CC BY
0
Current development trends quality assurance and delivery systems state and municipal services in the subject of the Russian Federation
Pasmurtseva Natalia Nikolaevna, PhD of Economics, Associate Professor
Durandina Olga Arkadievna, PhD of Economics, Associate Professor
Ural State University of Economics, Yekaterinburg
Brusnitsyn Nikita Ivanovich, Master of State and Municipal Administration, State Budgetary Institution of the Sverdlovsk region "Multifunctional Center", Yekaterinburg
The purpose of the study is to find opportunities for improving the development of public services aimed at meeting the needs of citizens in providing high-quality public and municipal services, opportunities for increasing their intensity. These measures, on the one hand, improve the customer path of the service, allowing you to receive it as quickly, comfortably and in a convenient form, and, on the other hand, lead to a reduction in the complexity of providing these services, increasing the reliability and sustainability of public services. Results and scientific novelty: the analysis of the existing system of provision of state and municipal services in the conditions of transition to the digital economy is carried out; the key directions and trends of the existing strategy of provision of public services, including at the regional level, are determined; the analysis of metrics of development of the system of provision of state and municipal services on the principle of one window is carried out; the problems of a general nature applicable to the system of providing public services in general, as well as particular problems of providing public and municipal services at the regional level are formulated.
Keywords: quality and accessibility of state and municipal services; state strategic planning; state services; regional strategy for the provision of state and municipal services.
Цитировать: Пасмурцева Н.Н., Дурандина О.А., Брусницын Н.И. Современные тенденции развития системы предоставления и обеспечения качества государственных и муниципальных услуг в субъекте РФ // KANT. – 2023. – №3(48). – С. 55-66. EDN: DDZOIE. DOI: 10.24923/2222-243X.2023-48.10
Пасмурцева Наталья Николаевна, кандидат экономических наук, доцент
ORCID: 0000-0002-1403-0513
Дурандина Ольга Аркадьевна, кандидат экономических наук, доцент
Уральский государственный экономический университет, Екатеринбург
Брусницын Никита Иванович, магистр государственного и муниципального управления, ГБУ Свердловской области «Многофункциональный Центр», Екатеринбург
Цель исследования заключается в поиске возможностей для совершенствования развития государственных сервисов, направленных на удовлетворение потребностей граждан в оказании качественных государственных и муниципальных услуг, возможностей для роста их интенсивности. Данные меры, с одной стороны, совершенствуют клиентский путь услуги, позволяя получать ее максимально быстро, комфортно и в удобной форме, а, с другой стороны, ведут к сокращению трудоемкости предоставления данных услуг, повышению надёжности и устойчивости государственных сервисов. Результаты и научная новизна: выполнен анализ существующей системы предоставления государственных и муниципальных услуг в условиях перехода к цифровой экономике; определены ключевые направления и тенденции существующей стратегии предоставления государственных услуг, в том числе на региональном уровне; проведен анализ метрик развития системы предоставления государственных и муниципальных услуг по принципу одного окна; сформулированы проблемы общего характера, применимые для системы предоставления государственных услуг в целом, так и частные проблемы предоставления государственных и муниципальных услуг на региональном уровне.
Ключевые слова: качество и доступность государственных и муниципальных услуг; государственное стратегическое планирование; государственные сервисы; региональная стратегия предоставления государственных и муниципальных услуг.
УДК 338.465
5.2.6
Пасмурцева Н.Н., Дурандина О.А., Брусницын Н.И.
Современные тенденции развития системы предоставления и обеспечения качества государственных и муниципальных услуг в субъекте РФ
Введение
Ключевая проблематика, рассмотренная в данном исследовании, связана с системой совершенствования предоставления государственных и муниципальных услуг (сервисов), повышения их качества, доступности, совершенствования механизмов их предоставления и роста уровня удовлетворенности потребителей услуг. В связи с этим, в научной статье исследуются ключевые аспекты предоставления государственных и муниципальных услуг, а также изучены направления государственного стратегического планирования, связанные с данной сферой деятельности. В ходе научного исследования авторами выполнена оценка текущего состояния государственных и муниципальных сервисов, современные стратегии их совершенствования, концепции, целевые ориентиры их развития, проведена оценка общественного мнения. Рассмотрены проблемы стратегического планирования, связанного с реализацией проектов в области государственных и муниципальных сервисов и выработкой актуальных в настоящее время направлений для развития системного подхода к их предоставлению, обеспечения целесообразности и эффективности.
Актуальность заявленной тематики трактуется общественной потребностью в совершенствовании государственных сервисов, обеспечении их бесперебойной работы, совершенствования клиентского пути при оказании государственных и муниципальных сервисов, а также повышении бюджетной эффективности при их оказании.
Обеспечение деятельности в сфере оказания государственных и муниципальных услуг основано на разветвленной системе нормативно-правовых актов, регулирующих как работу Единого портала государственных и муниципальных услуг, так и работу по предоставлению государственных услуг со стороны многофункциональных центров (далее – МФЦ), включая принципы межведомственного взаимодействия, принципы перевода услуг в режим их предоставления в рамках одного окна, а также регламенты оказания государственных и муниципальных услуг на территории МФЦ.
В настоящее время в Российской Федерации существует и реализуется «Концепция перехода к предоставлению 24 часа в сутки 7 дней в неделю абсолютного большинства государственных и муниципальных услуг без необходимости личного присутствия граждан», утвержденная Распоряжением Правительства РФ от 11 апреля 2022 г. №837-р. Данная Концепция предполагает предоставление государственных и муниципальных услуг при условиях: исключения необоснованных временных, финансовых, организационных и иных издержек для заявителей; исключения избыточных процедур (дублирующие визирования и согласования, простои, перепроверки ранее установленных фактов, ручные операции и субъективные критерии при принятии решений); совершенствования клиентского опыта заявителей при предоставлении тех или иных госуслуг; максимальной формализации и перевода внутренних процессов в формат цифрового взаимодействия.
Методы и методология, степень изученности проблемы
Проблемы совершенствования предоставления государственных и муниципальных услуг, развития качества сервисов и межведомственного взаимодействия в процессе оказания данных услуг в условиях цифровизации рассмотрены в работах таких отечественных исследователей, как: О.А. Феоктистова, Е.И. Андреева, Д.Г. Бычков, Г.В. Жиганов, А.В. Маковейчук, Н.А. Нечаева, А.В. Хадарцева, И.С. Хамицева, А.Р. Шакирова.
Проблемы и аспекты деятельности МФЦ в РФ рассмотрены в работах следующих авторов: В.А. Антошина, Н.П. Болдыревой Н.А. Бондаренко, Н.И. Буториной, О.А. Кацук, Д.В. Лобач, Д.И. Титова, И.В. Царегородцевой, Е.А. Филимоновой и других.
Проблемы кадрового обеспечения деятельности МФЦ изучены в работах О.А. Кацук, В.В. Крутиковой, Т.В. Морозовой, И.В. Царегородцевой В исследуемых работах отмечаются проблемы отсутствия единого подхода к квалификационным требованиям специалистов МФЦ, отсутствие единой эффективной системы управления знаниями, отсутствие единой тарифной сетки по оплате труда [7]. Отдельной проблемой следует выделить оценку эффективности внедрения государственных сервисов.
В целом, анализ исследований авторов по проблемам функционирования системы МФЦ и предоставления в них государственных и муниципальных услуг позволяет выявить ряд проблем, возникающих в данной сфере: потребность в повышении операционной эффективности и скорости предоставления услуг, соблюдение регламентов и контрольных сроков предоставления услуг; потребность в формировании регламентов, требований и стандартов деятельности на региональном уровне, а также единых стандартов на всей территории РФ; потребность в повышении бюджетной эффективности; потребность в реинжиниринге процессов оказания услуг, организации сервисов с учетом передового опыта и отказа от излишнего предоставления, обработки и хранения документов, сокращение сроков оказания услуг; организация комфортной среды и пространства для посетителей, создание комфортной обстановки оказания услуг; проблемы кадрового обеспечения, профессиональной подготовки, обучения сотрудников; вопросы наполнения функционала МФЦ новыми сервисами для граждан и бизнеса, расширения перечня таких сервисов (например, услуги для бизнеса – создание, приостановление деятельности, ликвидация, внесение изменений в учредительные документы, меры господдержки, предоставление электронно-цифровой подписи).
В ходе выполнения научного исследования авторами использованы методы анализа и синтеза, сравнительный и логический анализ, системный подход, а также графический и табличный методы исследования.
Результаты и обсуждения
В Российской Федерации по состоянию на начало 2022 г. заявители получают более 600 федеральных услуг и более 2 тыс. региональных и муниципальных услуг (табл. 1).
Таблица 1 – Структура обращений граждан за государственными и муниципальными услугами в 2021 году в РФ
Показатель Федеральные услуги, млн раз Доля федеральных услуг, % Региональные и муниципаль-ные услуги, млн раз. Доля региональных и муниципальных услуг, %
Количество обращений 617 100 79 100
Обращений в МФЦ 48 8 10 13
Электронные каналы 490 79 19 24
Государственные и муниципальные органы, органы, реализующие гос. полномочия 49 8 50 63
Данные таблицы 1 демонстрируют тот факт, что на данный момент подавляющее количество обращений по федеральным услугам осуществляется через электронные каналы посредством портала Госуслуги (79%), меньшая часть – через МФЦ и непосредственно через государственные структуры (по 8%). В отношении региональных и муниципальных услуг доля услуг, предоставляемых по электронным каналам, составляет лишь 24%, через МФЦ – всего 13%, наибольшая доля обращений – через прочие государственные органы (63%), что демонстрирует наиболее высокий нереализованный потенциал по передаче полномочий от государственных учреждений в регионах в МФЦ.
Предоставление государственных и муниципальных услуг в электронном виде реализуется в целях осуществления интенсивного развития и создания комфортных условий для реализации гражданами своих прав. Для достижения национальной цели установлен показатель роста доли массовых социально значимых услуг, доступных в электронном виде, до 95% на основании Указа Президента РФ от 21.07.2020 г. № 474 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года», предполагающая перевод всех государственных и наиболее востребованных муниципальных услуг в электронный вид. Реализация данной программы осуществляется на федеральном уровне, что автоматически выносит повестку по совершенствованию данных услуг на федеральный уровень.
В свою очередь, в регионах существует потребность в формировании собственных стратегий развития системы предоставления государственных услуг. Региональная стратегия совершенствования предоставления лежит в области совершенствования операционной деятельности МФЦ, что предусматривается также и нормативно-правовыми актами.
Важнейшим аспектом является определение существующих тенденций развития рассматриваемой сферы деятельности, а именно аудит стратегических планов по трансформации системы предоставления государственных и муниципальных услуг на региональном уровне и формирование на этой основе предложений по ее дальнейшему развитию. В Свердловской области основой для формирования сети МФЦ послужили следующие программные документы:
в период с 2010 г. до 2014 г. – Постановление Правительства Свердловской области от 20 сентября 2010 года № 1377-ПП «О создании государственного бюджетного учреждения Свердловской области «Многофункциональный центр предоставления государственных (муниципальных) услуг» [2];
в период с 2015 г. до 2024 г. – Государственная программа Свердловской области «Совершенствование социально-экономической политики на территории Свердловской области до 2024 года» (утверждена постановлением Правительства Свердловской области от 25 декабря 2014 г. № 1209-ПП) [5].
в настоящее время: План мероприятий («дорожная карта») по цифровой трансформации массовых социально значимых услуг и качественному их предоставлению в электронном виде на территории Свердловской области [1].
На основании Государственной программы развития определен перечень мероприятий, реализуемых в формате «дорожной карты» по организации предоставления государственных и муниципальных услуг по принципу «одного окна» в Свердловской области на 20142015 гг. [6]. Такие мероприятия могут быть отнесены к пяти следующим категориям:
1) мероприятия в нормативно-правовой сфере. В данную категорию попадают такие мероприятия, которые направлены на совершенствование законодательства и устранение противоречий в нем – 1 мероприятие;
2) организационные мероприятия. В данную категорию попадают такие мероприятия, которые направлены на формирование сети МФЦ, развитие, оснащение, организацию работы с государственными органами по передаче полномочий в МФЦ – 21 мероприятие;
3) технологические мероприятия. В данную категорию попадают такие мероприятия, которые направлены на технологическую оснащенность, развертывание вычислительных сетей, внедрение и доработки автоматизированных систем – всего 4 мероприятия;
4) кадровые мероприятия. В данную категорию попадают мероприятия, направленные на подбор и адаптацию персонала, оценку условий труда, формирование профессиональных стандартов, разработку квалификационных требований, а также положений по оплате труда и систем стимулирования, систем закрепления персонала;
5) контрольные мероприятия – направлены на осуществление контрольно-ревизионной деятельности, деятельности по оценке работы МФЦ, мониторингу качества предоставляемых услуг.
На этапе формирования сети МФЦ в указанный период проведено 34 мероприятия, направленные на ее создание. Пик активности приходится на 2015 год, в этот период реализуются мероприятия по завершению работ по созданию сети МФЦ на территории Свердловской области, занесению актуальной информации в автоматизированную информационную систему мониторинга развития сети МФЦ, обеспечению автоматизации процесса предоставления государственных услуг федеральных органов исполнительной власти, органов государственных внебюджетных фондов, утверждение и внедрение технологических схем предоставления услуг, взаимодействию с данными организациями по вопросам предоставления услуг, а также приведению в соответствии с утвержденным планом мероприятий ежеквартальных проверок действующих и вновь открываемых филиалов МФЦ. Данная дорожная карта исполнена в полном объеме, однако, ввиду отсутствия конкретных целевых метрик, не обладает признаками стратегии развития. На основании нее сформирована и действует сеть МФЦ в населенных пунктах Свердловской области. Ввод в действие МФЦ осуществлялся последовательно, охватывая разные категории населенных пунктов, включая одновременно малые и средние населенные пункты.
В настоящее время сеть МФЦ сформирована, ее дальнейшее физическое и территориальное развитие не предусмотрено, в настоящее время целесообразно повышать качественный уровень оказания услуг, развитие организационных и технологических аспектов функционирования, поиск возможностей для экономии бюджетных средств и сокращения стоимости оказываемых услуг, скорости оказания услуг (рис. 1).
Рисунок 1 – Показатель мощности ввода в действие сети МФЦ
Данные рисунка 1 указывают, что количество введенных в действие мощностей МФЦ, демонстрирующих существенный прирост 2013 года. До 2013 года действует лишь один МФЦ, оказывающий подобные услуги в тестовом режиме. После 2012 года, при признании данного пилотного проекта успешным, уровень охвата услугами, оказываемыми по принципу одного окна, растет с 3,2% до 43,4% и далее в рассматриваемом периоде - до 98,0%.
В процессе реализации программы формирования сети многофункциональных центров была принята Государственная программа Свердловской области «Совершенствование социально-экономической политики на территории Свердловской области до 2024 года» (ответственный исполнитель – Министерство экономики Свердловской области (Постановление Правительства СО от 25.12.2014 № 1209-ПП). В рамках данной социальной программы принята следующая цель развития (в области совершенствования предоставления государственных и муниципальных услуг) – совершенствование государственного и муниципального управления. Метрики для оценки реализации определены также в данном постановлении (табл. 2).
Таблица 2 – Целевые ориентиры при реализации программы развития предоставления государственных и муниципальных услуг
Показатель 2015 г. 2017 г. 2019 г. 2021 г. Прирост за период реализации программы, %
Доля граждан, имеющих доступ к получению государственных и муниципальных услуг по принципу «одного окна», % 90 90 90 90 0,0
Количество муниципальных образований, охваченных МФЦ, ед. 73 73 73 73 0,0
Уровень удовлетворенности граждан качеством предоставления услуг, % 70 85 90 90 28,6
Время ожидания в очереди при обращении заявителя, не более, мин. 15 15 15 15 0,0
Анализ метрик развития системы предоставления государственных и муниципальных услуг по принципу одного окна показал, что избранные метрики не показывают значительного прироста за время реализации данной программы – по трем метрикам установлены целевые ориентиры, не демонстрирующие какой-либо прирост за указанный период, по одной метрике (удовлетворенность получателей услуг) – прирост показателя составляет 28,6%. В задачи программы не входят количественные метрики, направленные на расширение периметра предоставления государственных и муниципальных услуг, а также метрики по снижению их стоимости оказания (повышению эффективности и результативности).
Таким образом, показатели достижения целей реализации программы, с одной стороны, экстенсивные, с другой стороны, недостаточно амбициозны. Также в Программе отсутствует метрика, касающаяся доли услуг, предоставляемых гражданам в электронной форме. В Программе также отсутствуют метрики, связанные с количеством жалоб на предоставление данных услуг.
Фактически, формальные задачи реализации данной программы направлены лишь на поддержание существующего уровня предоставления государственных и муниципальных услуг, что не предполагает их качественного развития. Рассмотрим фактическое достижение заданных показателей в динамике за указанный период (табл. 3).
Таблица 3 – Фактическое достижение целей программы совершенствования системы предоставления государственных и муниципальных услуг в Свердловской области
Показатель 2015 г. 2017 г. 2019 г. 2021 г. Прирост за период реализации программы, %
Метрика 1: Доля граждан, имеющих доступ к получению государственных и муниципальных услуг по принципу «одного окна», % 90,0 90,0 90,0 90,0 0,0
Количество жителей региона, тыс. чел. 4 330,0 4 325,3 4 310,7 4 290,0 -0,9
Количество жителей в муниципальных образованиях региона, охваченных МФЦ,
тыс. чел. 4 063,4 4 169,0 4 169,0 4 169,0 2,6
Фактический охват населения услугами МФЦ, % 93,8 96,4 96,7 97,2 3,6
Фактический уровень выполнения плана по Метрике 1, % 104,3 107,1 107,5 108,0 3,6
Анализ показал, что по метрике «Доля граждан, имеющих доступ к получению государственных и муниципальных услуг по принципу «одного окна»» уровень выполнения за весь рассматриваемый период превысил целевой показатель на величину от 104,3% до 108,0%, что приводит к выводу о заведомом включении в программу развития фактически достигнутого значения. Аналогичным образом можно провести анализ прочих метрик (табл. 4).
Таблица 4 – Фактическое достижение целей программы совершенствования системы предоставления государственных и муниципальных услуг в Свердловской области
Показатель 2015 г. 2017 г. 2019 г. 2021 г.
Метрика 2: Количество муниципальных образований в СО, охваченных МФЦ
(по плану), ед. 73 73 73 73
Метрика 2: Количество муниципальных образований в СО, охваченных МФЦ
(фактически), ед. 73 73 73 73
Уровень выполнения плана по Метрике 2, % 100 100 100 100
Метрика 3: Уровень удовлетворенности граждан качеством предоставления государственных и муниципальных услуг (по плану), % 70 85 90 90
Метрика 3: Уровень удовлетворенности граждан качеством предоставления государственных и муниципальных услуг (фактически), % н/д 96,4 97,1 96,0
Уровень выполнения плана по Метрике 3, % н/д 113,4 107,9 107,1
Метрика 4: Время ожидания в очереди для получения государственных (муниципальных) услуг (по плану), мин. 15 15 15 15
Метрика 4: Время ожидания в очереди для получения государственных (муниципальных) услуг (фактически), мин. н/д н/д 8,5 7,2
Уровень выполнения плана по Метрике 4, % н/д н/д 177,5 208,0
По приведенным метрикам мониторинга исполнения Программы развития предоставления государственных и муниципальных услуг в регионе также отмечается недостаточная проработанность периметра задач и показателей для их мониторинга. Фактически указанные показатели достигнуты к моменту начала реализации Программы. Пересмотр метрик, направленный на совершенствование системы управления ее реализацией, качественной трансформации либо роста эффективности бюджетных расходов на содержание и функционирование сети, не осуществлялся. В связи с этим, заявленные цели программы, формально считающиеся достигнутыми, нельзя назвать объективными для приемлемой стратегии развития. Программа не предполагает качественного развития региона. Очевидно, что по всем рассматриваемым показателям эффективности, заложенным в Программу, наблюдается либо перевыполнение плана, либо его выполнение в соответствии с плановым заданием. Данный факт стал возможен в связи с отсутствием объективной системы государственного проектного планирования на региональном уровне, допускающем формирование таких проектных задач, которые не предполагают критериев эффективности, а лишь направлены на формальное исполнение требования законодательства по реализации проектной деятельности. Данная Программа, в связи с этим, также не может быть признана инструментом стратегического планирования.
Традиционно считается, что деятельность по совершенствованию социальной политики – это не коммерческая деятельность государства, которая не предполагает какого-либо экономического эффекта, однако, с точки зрения повышения бюджетной эффективности, это не так. В связи с ростом расхода региона на реализацию мероприятий по совершенствованию инфраструктуры, реализацию иных программ развития, а также во избежание потенциального дефицита регионального бюджета представляется важным обеспечить в том числе бюджетную эффективность, экономию средств регионального бюджета на обеспечение деятельности по оказанию государственных и муниципальных услуг. Данные аспекты необходимо заложить в периметр метрик контроля реализации Стратегий развития. Данные особенности свидетельствуют о том, что регион нуждается в актуальной Стратегии развития системы предоставления государственных и муниципальных сервисов.
В настоящее время сеть МФЦ на территории Свердловской области составляет 82 филиала в 73 муниципальных образованиях. К наиболее востребованным услугам МФЦ среди жителей Екатеринбурга относятся: Регистрация недвижимости и кадастровый учет, выдача разрешений на такси, лицензий на ведение фармацевтической, медицинской деятельности, регистрация граждан в качестве индивидуальных предпринимателей, миграционный учет, предоставление выписок из домовых книг, компенсации и субсидии на оплату ЖКХ, путевки в летние оздоровительные лагеря. Услугами МФЦ охвачено более 95% населения региона (4 168,9 тыс. человек). Характеристики сети МФЦ приведены в таблице 12.
Таблица 5 – Характеристики мощности МФЦ по предоставлению государственных и муниципальных услуг
Населенный пункт Количество МФЦ, ед. Численность населения в расчете на 1 МФЦ, тыс. чел. Количество окон обслуживания, ед. Численность населения в расчете на 1 окно обслуживания,
тыс. чел.
Екатеринбург 7 199 439 312 4 475
Нижний Тагил 3 119 459 99 3 620
Каменск-Уральский 2 86 073 38 4 530
Прочие населенные пункты 70 32 034 540 4 153
Итого 82 50 841 989 4 215
Данные таблицы 5 показывают основные мощностные характеристики МФЦ в регионе. Наибольшее количество МФЦ приходится на г. Екатеринбург, при этом, численность населения в расчете на один МФЦ в г. Екатеринбурге наибольшая – на каждый центр приходится около 200 тыс. жителей, что существенно больше, нежели в других населенных пунктах региона. Однако данный факт регулируется за счет количества окон обслуживания. Численность жителей в расчете на одно окно обслуживания колеблется в пределах от 4,2 тыс. человек до 4,5 тыс. человек, данный показатель устойчив вне зависимости от категории населенного пункта. Эта мера обеспечивает необходимый уровень сервиса для всех граждан региона, в том числе за счет равного доступа к услугам для жителей небольших населенных пунктов. Однако внутри группы малых населенных пунктов распределение не столь равномерно. Отмечается, что показатель среднего количества жителей в расчете на одно окно обслуживания в МФЦ подвержен более существенной вариации, преимущественно, за счет их относительно малой загруженности (табл. 6).
Таблица 6 – Характеристики загруженности сети МФЦ в Свердловской области в 2021 году
Категория населенного пункта Среднее количество жителей в расчете на 1 окно, тыс. чел. Минимальное количество окон обслуживания в МФЦ, ед. Максимальное количество окон обслуживания в МФЦ, ед.
Крупнейшие (свыше 100 тыс. чел.) 4508 18 66
Большие (от 50 тыс. чел. до 100 тыс. чел.) 4555 9 22
Средние (от 20 тыс. чел. до 50 тыс. чел.) 3935 5 12
Малые (до 20 тыс. чел.) 1751 5 9
Такая практика создает излишние расходы на содержание и обслуживание имущества, сетей связи, заработную плату, а также не обеспечивает полную загрузку мощностей системы МФЦ, однако, требует дополнительного анализа ввиду относительно слабого развития дистанционных сервисов в малых населенных пунктах и преимущественного личного взаимодействии граждан по поводу государственных и муниципальных услуг.
Рассмотрим количественные параметры оказываемых государственных и муниципальных услуг в Свердловской области, базой исследования служат данные отчетов руководства Свердловской области, комитета по качеству оказания государственных и муниципальных услуг (табл. 7).
Таблица 7 – Количественные и бюджетные характеристики оказания государственных и муниципальных услуг
Показатель 2016 г. 2017 г. 2018 г. 2019 г. 2020 г. 2021 г.
Количество обратившихся через МФЦ, тыс. ед. н/д н/д 933,5 895,2 774,9 787,1
Государственные услуги через МФЦ, тыс. ед. н/д н/д 319,1 306,5 301,9 325,3
Муниципальные услуги в МФЦ, тыс. ед. н/д н/д 614,5 588,8 473,0 461,9
Расходы бюджета СО по подпрограмме «Развитие механизмов предоставления государственных и муниципальных услуг» в абсолютных ценах, млн руб. 960,5 1 212,2 1 054,4 1 114,4 1 215,6 1 234,6
Индекс цен в Свердловской области, % 105,8 102,2 103,9 103,7 104,2 106,6
Расходы бюджета СО по подпрограмме «Развитие механизмов предоставления государственных и муниципальных услуг» в ценах базового периода (база – 2016 г.), млн руб. 960,5 1 186,1 993,0 1 012,1 1 059,4 1 009,4
Условная стоимость предоставления одной услуги, тыс. руб. н/д н/д 1,1 1,1 1,4 1,3
Данные показывают, что в рассматриваемом периоде происходит сокращение количества услуг, предоставляемых через МФЦ с 933 519 услуг до 787 146, т.е. более, чем на 15% за период с 2018 г. до 2021 г. Данный факт свидетельствует о систематическом переводе тех или иных государственных и муниципальных услуг в электронные каналы, о совершенствовании системы их предоставления и отказе от излишней документации при их предоставлении. При этом, сокращение количества предоставляемых услуг отмечается по отношению к муниципальным услугам (сокращение на 24,8%). Данное обстоятельство объясняется тем, что процесс перехода системы предоставления государственных услуг в электронный формат в настоящее время практически завершен, прирост количества услуг, предоставляемых в электронной форме, в настоящее время обладает устойчивостью. Основной прирост количества сервисов, по которым в настоящее время происходит перевод в электронный формат приходится именно на муниципальные сервисы. Однако, необходимо отметить, что наиболее значимые и важные государственные и муниципальные сервисы в настоящее время уже реализуются в электронном формате.
Расчет количества оказанных государственных и муниципальных услуг показал, что в период с 2018 г. по 2021 г. жителям Свердловской области оказано всего 227 875 тыс. государственных и муниципальных услуг как в электронном виде, так и в МФЦ и непосредственно государственных учреждениях. Таким образом, количество услуг в расчете на 1 жителя региона менялось с 10,9 ед. по итогам 2018 г. до 15,9 ед. по итогам 2021 г., т.е. продемонстрировали прирост на 45,8%. В отношении муниципальных услуг аналогичные показатели менялись с 7,9 ед. в 2018 г. до 8,8 ед. в 2021 г. в расчете на 1 жителя (прирост на 11,3%. Соответственно, основной прирост количества предоставленных услуг пришелся на государственные услуги (показатели прироста с 3,0 ед. до 7,1 ед., т.е. на 136,7%). Данный показатель в расчете на 1 жителя региона в год формально представляется избыточным, однако, соответствует данным региональной отчетности. В территориальном разрезе наиболее крупные потребители государственных и муниципальных услуг: г. Екатеринбург, г. Нижний Тагил, г. Каменск-Уральский, по итогам 2021 г. показали количество предоставленных муниципальных услуг в расчете на 1 жителя 8,2 ед., 37,2 ед., 3,3 ед. соответственно. Количество муниципальных услуг, предоставленных в прочих населенных пунктах региона, составило в среднем 5,2 ед., что в 7,2 раза меньше, чем максимальный территориальный показатель. Также следует отметить, что наиболее активным и потребителями услуг являются крупные города региона в то время, как малые города и другие населенные пункты проявляют существенно меньшие показатели предоставляемых услуг. Данный факт может свидетельствовать об их общей недостаточной загруженности, что автоматически приводит к росту накладных издержек, высокой доле постоянных издержек в структуре себестоимости услуги и, как следствие, завышению бюджетных расходов на их предоставление.
Услуги, оказываемые в МФЦ, наиболее популярны в г. Нижний Тагил (от 0,4 ед. до 0,8 ед. в расчете на 1 жителя), г. Екатеринбург (от 0,3 ед. до 0,4 ед. в расчете на 1 жителя), что в 2 раза превышает средний показатель по региону. Данные факты свидетельствуют о преимущественной организации оказания государственных и муниципальных услуг в электронном виде. И о массовом развитии такой возможности в последние годы на всех территориях. Передача государственных услуг в электронный вид в настоящее время затрагивает только узкоспециализированные сервисы.
Объем расходов на предоставление таких услуг в рассматриваемый период в приведенном выражении вырос с 960,5 млн руб. в год по итогам 2016 года до 1 009,4 млн руб. по итогам 2021 года. Динамика условной стоимости предоставления одной государственной либо муниципальной услуги в МФЦ также менялась с 1,1 тыс. руб. за 1 услугу по итогам 2018 года до 1,3 тыс. руб. по итогам 2021 г., т.е. прирост условной стоимости оказания государственных и муниципальных услуг превысил 18%. В свете роста автоматизации процессов и упрощения технологических цепочек оказания государственных и муниципальных услуг, данная тенденция отмечается как негативная и подлежит пересмотру с учетом оптимизационных процедур и мероприятий. Официально бюджетное финансирование предполагает выделение субсидий из бюджета региона на финансирование деятельности по оказанию государственных и муниципальных услуг в рамках государственного задания. Анализ расходов регионального бюджета на проведение данных мероприятий представлен в таблице 8.
Таблица 8 – Динамика и структура текущих расходов и капитальных затрат на предоставление государственных и муниципальных услуг в Свердловской области
Показатель 2016 г. 2017 г. 2018 г. 2019 г. 2020 г. 2021 г.
Текущие расходы в абсолютных ценах, млн руб. 898,8 1 172,2 1 044,4 1 080,4 1 175,7 1 168,5
Капитальные затраты в абсолютных ценах, млн руб. 61,7 39,9 10,0 34,1 39,9 66,1
Текущие расходы, % 93,6 96,7 99,1 96,9 96,7 94,6
Капитальные затраты, % 6,4 3,3 0,9 3,1 3,3 5,4
Текущие расходы в ценах базисного периода (2016 г.), млн руб. 898,8 1 147,0 983,5 981,1 1 024,7 955,4
Количество оказанных услуг, тыс. ед. н/д н/д 933,5 895,2 774,9 787,1
Текущие расходы в расчете на 1 оказанную услугу, тыс. руб. н/д н/д 1,1 1,1 1,3 1,2
Анализ динамики текущих расходов показывает, что в абсолютном выражении отмечается их рост с 898,8 млн руб. в 216 году до 1168,5 млн руб. в 2021 году, т.е. на 30 %. При переводе данных значений к ценам 2016 года отмечается рост данных расходов на 6,3%, показатель объема расходов на оказание государственных и муниципальных услуг в системе МФЦ обладает относительной стабильностью – коэффициент вариации значений показателя за период с 2016 года по 2021 год 8,4%, существенная вариация ряда данных отсутствует. К текущим расходам в рамках системы бюджетного финансирования деятельности МФЦ относятся: оказание государственных услуг государственным бюджетным учреждением Свердловской области «Многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг» за весь рассматриваемый период, а также проведение мониторинга удовлетворенности граждан качеством предоставления государственных и муниципальных услуг – за период 2015 – 2016, 2020 гг. Доля текущих расходов в общей системе финансирования расходов МФЦ составляет от 61,6% по итогам 2015 г. до 99,1% по итогам 2018 г. и напрямую зависит от объема капитальных вложений в формирование, оснащение и модернизацию имущества и помещений МФЦ. Медианное значение доли текущих расходов составило в рассматриваемом периоде 96,7%. Необходимо заметить, что в данном периоде не выявлено сколько-либо однозначной зависимости между количеством обращений в МФЦ и объемом финансирования (рис. 2).
Рисунок 2 Корреляция между количеством обработанных заявок на предоставление услуг и суммой текущих расходов регионального бюджета Свердловской области за период с 2018 г. по 2021 г.
Рисунок 2 демонстрирует отсутствие какой-либо явной тенденции между объемом заявок на оказание услуг и суммой произведенных расходов в ценах 2016 года. Однако, следует отметить, что рисунок отражает тенденцию – сумма расходов в текущих ценах соответствующего периода находится в обратной корреляции по отношению к количеству оказанных услуг – рост количества оказанных услуг МФЦ соответствует сокращению расходов на них. Данный тренд объясняется тем фактом, что сокращение количества оказываемых услуг, как и рост текущих расходов на их предоставление, отмечается в рассматриваемый период. Это означает, что расходы МФЦ растут темпами большими по сравнению с темпами инфляции, что обусловливает сокращение их эффективности в рассматриваемом периоде.
Капитальные затраты на функционирование объектов МФЦ в период с 2015 г. по 2021 г. составили 722,8 млн руб. и распределены следующим образом (рис. 3).
Рисунок 3 – Структура капитальных затрат на функционирование МФЦ в Свердловской области в 2016–2021 гг.
Наибольшая доля капитальных затрат в регионе приходится на оснащение МФЦ – приобретение зданий, помещений для оказания услуг, их капитальный ремонт – в совокупности данные затраты составляют 36%, а затраты на оснащение МФЦ оборудованием, сетями связи, серверами, другим оборудованием составляют 51%. Динамика капитальных затрат отражает жизненный цикл инвестиционного проекта по их массовому развертыванию – на 2015 г. приходится 65% от общей суммы затрат, поскольку именно в этот период реализуются основные мероприятия по формированию сети МФЦ в соответствии с ранее рассмотренной стратегией. В настоящее время, в связи с завершением формирования сети МФЦ, можно говорить о наличии незначительной потребности в денежных средствах для модернизации инфраструктуры и оснащения центров. В целом же, можно говорить о сокращении эффективности расходов регионального бюджета в данной сфере деятельности. В рамках предлагаемой Стратегии развития необходимо рассматривать направление повышения операционной эффективности.
Заключение
В настоящее время наблюдается полное выполнение всех отмеченных метрик реализации стратегии развития системы предоставления государственных и муниципальных услуг в Свердловской области, однако, отмечая их недостаточную релевантность и актуальность.
По абсолютному большинству государственных услуг (около 85-90 %) в настоящее время оказывается в электронной форме, и лишь не более 1-2 % в многофункциональных центрах. Таким образом, охват населения государственными и муниципальными услугами в электронной форме достаточно высок, а доля услуг, оказывая в системе МФЦ обладает устойчивостью на протяжении длительного периода времени.
В основном же, в ходе анализа можно выделить проблемы общего характера, применимые для системы реализации системы предоставления государственных услуг в целом, так и частные проблемы реализации системы предоставления государственных и муниципальных услуг на региональном уровне. Среди общих проблем отмечаются следующие:
- существование в РФ большого количества слабо интегрированных либо не интегрированных между собой автоматизированных систем государственного и муниципального управления и баз данных органов исполнительной власти, органов регионального и местного управления, разрозненность данных и формирование интегрированных баз данных различных государственных органов и учреждений;
- риски замедления технологического развития либо стагнации за счет санкционного давления, необходимости перехода на отечественное программное обеспечение и сетевое оборудование, общей технологической отсталости российской промышленности электронных компонентов и вычислительной техники;
- оценка экономической, бюджетной, социальной эффективности силами существующей системы. В законодательстве и нормативно-методических документах отсутствуют конкретные методики оценки эффективности реализуемых программ и целевые ориентиры по ним;
- существенные затраты времени на проведение процедур и предоставление государственных и муниципальных услуг, не оптимальность механизмов предоставления услуг, значительные нормативные сроки оказания услуг;
- разобщенность сервисов для юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, наличие множества контролирующих органов;
- проблемы кадрового обеспечения деятельности МФЦ – в настоящее время отсутствуют методические рекомендации по установлению квалификационных требований, профессиональных стандартов к образованию, стажу государственной службы, стажу работы по специальности, а также к профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей специалистов, оказывающих государственные и муниципальные услуги, отсутствуют профессиональные стандарты к сотрудникам, отсутствие единой эффективной системы управления знаниями и обучением;
- недоверие к системе хранения персональных данных и обеспечения кибербезопасности. По данным исследования, 14% респондентов высказали либо полное, либо частичное недоверие к данной системе, что обусловлено слабой надежностью баз данных, наличии несанкционированных доступов, фактов утечек персональных данных.
На региональном уровне отмечается наличие следующих проблем.
1. Снижение операционной и бюджетной эффективности деятельности по предоставлению государственных и муниципальных услуг. Это выражается в росте бюджетных расходов расчете на 1 услугу, превышающий по своим темпам показатель инфляции в регионе, а также в росте условного показателя фондовооруженности МФЦ в расчете на 1 услугу. В связи с тем, что технологические аспекты оказания услуг остаются неизменными, рост величины данных показателей является негативной тенденцией, способствующей повышению неэффективной нагрузки на региональный бюджет, а также простою либо недостаточно загруженности мощностей.
2. Наличие конфликта интересов в отношении мониторинга качества услуг, при котором мониторинг осуществляется со стороны организации-учредителя сети МФЦ (Правительство Свердловской области), отсутствует элемент независимости при его проведении.
3. Предполагаемая недостоверность государственных статистических данных, выраженная в завышении количества предоставленных государственных и муниципальных услуг (например, по итогам 2021 г. каждый житель Свердловской области, включая несовершеннолетних детей, обратился за государственными и муниципальными услугами в среднем более 15 раз, а количество оказанных муниципальных услуг в г. Екатеринбурге в 2021 году составило более 8 раз, в г. Нижнем Тагиле – более 37 раз.
4. Недостатки стратегических документов регионального уровня, не полное соответствие метрик, заложенных в качестве критериев эффективности региональной программы развития, целям развития. Анализ метрик развития системы предоставления государственных и муниципальных услуг в Свердловской области по принципу одного окна показал, что избранные метрики не отражают сущность развития и фактически достигнуты в момент принятия программы развития.
5. В задачи программы развития не входят количественные метрики, направленные на расширение периметра предоставления государственных и муниципальных услуг, а также метрики по снижению их стоимости оказания (повышению эффективности и результативности).
6. Отсутствие системы проектного планирования на региональном уровне, формальная постановка целевых показателей развития и формальное их достижение.
7. Система предоставления государственных и муниципальных услуг на региональном уровне обладает существенным потенциалом развития.
Подводя итоги проведенного исследования, необходимо отметить, что реализация вновь формируемой стратегии должна базироваться на принципах эффективности и результативности, внедрять интенсивные, а не экстенсивные подходы к оценке достижения целей. Ориентация целей стратегии должна удовлетворять критериям повышения интенсивности процессов предоставления государственных услуг на региональном уровне, а также реализовывать лучшие региональные практики.
В рамках рассмотренных в данной работе подходов сделан упор на формировании экосистемного подхода и переориентации сети МФЦ на комплексное удовлетворение услуг клиентов, в том числе за счет развития системы менеджмента услуг. Комплексное решение проблем граждан и организаций на территории региона позволит удовлетворять их потребности, сформировать лояльность к МФЦ как бренду содействия в развитии гражданского общества. Стратегические инициативы сформированы по направлениям: маркетинг, обеспечение собственной операционной деятельности, кадровое и финансовое обеспечение и позволяют реализовать подход к построению экосистемы гражданского развития и региональной гражданской инициативы.
Литература:
1. Антошин В.А. Оценка основных проблем предоставления государственных и муниципальных услуг в Многофункциональных центрах города Екатеринбурга / В.А. Антошин, И.С. Тарбеева // ГосРег: государственное регулирование общественных отношений. – 2020. – № 1(31). – С. 125-130.
2. Государственная программа Свердловской области «Совершенствование социально-экономической политики на территории Свердловской области до 2024 года» (утверждена постановлением Правительства Свердловской области от 25 декабря 2014 г. № 1209-ПП). URL: http://www.consultant.ru (дата обращения: 21.07.2023).
3. Комиссия по повышению качества предоставления государственных и муниципальных услуг, а также осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля в Свердловской области: официальный сайт. – Свердловская область. – Обновляется в течение суток. URL: http://ar.gov66.ru/organam-vlasti/obespechenie-predostavleniya-gosudarstvennyh-munitsipalnyh-uslug-po-printsipu-odnogo-okna/ (дата обращения: 25.10.2022).
4. Концепция перехода к предоставлению 24 часа в сутки 7 дней в неделю абсолютного большинства государственных и муниципальных услуг без необходимости личного присутствия граждан», утвержденная Распоряжением Правительства РФ от 11 апреля 2022 г. № 837-р. URL: http://www.consultant.ru (дата обращения: 21.07.2023).
5. О создании государственного бюджетного учреждения Свердловской области «Многофункциональный центр предоставления государственных (муниципальных) услуг Постановление Правительства Свердловской области от 20 сентября 2010 года № 1377-ПП. URL: http://www.consultant.ru (дата обращения: 21.07.2023).
6. Утвержденные типовые административные регламенты предоставления муниципальных услуг: официальный сайт. – Свердловская область. – Обновляется в течение суток. URL: http://ar.gov66.ru/organam-vlasti/obespechenie-predostavleniya-gosudarstvennyh-munitsipalnyh-uslug-po-printsipu-odnogo-okna/utverzhdennye-tipovye-administrativnye-reglamenty-predostavleniya-munitsipalnyh-uslug/ (дата обращения: 21.07.2023).
7. Царегородцева И.В. Проблемы развития процессов предоставления государственных услуг в многофункциональном центре / И.В. Царегородцева // Матрица научного познания. – 2021. – №12-2. – С. 184-187.
