарушение должностной этики, включая коррупцию. При этом система указывает также правила поведения по исправлению допущенных нарушений.
4. Основной мерой наказания за коррупционное действие является запрещение работать в государственных организациях и потеря всех социальных льгот, которые предоставляет государственная служба, например, пенсионного и социального обслуживания. Шкала наказаний включает в себя также штрафы и временное отстранение от исполнения обязанностей.
5. Во всех значимых организациях, в частности, в министерствах, имеются службы внутренней безопасности, обязанностью которых является регистрация и выявление ошибок чиновников, их намеренных или случайных нарушений действующих правил и соответствующих последствий таких нарушений. Государственные организации стремятся поощрять позитивные действия должностных лиц. Система поощрений направлена на то, чтобы чиновнику было выгодно и в материальном, и в моральном планах вести себя честно и эффективно.
6. Организована система подбора лиц на должности, опасные с точки зрения коррупции.
7. Все материалы, связанные с коррупционными действиями, если они не затрагивают систему национальной безопасности, в обязательном порядке становятся доступными для общественности.
8. Каждый чиновник имеет право ознакомиться с информацией, характеризующей его как с положительной, так и с отрицательной стороны.
9. Создана специальная система обучения чиновников, разъясняющая, в частности, политический, общественный вред коррупции и возможные последствия участия в ней.
10. Создана система государственной безопасности по борьбе с коррупцией типа специальной полиции, обладающей значительными полномочиями по выявлению случаев коррупции.
11. Чиновники всех уровней обязаны регистрировать известные им случаи коррупции, и эта информация по соответствующим каналам передается в министерства внутренних дел и юстиции.
12. Большую роль в борьбе с коррупцией играют средства массовой информации, которые обнародуют случаи коррупции и часто проводят их независимые расследования. В то же время клеветнические сообщения приводят к утере общественного доверия и репутации соответствующих источников информации. Тем самым предотвращается, в значительной степени, безответственность в подготовке разоблачительных материалов.
Опыт Европы интересен также развитыми формами сотрудничества, можно говорить о складывании единой европейской антикоррупционной системы, тем более, что предпосылки политические и правовые в Европе вполне созрели [11].
Для антикоррупционной системы Израиля, по характеристикам правовой системы, близкой к США, характерно соединение многих элементов, близких к европейской системе, особенно к Нидерландам, и элементов антикоррупционной системы США.
Она характеризуется высокой степенью институционализации: мониторинг за возможными коррупционными действиями осуществляется правительственными организациями и, прежде всего, ведомством Государственного контролера, независимым от министерств и государственных ведомств, специальными подразделениями полиции, и дополняется общественными организациями типа «Ведомства за чистоту правительства». В Администрацию премьер-министра Израиля входит управление по борьбе с коррупцией, на которое, помимо прочего, возложена координация работы различных внутриведомственных служб по борьбе с коррупцией и задача обучения их чиновников предотвращению коррупционных действий.
Таким образом, для антикоррупционной системы Израиля характерна высокая степень дублирования важнейших функ-
ций по противодействию коррупционной угрозе различными государственными и общественными органами и организациями. Обнаруженные факты коррупции в обязательном порядке доводятся до следственных органов расследования, также обязательно доведение вскрытых фактов коррупции до общественности через СМИ.
Кроме того, отмечают, что в Израиле, в силу значительных социальных льгот для чиновников и безжалостного их наказания при обнаружении коррупции, низовая коррупция практически отсутствует.
Среди современных антикоррупцио-ных систем особое место занимают системы азиатских стран, среди которых выделяются страны Юго-Восточной Азии и Азиатско-Тихоокеанского региона [12, 13, 14]. Для них характерна, в первую очередь, жесткость борьбы с коррупцией, что прямо определяется особенностями развития их политической системы.
Наиболее впечатляющих успехов в борьбе с коррупцией из азиатских стран достиг Сингапур, который еще в начале 70-х годов принял антикоррупционную программу и в рейтинге коррупционности теперь занимает место рядом с наименее коррумпированными европейскими странами и США [15]. Наряду с применением присущих азиатским странам строгих административных и уголовных мер для достижения высоких результатов в борьбе с коррупцией здесь важное значение имело существенное повышение заработной платы государственных служащих.
При достаточно небольшой численности населения (около 2,8 млн чел.) и госаппарата, большой специфики правоохранительной системы и национальных традиций в стране не потребовалось создание большого количества антикоррупционных институтов и программ. Основным институтом антикоррпуционной системы этой страны стало Агентство ( комиссия) по борьбе с коррупцией, подчиненное премьер-министру. При Министерстве финансов Сингапура с июля 1973 г. начала действовать специальная антикоррупционная программа. Она включала меры, которые практически
не отличались от принятых в других странах [10]. Некоторое своеобразие заключалось в следующем пункте — «введение процедуры пересмотра комплекса антикоррупционных мер каждые 3...5 лет». Тем не менее, результаты были впечатляющими.
В других азиатских странах успехи в этой области не столь заметны. Особенно сложное положение, определяемое целым рядом факторов, наблюдается в Китайской Народной Республике. По степени коррупции в различных рейтингах КНР соседствует с Россией. Однако в КНР сравнительно с Россией в становлении антикоррупционной системы существуют весьма существенные особенности. Эти особенности определяются ( с точки зрения как западных, так и большей части российских исследователей) как экономическими ( исторически более ускоренным, сравнительно с Россией, переходом к современному типу экономики с соответствующим изменением социальных структур на протяжении менее чем одного поколения), так и политическими факторами (сохранением в качестве фундамента политической системы политической монополии КПК и жесткого государственного контроля).
В качестве примера преодоления указанных недостатков в литературе рассматривается опыт борьбы с коррупцией в Гонконге [16], вошедшего в КНР с 1997 г., но сохранившего, в соответствии с провозглашенным еще Дэн Сяопином принципом «одно государство — две системы», ряд политических и административных институтов, отвечающих потребностям рыночного хозяйства. Это позволило созданной в Гонконге Независимой комиссии по борьбе с коррупцией (НКБК) достичь существенных успехов. Основные базовые принципы этой региональной антикоррупционной системы совпадают с принципами антикоррупционной деятельности европейских стран: постоянный мониторинг действий властных и административных органов специальными государственными организациями, участием в этой работе граждан и неотвратимостью наказания при четко ра-
ботающей правовоохранительной и правоприменительной системе.
В то же время для континентального Китая проблема по-прежнему остается достаточно острой. Применение жестких мер против коррупции в целом характерно в целом для китайской истории и для истории КНР в том числе. Еще после образования КНР и на фоне развернутой в стране очередной массовой кампании — «движения против трех зол» (коррупция, расточительство и бюрократизм) в 1952 г. было принято «Положение о наказании за коррупцию (кит. — таньу)». Смертная казнь стала достаточно распространенным наказанием за это преступление. В дальнейшем происходили многочисленные изменения в уголовном кодексе КНР, но коррупция оставалась серьезной проблемой.
Отметим, что анализ уголовного права КНР, проведённый Н.Х. Ахметшиным [17], показал, что чисто уголовно-правовые меры не дают ожидаемого результата. Коррупция в КНР далеко не всегда уголовно наказуема, лишь около 5 % партийных функционеров, наказываемых за разложение, привлекаются к уголовной ответственности. Наиболее острой проблемой в системе антикоррупционных мер КНР является отсутствие достаточно развитых и адекватных уровню коррупционной опасности институтов гражданского общества. Так, министерство общественной безопасности сообщило ЦК, что только в 2006 г. произошло 72 000 выступлений против коррупции, загрязнений окружающей среды и аварий в угольных шахтах. Это говорит о необходимости скорейшего развития широких общественных движений, которые канализировали бы эти протесты [18].
Исследователи констатируют, что в стране существуют как бы два уровня восприятия коррупции: политико-административный и уголовно-правовой. На партийно-политических форумах, в документах КПК и средствах массовой информации она в значительной степени отождествляется с разложением (термин «фубай», отсутствующий в Уголовном кодексе ), а суды рассматривают дела и выносят приговоры
на основе конкретных статей Уголовного кодекса» [18; С. 261].
Так, в 2006 г. Центральная Дисциплинарная Комиссия Коммунистической партии Китая обнародовала следующие цифры. КПК подвергла дисциплинарному наказанию более 115 тысяч своих членов по обвинению в коррупции. Из них 15 тысяч должны были предстать перед судом. Еще 24 тысячи были исключены их рядов КПК, сообщает газета [19].
Не останавливаясь на других многочисленных примерах, свидетельствующих о росте коррупционных преступлений в КНР, отметим, что, наряду с традиционными методами правового регулирования и специфическими формами партийного регулирования антикоррупционных мер, КНР все большее внимание уделяет объединению усилий с другими странами. Китай начал активно сотрудничать с международными организациями, активно участвуя в создании новых таких организаций и стремясь занять там определенные лидирующие позиции.
В 2006 г. по инициативе Китая и при поддержке ООН создана Международная Ассоциация международных антикоррупционных органов [20]. Цель данной организации — координация деятельности всех структур, ведущих борьбу с коррупцией в мире, объединения международных усилий.
На состоявшейся в Пекине первой конференции и общем собрании Ассоциации, в которых приняли участие около 1000 представителей из 137 стран мира, а также министры юстиции и внутренних дел, генеральные прокуроры, руководящие лица авторитетных международных организаций, выступил глава Китайской Народной Республики Ху Цзиньтао.
Аналитики отмечают, что Ху Цзиньтао в докладе на XVII-м съезде КПК упомянул слово «демократия» более 400 раз и призвал партию внедрять механизмы демократии в отношения с массами. Однако демократия, о которой идет речь, должна отвечать критериям «социализма с китайскими особенностями». Разъясняя это, представитель
КПК по связям со СМИ Ли Дуншэн сказал: «Мы никогда не станем копировать западную модель политического строя».
Однако данные конкретные меры пока не изменили ситуацию в КНР.
Проект Закона «О противодействии коррупции» также ставил такой вопрос. В гл. 2 «Меры по предупреждению и противодействию коррупции» рассматриваемого законопроекта имеются, в частности, следующие статьи: ст. 7 «Государственный орган противодействия коррупции»; ст. 8 «Общественный орган противодействия коррупции»; ст. 13. «Участие общества».
Ст. 7 «Государственный орган противодействия коррупции» «обеспечивает создание и функционирование Государственного органа по противодействию коррупции, подотчетного Федеральному Собранию Российской Федерации и Президенту Рос-
сийской Федерации; ч. 2 ст.7 определяет компетенцию Государственного органа по противодействию коррупции, которая охватывает разработку и проведение антикоррупционной политики, принятие и реализацию мер, направленных на эффективное и скоординированное предупреждение и противодействие коррупционных правонарушений и т.д.
Согласно ст. 8 «Общественный орган противодействия коррупции» предусматривается «создание и функционирование Общественного совета по предотвращению и противодействию коррупции, формируемого Президентом Российской Федерации, Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и Государственной думой Федерального Собрания Российской Федерации на основе квотного принципа».
Литература
1. Дробышевский В.С., Романова Н.П. Коррупция и антикоррупционные системы. Чита: Поиск, 2010. 304 с.
2. Волженкин Б.В. Коррупция. Спб., 1998.
3. Кузнецова Н.Ф. Контроль над легализацией преступных доходов в США // Вестник Московского университета. Сер. Право. 1997. № 6.
4. Михайлов Л.В. Борьба с коррупцией в США (80-е гг.) // Вопросы истории. 1994. № 5.
5. Тихомиров Ю. Преодолевать коррупциогенность законодательства / / Право и экономика. № 5. 2004.
6. Оболонский А. В. Государственная служба США: история и современность / / Государство и право. 1999. № 4.
7. Саломатин А.Ю. Борьба с коррупцией в США в XIX в. и государственная модернизация // Правоведение. 2001. № 3.
8. Романова Н.П., Дробышевский В.С. Свобода. Одиночество. Право. Чита: ЧитГТУ, 2003. 246 с.
9. Николайчик В.М. Правовое регулирование этики официальных лиц в США // США. Экономика. Политика. Идеология. 1998. № 5.
10. Россия и коррупция: кто кого? Аналитический доклад подготовлен Региональным общественным фондом «Информатика для демократии» (Фондом ИНДЕМ). М., 1998.
11. Швец Е.В. Некоторые аспекты международно-правового сотрудничества государств-членов Совета Европы в области борьбы с коррупцией // Журнал российского права. № 7. 2000.
12. Корчагин А.Г. Коррупция и борьба с ней в странах Азиатско-Тихоокеанского региона // Следователь. 2000.
13. Корчагин А.Г. Коррупция и борьба с ней в странах АТР // Российский следователь. 2001.
№ 4.
14. Reja B., Talvitie A. The Industrial Organization in Corruption: What is the Difference in Corruption Between Asia and Africa // http://www.isnie.org/ISNIE00/Papers/Reja-Talvitie.pdf).
15. Доклад о коррупции «Трансперенси Интернэшнл» за 2004 г. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.globalcorruptionreport. org/
16. Яблоков Н., Сотов А. Особенности правовой основы борьбы с организованной преступностью в Гонконге // Уголовное право. 2000. № 1.
17. Ахметшин Н.Х. История уголовного права КНР. М., 2005.
18. Скосырев В. Партия останется рулевым. Съезд КПК отверг западную модель демократии // Антракт. Пятница, 19 октября 2007 г. № 223 (4186).
19. Китай борется с коррупцией: News.TRELI.ru.
20.[Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.day.az/news/politics/62775.html.
Коротко об авторах _
Дробышевский В. С., д-р филос. наук, профессор, Забайкальский государственный университет
Научные интересы: социальная философия, философия права
Романова Н.П., д-р социол. наук, профессор, Забайкальский государственный университет rik-romanova-chita@maiI.ru
Научные интересы: философия права
_Briefly about the authors
V. Drobyshevsky, Doctor of Philosophical Sciences, professor, Zabaikalsky State University
Scientific interests: social philosophy, philosophy of law
N. Romanova, Doctor of Sociological Sciences, professor, Zabaikalsky State University rik-romanova-chita@mail.ru
Scientific interests: philosophy of law
