CC BY
510
СОВРЕМЕННЫЕ ТЕНДЕНЦИИ В РАЗВИТИИ СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЫ НАСЕЛЕНИЯ В МИРЕ
Л. Б. БАРАННИК
В статье проанализирован ряд современных тенденций мирового развития, которые оказали значительное влияние на теорию и практику социальной защиты населения (образование ЕС, изменение парадигмы общественного развития, распад СССР и др.). Обосновывается необходимость реформирования системы социальной защиты населения в направлении дальнейшей унификации законодательства о СЗН в странах СНГ.
Ключевые слова: социальная защита населения, социальная безопасность, социальные стандарты.
ХХ1 в. вносит качественные изменения в глобальные процессы, в том числе и в практику социальной защиты населения (Далее - СЗН) во многих странах мира. Ряд процессов общественного развития стал по-новому влиять на уровень благосостояния людей в тех или иных странах, вследствие чего их правительства вынуждены вносить коррективы в социальную политику и в систему СЗН. Эти тенденции можно объединить в такие основные группы, как демократизация общественной жизни, изменение системной парадигмы развития, появление ЕС, глобализация, демографические проблемы и некоторые другие. Поскольку в рамках одной статьи невозможно проанализировать действие каждой из них, рассмотрим лишь те, которые, на наш взгляд, наиболее существенны и должны быть приняты во внимание государствами постсоветского пространства в силу схожести решаемых проблем.
Цель статьи заключается в выявлении и анализе тех тенденций общественного развития, которые влияют на СЗН, а также выработке рекомендаций по изменению практики социальной защиты на уровне стран СНГ.
Своим появлением СЗН как общественно значимый и законодательно установленный феномен обязана демократическим процессам, которые происходили в странах мира на разных этапах истории с разной силой проявления и последствиями. Толчок им дали революционные события в странах Западной Европы в Х1Х в. и первой половине ХХ в. в России, Австрии, Венгрии, Германии, Финляндии, что способствовало принятию первых социальных законов в Германии канцлером О. фон Бисмарком, а вскоре и в ряде других европейских стран.
Российский ученый-историк М. В. Каргалова справедливо указывает в связи с этим и на экономический кризис 1929-1933 гг. Он дал новый толчок к обострению социальной напряженности. За годы кризиса в 15 крупнейших капиталистических странах имели место 18 794 стачки, в которых приняли участие 8 515 100 чел. Социальный вопрос стал центральным в борьбе за власть [7].
«Постепенно вызревала дилемма: революция или эволюция как метод решения в дальнейшем социальных противоречий. Наиболее дальновидная часть представителей капитала и правящей элиты западноевропейских государств выдвинула свою программу решения социальных проблем. В Западной Европе начала формироваться так называемая упреждающая стратегия, позволяющая избегать наиболее острых и опасных для экономического роста и конкурентоспособности социальных коллизий» [7, с. 5, 6].
Хронология принятия законов о СЗН в странах Европы, представленная некоторыми авторами [2; 13], свидетельствует, что первыми были законы о страховании от несчастных случаев на производстве, от болезни и старости. Несколько позднее появились страхование на случай безработицы, а также законы об установлении нижнего предела заработной платы [4].
Идеи Дж. М. Кейнса о регулирующей роли государства легли в основу социально-экономической стратегии правящих верхов Запада. Основанная на ней политика сопровождалась удовлетворением ряда основных требований профсоюзов. В большинстве стран Западной Европы были введены 8-ми часовой рабочий день, социальное страхование, увеличена продолжитель-
ность оплачиваемых отпусков и узаконены некоторые другие социальные гарантии.
Однако социальные проблемы проявили себя с новой силой уже в первые послевоенные годы. Бурный рост забастовочного движения во многих европейских странах, борьба трудящихся за свои права, усиление профсоюзного движения и влияния социал-демократических идей в мире способствовали выделению СЗН в отдельную отрасль социальной политики. Формированию национальных систем СЗН в странах Европы, по нашему мнению, особо способствовали процессы послевоенного развития в СССР, появление социалистических стран, укрепление позиций социал-демократических и коммунистических партий в правительствах многих европейских стран, появление МОТ (1949 г.), которая стала основным проводником идей защиты трудящихся, а также активная деятельность ООН, в частности, по согласованию позиций государств по выработке стандартов в области прав человека.
Развитие национальных систем СЗН в европейских странах стало, безусловно, не только результатом желания собственных политических сил построить в них социальное государство, оно происходило параллельно с соревнованием двух систем: капиталистической и социалистической, каждая из которых пыталась продемонстрировать не только свои экономические преимущества, но и успехи в СЗН. И надо признать, что это соревнование капиталистическая система выиграла благодаря и определенным социальным уступкам, и интеграции усилий капиталистических стран на разных других направлениях.
В первой половине ХХ в. во многих странах Европы начинают формироваться признаки социального государства, а «экономическая целесообразность постепенно начинает рассматриваться сквозь призму социальной целесообразности и социальных ценностей» [12].
Страны Европы начинают объединять свои усилия сначала в экономической, а затем и в социальной сферах. В 1961 г. Организация Европейского экономического сотрудничества трансформировалась в Организацию экономического сообщества и развития (ОЭСР). Она имела целью поддержку экономического роста, обеспечение занятости и соответствующего жизненного уровня населения. На основе Римского Договора (1957 г.) было создано Европейское экономическое сообщество (ЕЭС) как организация, способствующая добрососедскому экономическому партнерству, сочетанию ресурсов и поддержанию мира. Впоследствии ЕЭС и ОЭСР распространили сферу своего
влияния с экономической политики на социальную [12, с. 16-17].
Римский договор о сотрудничестве стран содержал мало мероприятий по решению социальных вопросов, его целью была защита трудящихся вообще. В 1970-е гг. осознается необходимость выделения не только общих задач в макроэкономической политике, но и в координации социальной политики, одним из направлений которой становится СЗН.
К концу 1990-х гг. социальная политика ЕС сформировалась, хотя в дальнейшем при ее осуществлении ЕС пришлось решать ряд проблем, среди которых расширение компетенции органов ЕС в социальной сфере и увеличение количества институтов коммунитарного уровня, а также реализация принципов конвергенции (экономического и социального выравнивания стран-членов ЕС) и гармонизация (сближение национальных систем СЗН).
Судьбоносный характер в становлении СЗН имело изменение парадигмы развития. На Всемирной конференции по социальному развитию в Копенгагене (1995 г.) мировому сообществу было предложено переключить основное внимание с темпов экономического роста на устойчивое развитие человека и на этой основе сформулировать новые цели общества. В основу такого подхода был положен принцип, согласно которому «экономика существует для развития человека, а не человек для развития экономики» [1]. Это событие заставило весь мир пересмотреть свое отношение к потребностям человека и скорректировать социальную политику. Представители 186 стран, в том числе 117 глав государств признали необходимость включения социальных стратегий в экономическое планирование. Копенгагенская декларация призвала к более справедливому распределению богатств и доходов. Специальная сессия Генеральной ассамблеи ООН в Женеве (2000) дала импульс новым инициативам с целью включения вопросов справедливости в глобальную экономическую систему.
В конце ХХ в. произошла смена системной ориентации развития в социалистических странах Европы и Азии. В начале 1980-х гг. стало ясно, что социализм как общественный строй себя исчерпал, а попытки перестроить его оказались неудачными. Большинство социалистических стран отошли от использования преимущественно плановых принципов управления экономикой к рыночным, предусматривающим частную собственность на активы и наличие частных рыночных институтов. Этот переход имел огромные последствия для экономики и жизни населения этих
стран. «Коллапс социализма наступил неожиданно и синхронно, обнаружил общую неподготовленность стран Центральной и Восточной Европы, республик СССР к дальнейшим экономическим преобразованиям» [5].
Несмотря на то, что страны с переходной экономикой, представленные республиками бывшего СССР, во многом отличаются от стран Азии и Африки, а также имеют немало различий с точки зрения культуры, состояния экономики, размера неформального сектора, стартового уровня перехода к рынку и прочее, негативные последствия демонтажа системы государственного управления и разрыва хозяйственных связей проявились в них одинаково - выросли бедность, безработица, снизилась заработная плата. По данным экспертов Всемирного банка, в странах Восточной Европы и СНГ в 1988-1994 гг. доля населения, оказавшегося за чертой бедности, выросла с 4 до 32 % или с
В социально ориентированных моделях общества оптимальное распределение населения по доходам складывается таким образом: почти отсутствуют наиболее нуждающиеся и низкообеспеченные граждане, доля населения с доходами ниже середнего уровня («относительно бедные») составляет около 20 %, доля среднеобеспеченных - около 60 %, на высокообеспеченных граждан приходится 20 %. Анализ специалистов показал, что страны СНГ «далеки от оптимальной модели распределения населения по стандартам уровня жизни» [3, с. 54], поэтому они должны серьезно скорректировать свои стратегические цели развития и усовершенствовать системы СЗН. Рассмотрим другой пример интеграции.
Появление ЕС особым образом повлияло на развитие и теории, и практики СЗН. Углублением права человека на социальную защиту является формирование европейской социальной модели (ЕСМ), что нашло свое отражение в создании в странах-членах ЕС законодательства о СЗН. Макет ЕСМ и основные направления социальной политики изложены в документах ЕС: Хартии сообщества об основных социальных
14 до 119 млн чел. К 1998 г. 5,1 % населения имели доходы ниже 1 долл в день (по сравнению с
1,5 % в 1990 г.), в странах с низким уровнем доходов доля бедных в общей численности населения и неравенство были значительно выше [8].
Досадно осознавать, но за пройденное время страны с переходной экономикой, по крайней мере некоторые бывшие республики СССР, значительных успехов в борьбе с бедностью не достигли. Коллектив специалистов стран СНГ констатирует, что экономики стран СНГ - России, Украины, Казахстана, Белоруссии и Азербайджана являются примерами антисоциальной модели распределения доходов. В перечисленных странах подавляющее большинство населения принадлежит к категории наиболее нуждающихся и низкообеспеченных слоев, средне- и высокообеспеченные граждане или составляют меньшинство, или статистически отсутствуют (табл. 1) [3, с. 54].
правах работников (1989 г.), Хартии основных прав ЕС (2000 г.), а также в тексте Конституции, подписанной в Риме в 2004 г. между главами государств и правительств ЕС [6]. Согласно этим документам продолжается работа над созданием единого социального пространства - территории, на которой реализуется социальная политика ЕС. Не ставя целью анализ социального законодательства ЕС (этот вопрос требует отдельного исследования), укажем лишь на некоторые аспекты, по нашему мнению, наиболее важные.
Первый момент касается разработки права на СЗН. В соответствии с положениями «Договора об учреждении Европейского Сообщества» каждый гражданин страны-члена ЕС является гражданином Союза. Для обеспечения СЗН, выполнения положений Европейской социальной хартии и Хартии Сообщества об основных социальных правах работников ЕС осуществляет мероприятия, способствующие координации действий с учетом различий в национальных законодательствах по СЗН.
Согласно законодательству стран-членов ЕС наличие права на определенный вид СЗН и его
Таблица 1
Распределение населения по группам доходов в странах СНГ в 2008 г., %
Категории населения Россия Украина Казахстан Беларусь Азербайджан
Наиболее нуждающиеся 20,5 25,6 26,7 12,1 13,2
Низкообеспеченные 52,9 67 66,8 55,2 85,4
Относительно бедные 22,5 7,3 6,4 28,2 1,3
Среднеобеспеченные 3,1 0,1 0,1 3,6 0,1
Высокообеспеченные 1,0 ~0 ~0 0,9 ~0
предоставление зависит от размера и количества взносов, сделанных в соответствующие институты СЗН. Право на СЗН (пенси, социальные пособия) может быть связано также с фактом проживания в одной из стран ЕС. Но каждая страна имеет собственное законодательство по СЗН. Эта проблема нашла свое отражение в ст. 42 Договора о ЕС, где говорится о защите работников-мигрантов и ее соответствии двум основным принципам: созданию возможностей для получения и сохранения права на социальные выплаты путем учета всех периодов, предусмотренных в законах отдельных стран, и предоставлению выплат лицам, которые являются резидентами на территории стран ЕС. Положения ст. 42 вышеназванного Договора отражены в Регламенте Совета ЕС № 1408/71. Согласно этому акту целью создания европейского законодательства о СЗН является координация порядка обеспечения лиц, определенных ст. 51, и гарантия того, что взносы в фонды социального страхования, совершенные лицом в одной из стран-членов ЕС, дают право на СЗН в любой другой стране-члене ЕС [9].
Законодательство ЕС также устраняет возможные территориальные ограничения при использовании различных схем СЗН, которые могут модифицироваться. В рамках ЕС учитываются любые национальные схемы социального страхования. Схема может быть принудительной и добровольной, с вкладами со стороны работников и без таких, может включать различные виды выплат. Эти факторы не являются определяющими, важен сам факт страхования. По законодательству ЕС, если особа длительное время подлежала страхованию в одной из стран-членов ЕС, то она должна иметь право на социальные выплаты, даже работая вне Союза [11].
Законодательство ЕС о СЗН не ограничивает права тех, кто передвигается в пределах ЕС с целью трудоустройства. Но есть разница в праве на выплаты частично и полно занятых работников. Частично занятые работники имеют право на получение выплат в соответствии с законодательством ЕС только в том случае, если они подлежали социальному страхованию по национальной схеме. Так, согласно Социального кодекса Германии лица, занятые в незначительных работах, не подлежат обязательному страхованию, и если они не застрахованы в системе добровольного страхования, то не будут обеспечиваться европейским законодательством [11, с. 585].
Вопреки попыткам ЕС урегулировать все вопросы по социальной защите мигрантов и их семей, остается нерешенной проблема с гражда-
нами, которые не могут платить страховые взносы, и никак не регулируется положение граждан из стран «третьего мира», которые легально проживают в странах ЕС, и членов семьи работ-ников-мигрантов.
Второй момент. ЕС углубляет теорию СЗН, в частности основных принципов, на которых основывается его законодательство о СЗН.
Принцип недопущения дискриминации по национальному признаку является определяющим. Граждане любой из стран-членов ЕС имеют равные права на социальную защиту в рамках стран-членов ЕС. Данный принцип не распространяется на граждан других стран. Социальные выплаты осуществляются независимо от места жительства, но, правда, этот принцип распространяется не на все виды выплат. Специальные нормы применяются для определения права на семейные пособия и выплаты в связи с временной нетрудоспособностью.
Этот принцип требует от стран-членов ЕС выработки общей концепции по классификации выплат и порядка их предоставления. В частности, созданы специальные фонды для перераспределения средств на СЗН между странами-членами ЕС.
Принцип взаимозачета страховых периодов распространяется на пособия по материнству, семейные, по временной нетрудоспособности, по инвалидности, на пенсии по возрасту и погребение. Соответствующий орган страны ЕС, законодательство которой регулирует приобретение, сохранение или восстановление права на выплаты, связывает это право с периодом страхования, занятости или проживания. При этом помощь назначается лицу так, что оно работало по законодательству этой страны. Если компетентный орган установит, что лицо не может продолжать работать, то в страховой стаж может быть засчитан период страхования в другой стране ЕС.
Принцип принадлежности к одной стране. Каждый человек может быть субъектом системы СЗН только в одной стране, но не допускается ухудшения положения. Так, в Германии достаточно высокий уровень социальных выплат. И если особа получила право на пенсию по инвалидности в Германии, то по возвращении в свою страну она будет получать пенсию на уровне выплат в Германии, согласно сделанным ей взносам. Такое лицо также имеет право обратиться по месту жительства за помощью на иждивенцев.
Согласно Хартии основных прав ЕС «каждый, кто живет и легально передвигается в пределах ЕС, имеет право на социальное страхование и
социальные блага в соответствии с правилами, определенными законодательством Сообщества и национальными законами и практикой» [9, с. 34].
Третий момент касается создания мощного финансового механизма коммунитарного уровня. Для реализации социальной политики и решения конкретных задач в разное время были созданы пять структурных фондов: Европейский социальный фонд, Европейский фонд регионального развития, Фонд ориентации и гарантий сельского хозяйства, Финансовый фонд ориентации рыболовства и Фонд сплочения. Финансовые ресурсы фондов составляли в 1958-1988 гг. 58,4 млрд ЭКЮ, в 1989-1993 гг. - 64 млрд, в 1994-1999 гг. -141 млрд. На 2000-2006 гг. (включая Фонд сплочения) - 213 млрд евро. В начале XXI в. расходы на структурные фонды составляли 36,8 % всех расходов стран-членов ЕС. Важнейшим направлением признано региональное развитие, на которое уходит 83 % финансовых ресурсов структурных фондов. Вторым по значимости является помощь молодежи и длительное время, предоставленное безработным для интеграции в рынок труда и предотвращения социального отторжения. На это уходит 8 % всех ресурсов фондов. Еще 9 % финансовых ресурсов структурных фондов предназначены для поддержки инициативных программ ЕС в социальной сфере [10]. Из Фонда сплочения помощь предоставляется в основном Испании, Португалии, Ирландии, Греции и новым членам Союза - странам Балтии с целью ликвидации отставания в тех или иных отраслях экономики и социальной сферы.
Объединенные усилия стран-членов ЕС на пути преодоления бедности и выравнивания уровней жизни граждан проявили себя в постоянной и в целом положительной динамике снижения уровня бедности в этих странах [14]. Несмотря на несомненные достижения в социальной сфере и высокий уровень жизни, следует отметить, что не все страны справились с задачей их поддержания, о чем красноречиво говорит затянувшийся финансовый кризис, сотрясающий последние два года страны еврозоны. Среди многих причин этого кризиса есть одна, которую называют практически все: ученые, журналисты, политологи. Это невозможность поддержания высоких социальных стандартов при отсутствии экономического роста и большого кредитного долга.
Из сказанного следует сделать ряд выводов и извлечь уроки для стран СНГ. Для Украины, как и для многих других стран этой группы, особое значение приобретает последовательная политика обеспечения параметров развития в соответ-свии с ростом потребностей в СЗН. На этом пути принципиально важными являются не только выработка стандартов в рамках Таможенного союза стран-участниц и расширение торговых и хозяйствнных связей в целом, но и определенная координация общих усилий по преодолению бедности в этих странах. Создание системы коммунитарных институтов, работающих в социальной сфере, а также упрощение процедур принятия социальных документов являются действенными инструментами строительства социального пространства стран СНГ, создания качественно новой модели СЗН.
Литература
1. Абетка законодавства Європейського співтовариства / пер. з англ. В. Мардак. К., 2001.
2. Антропов В. В. Социальная защита в странах Европейского Союза. М., 2006.
3. Бобков В. Н. [и др.] Неравенство в распределении доходов и уровне бедности населения: межстра-новые сопоставления // Вопросы статистики. 2011. № 6. С. 27.
4. Ефимова Е. Установление минимальной заработной платы: зарубежный опыт и российская практика // МЭиМО. 2011. № 12. С. 24-35
5. История экономических учений (современный этап): учебник / под общ. ред. А. Г. Худокормова. М., 2002.
6. Каргалова М. В. ЕС: политика общественного благосостояния // Современная Европа. 2006. № 1. С. 101.
7. Каргалова М. В. Социальная политика Европейского Союза. Концептуальные аспекты и тенденции развития в 80-90-е годы: дис. ... д-ра истор. наук. М., 1999. С. 5-6.
8. Карло де Нинно. Системы социального обеспечения в странах с переходной экономикой // Сборник материалов по вопросам социального обеспечения. Всемирный банк. 2006. № 2.
9. Опришко В. Ф. [и др.] Право Європейського Союзу: підручник. К., 2002. С. 341.
10. Савич М. В. Особенности функционирования механизма социальной политики ЕС на современном этапе. иКЬ: http://evolutio.info
11. Трудовое и социальное право зарубежных стран: основные институты / под ред. Э. Б. Френкель. М., 2002.
12. Халецька А. А. Соціальний захист населення в Україні: теорія та практика державного управління: монографія. Донецьк, 2010. С. 16.
13. Церкасевич Л. В. Современные тенденции социальной политики в странах ЕС: учеб. пособие. СПб., 2002.
14. The social dimension of the Europe 2020 strategy: A report of the Social Protection Committee. Directorate-General for Employment, Social Affairs and Inclusion. Unit D. 1. March 2011. URL: http://ec.europa.eu
* * *
CURRENT TRENDS IN DEVELOPMENT OF SOCIAL PROTECTION OF THE POPULATION IN THE WORLD
L. B. Barannik
In article a number of current trends of world development which have considerable impact on the theory and practice of social protection of the population (formation of EU, change of a paradigm of social development, disintegration of the USSR, etc.) is analyzed. Need of reforming of system of social protection of the population in the direction of further standardization of the legislation on PES locates in CIS countries.
Key words: social protection of population, social safety, social standards.
