CC BY
88
УДК 338.465
повышение качества и доступности государственных и муниципальных услуг посредством развития сети многофункциональных центров в волгоградском регионе*
а. Э. КАЛИНИНА,
доктор экономических наук, профессор, проректор по научной работе и информатизации E-mail: nrprorector@volsu. ru Волгоградский государственный университет
В статье обоснована необходимость дальнейшего развития практики предоставления государственных и муниципальныхуслуг путем создания сети многофункциональных центров на основе их стандартизации. Представлен опыт оказания публичных услуг в Волгоградской области. Выделены критерии эффективности реализации работ по повышению качества предоставления государственных и муниципальных услуг. Выявлены проблемы, и сформулированы направления развития многофункцио-нальныхцентров на основе единой автоматизированной информационной системы.
Ключевые слова: государственные и муниципальные услуги, многофункциональный центр, административная реформа, государственное управление.
Одним из возможных вариантов решения проблемы повышения качества и доступности государственных услуг, активно развивающихся в последние годы в России в рамках реализации мероприятий административной реформы, является институт многофункциональных центров (МФЦ) — своего рода «супермаркетов» государственных услуг, представляющих собой единое помещение или комплекс помещений для предоставления государственных и
'Работа выполнена в рамках гранта Рособразования от 18.08.2009 № П 904 ФЦП «Научные и научно-педагогические кадры инновационной России» на 2009—2013гг. «Обеспечение эффективного исполнения государственных функций и предоставления услуг учреждениями и региональными органами исполнительной власти».
муниципальных услуг различными ведомствами по принципу «одного окна»1.
В Российской Федерации реформа государственного управления осуществляется через реализацию административной реформы в соответствии с Указом Президента РФ от 23.07.2003 № 824, в котором определены приоритетные направления административной реформы; Концепцией административной реформы в Российской Федерации на 2006—2008 годы и Планом мероприятий по проведению административной реформы, утвержденных распоряжением Правительства РФ от 25.10.2005 № 1789-р. Распоряжением Правительства РФ от 09.02.2008 № 157-р административная реформа продлена до 2010 г.
В 2010 г. закончился срок реализации Концепции административной реформы РФ в 2006—2010 гг. За это время были сформированы нормативная и методическая базы повышения качества исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг, сформированы механизмы управления и стимулирования административной реформы.
Новым программным документом, определяющим основные направления совершенствования государственного управления на среднесрочный
1 Смирнов Н. В. Альтернативные формы организации МФЦ: торги за франшизу. URL: www. nisse. ru/work/experts/expert_12 .html?mode=publications.
- 11
период, является Концепция снижения административных барьеров и повышения доступности государственных услуг на 2011 —2013 гг., разработанная Министерством экономического развития РФ.
Концептуально система исполнительной власти определена как сервисно ориентированная, что предполагает обеспечение государством необходимого качества государственных услуг, т. е. условий, при которых гражданин будет затрачивать минимум времени, сил и ресурсов для получения государственных и муниципальных услуг. Принятый Федеральный закон от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» впервые на законодательном уровне заложил основы для реализации основных мероприятий административной реформы. В соответствии с этим законом граждане и организации обладают правом на полные, актуальные и достоверные сведения о государственных и муниципальных услугах, а также правом получать их в электронном виде (с использованием федерального и регионального порталов государственных и муниципальных услуг, многофункциональных центров).
В Волгоградской области реализуется Программа проведения административной реформы, утвержденная постановлением главы администрации Волгоградской области от 18.05.2006 № 554.
Повышение качества и доступности государственных услуг предполагает, в том числе, изменение организации предоставления государственных услуг по принципу «одного окна» и организацию эффективного межведомственного обмена2.
Но проблемы межведомственного взаимодействия и территориальной разобщенности, сопровождающиеся неразвитостью коммуникационной инфраструктуры, являются главным препятствием к уменьшению времени предоставления услуг, снижению количества подтверждающих документов, отработке сквозных регламентов, снижению очередей и в конечном итоге — к удовлетворенности граждан от работы органов исполнительной власти и органов местного самоуправления.
Многофункциональный центр представляет собой организацию, уполномоченную региональными органами исполнительной власти для
2Калинина А. Э. Стандартизация бюджетных услуг как условие обеспечения эффективности исполнения государственных функций и услуг в органах исполнительной власти / Методология оценки эффективности исполнения государственных функций и предоставления услуг в региональных органах исполнительной власти. Сб. статей по материалам науч.-метод. семинара, г. Волгоград, 24 апреля 2010 г. Волгоград: Изд-во ВолГУ, 2010. С. 34—44.
12 -
оказания гражданам комплекса взаимосвязанных государственных и муниципальных услуг с участием представителей различных ведомств на основе единого помещения, организованного по принципу «одного окна» и соответствующего всем необходимым требованиями комфортности предоставления государственных услуг (возможность предварительной записи по телефону, организованный са11-центр, электронная очередь, оборудованные места для ожидания, удобство расположения и т. д.), включая возможность оплатить необходимые пошлины и сборы (наличие отделений банков, автоматов для приема платежей). В МФЦ услуги предоставляются независимо от уровня власти, в компетенции которой находится предоставление этой услуги (федеральная, региональная и муниципальная).
Ключевой функцией МФЦ являются организация приема, первичной обработки документов, выдача заявителю результата предоставления государственной (муниципальной) услуги, консультирование граждан и юридических лиц по вопросам предоставления государственных (муниципальных) услуг. При этом само предоставление государственных услуг осуществляется соответствующим ведомством (участником МФЦ) в соответствии с утвержденным административным регламентом3. Взаимодействие участников МФЦ при предоставлении государственных (муниципальных) услуг осуществляется на основе заключенных соглашений.
В среднем в каждом субъекте РФ предоставляется около 120 государственных и муниципальных услуг, примерно треть из которых связана с социальной поддержкой и социальной защитой граждан. В этой связи необходимо создать и предусмотреть перспективу расширения возможностей МФЦ в последующие годы.
Наиболее оправданно предоставление в МФЦ в первую очередь следующих блоков государственных и муниципальных услуг: социальные выплаты и другие формы социальной поддержки и социальной защиты; регистрация собственности, операции с недвижимостью; определение гражданско-правового статуса (регистрация по месту пребывания и проживания, выдача удостоверяющих личность документов, услуги ЗАГС и др.); комплексные услуги и функции, связанные с взаимодействием с бизнесом (выдача разрешений, лицензирование и т. д.).
3 Капаров С. Г., Дауранов И. Н, Карынбаев Н. и др. Государственные услуги: Основные направления и подходы к созданию центров обслуживания населения по принципу «одного окна». URL: www. kyzmet. kz.
Для поддержки деятельности МФЦ предусмотрено создание Единой автоматизированной информационной системы МФЦ (ЕАИС МФЦ) в рамках мероприятий по созданию электронного правительства Волгоградской области. В настоящее время на портале Волгоградской области в разделе «Государственные услуги» размещена информация о 153 государственных услугах, в числе которых лицензирование, содействие работодателям в подборе кадров, переоформление прав граждан и юридических лиц на земельные участки 4. Планируются к размещению все необходимые для заполнения формы и бланки, а в перспективе предусмотрено частичное или полное дистанционное получение государственных и муниципальных услуг. Поддержка ЕАИС МФЦ осуществляется по следующим направлениям: автоматизация; документационное и информационно-справочное обеспечение деятельности МФЦ; межведомственный информационный обмен5.
За отчетный период на начало 2011 г. выполнены работы по разработке проектной документации на модули ЕАИС МФЦ, позволяющие составлять отчетность по ходу реализации и результатам процессов оказания услуг; подавать документы, необходимые для получения услуг через Интернет с использованием различных средств аутентификации, в том числе с использованием электронной цифровой подписи; осуществлять запись в электронную очередь через Интернет или инфомат.
Проектирование эффективной системы предоставления услуг подразумевает наличие отсутствующих в настоящее время способов формального описания (организационного моделирования) деятельности исполнительных органов по предоставлению государственных услуг, позволяющих провести анализ административных процессов с возможностью их оптимизации, информационно-технологических механизмов управления проектами административного моделирования и автоматического раскрытия формализованной информации о государственных услугах и механизмах их предоставления, проектах совершенствования административных процессов и достигнутых результатах их реализации.
4 Беков Р. С. Принцип «одного окна». Поддержка малого и среднего предпринимательства в многофункциональных центрах предоставления государственных и муниципальных услуг // Business Аналитик. 2011. № 2. С. 18—21.
5Калинина А. Э, Соколов А. Ф. Формирование регионального информационного пространства как стратегическое направление развития Волгоградской области: проблемы и перспективы // Актуальные проблемы современного управления. Материалы
«круглого стола» 28 апреля 2009 г. Волгоград: Изд-во ВолГУ, 2009. C. 97—108.
В 2008 г. финансирование работ по развитию оказания услуг на основе принципа «одного окна», по созданию и развитию МФЦ на территории Волгоградской области осуществлялось за счет средств областного и муниципальных бюджетов.
По результатам проведенного исследования было установлено, что для большей части жителей Волгоградской области при получении государственных и муниципальных услуг наиболее востребованными являются структуры ЖКХ, Сбербанк России, паспортный стол и пенсионный фонд. Практически при каждом обращении в государственные и муниципальные ведомства граждане сталкиваются с большим количеством проблем, возникающих из-за отсутствия четко отлаженной системы предоставления социальных услуг насе-лению6. Особые нарекания населения при этом вызывают длительное время обслуживания, а также невысокое качество имеющейся инфраструктуры.
Наличие проблемы очередей, а также ряда других трудностей, с которыми приходится сталкиваться населению при обращении в государственные и муниципальные учреждения, не оставляет сомнений в необходимости реформирования существующей системы оказания услуг, вследствие чего развитие многофункциональных центров может быть рассмотрено как один из наилучших инструментов оптимизации работ в данном направлении.
Проблемы также заключаются и в том, что государственные услуги постоянно усложняются вместе с развитием самой социальной системы российского общества, а требования к упрощению процесса получения государственных услуг зафиксированы в важнейших нормативно-правовых документах. Анализ показывает, что такая мера совершенствования оказания государственных и муниципальных услуг, как создание сети МФЦ, одобряется большинством респондентов (см. рисунок).
В 2007 г. стартовал пилотный проект по созданию МФЦ в городском округе г. Волжский, который позволил апробировать рабочую модель подготовительного этапа, выявить узкие места и пути их преодоления. С 2006 г. принцип «одного окна» реализуется в территориальных органах социальной защиты населения Волгоградской области, территориальных федеральных органах исполнительной власти, бюро технической инвентаризации.
На основании функционального анализа можно сделать вывод о том, что автономное учреждение
6Научно-технический отчет о выполнении второго этапа Государственного контракта Рособразования № П 904 от 18.08.2009 ФЦП «Научные и научно-педагогические кадры инновационной России» на 2009—2013 гг. Волгоград, 2010.
Оценка необходимости создания сети МФЦ на территории Волгоградской области (данные 2009 г.) *
* Отчет по государственному контракту администрации Волгоградской области № 07-06/205 «Разработка областной целевой программы «Повышение качества государственных и муниципальных услуг путем создания сети многофункциональных центров (МФЦ) на территории Волгоградской области на период 2008—2011 гг.»». Руководитель проекта А. Э. Калинина. Волгоград, 2008.
«Многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг» городского округа г. Волжский Волгоградской области не только успешно работает, но и развивается. Многофункциональный центр планирует открыть еще одно отделение для оказания услуг юридическим лицам. Этот бизнес-центр будет работать как приемная юридических лиц, здесь планируется оказывать услуги по регистрации, перерегистрации юридических лиц, сдаче отчетности в налоговые органы, правовой поддержке, ведению бухгалтерского, аудиторского и финансового учета, что значительно облегчит работу предпринимателей. Согласно федеральному закону часть этих услуг будет платной, что позволит многофункциональному центру выйти на новый уровень развития и, как следствие, расширить перечень предоставляемых услуг.
В 2008 г. администрацией Волгоградской области был проведен анализ проблем при организации оказания государственных и муниципальных услуг на базе МФЦ в муниципальных образованиях региона, в ходе которого было установлено, что из 29 муниципальных образований, принявших участие в исследовании, 13 планируют открытие МФЦ к 2011 г. Следует отметить, что из 13 только 2 муниципалитета имеют возможность разместить МФЦ в отдельном здании. Кроме того, было установлено, что органы местного самоуправления считают возможным передать для оказания на базе МФЦ до 300 услуг.
В Волгоградской области организована и функционирует рабочая группа по повышению качества государственных и муниципальных услуг путем создания многофункциональных центров7. На заседании рабочей группы 9 ноября 2010 г. была проанализирована работа, проведенная муниципальными образованиями по созданию МФЦ на своих территориях, в ходе чего было установлено следующее:
1) определены помещения под МФЦ в 14 районах (округах) — Городищенском, Котельниковском, Котовском, Новоаннинском, Руднянском, Светлоярском, Серафимовическом и Среднеахтубинском районах, городах Волгограде, Волжском, Камышине, Михайловке, Урюпинске, Фролово. Действуют многофункциональные центры в г. Волжском (с 2008 г. — 6 филиалов, 66 окон, 191 услуга), в г. Михайловке (с июля 2010 г. — 15 окон, 169 услуг), в г.Камышине (с июня 2010 г. — 11 окон, 23 услуги), а также в Светлоярском муниципальном районе (с августа 2010 г. — 5 окон, 7 услуг);
2) выделяются помещения под МФЦ в 8 районах — Быковском, Дубовском, Иловлинском, Клетском, Кумылженском, Ольховском, Новониколаевском, Палласовском.
По состоянию на 1 октября 2010 г. объем финансирования по целевой программе повышения качества государственных и муниципальных услуг путем создания сети МФЦ составил 14,5 млн руб., в том числе из областного бюджета — 1,8 млн руб., местных бюджетов — 9,2 млн руб., из внебюджетных источников — 3,5 млн руб. На 1 января 2010 г на организацию деятельности МФЦ было выделено еще 18,2 млн руб. В 2011 г. в бюджете города предусмотрены средства на создание МФЦ в размере 3 219 тыс. руб. 8.
В результате проведенного исследования выделены следующие критерии эффективности реализации работ по повышению качества предоставления государственных и муниципальных услуг в Волгоградской области:
> количество действующих многофункциональных центров;
7 Постановление главы администрации Волгоградской области от 18.06.2009 № 681 «Об образовании рабочей группы по повышению качества государственных и муниципальных услуг путем создания многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг на территории Волгоградской области».
8 Протокол заседания рабочей группы по повышению качества государственных и муниципальных услуг путем создания сети МФЦ на территории Волгоградской области от 09.11.2010 № 1.
> количество государственных и муниципальных услуг, предоставляемых на базе МФЦ;
> уровень вовлеченности территориальных органов исполнительной власти и федеральных фондов, администраций муниципальных образований;
> уровень информированности получателей услуг;
> время ожидания в очереди для получения услуги;
> увеличение количества окон, принимающих и выдающих документы в режиме МФЦ;
> сокращение количества жалоб граждан-получателей государственных и муниципальных услуг в органы государственной и муниципальной власти и судебные органы;
> уровень удовлетворенности граждан деятельностью органов государственной власти по оказанию государственных и муниципальных услуг9.
При этом уровень информированности получателей услуг и уровень удовлетворенности граждан деятельностью органов государственной власти по оказанию государственных и муниципальных услуг определяются путем обработки результатов очных и электронных экспресс-опросов пользователей МФЦ. Уровень вовлеченности территориальных органов исполнительной власти и федеральных фондов, администраций муниципальных образований вычисляется как отношение числа организаций, участвующих в деятельности МФЦ к общему числу организаций, участвующих в оказании государственных и муниципальных услуг населению.
Эффективная система управления качеством предоставления услуг требует создания оперативной обратной связи с пользователями государственных услуг, практически отсутствующей в настоящей практике. Создание МФЦ в сочетании с электронным правительством сделает процесс предоставление услуг не только оперативным, но и интерактивным. Обезличенное, но контролируемое общение чиновника и гражданина, позволяющее гражданину самому отслеживать процесс решения своих запросов, приведет к созданию в конечном счете самоуправляемой системы предоставления услуг населению региона.
9Отчет по государственному контракту администрации Волгоградской области № 07-06/205 «Разработка областной целевой программы «Повышение качества государственных и муниципальных услуг путем создания сети многофункциональных центров (МФЦ) на территории Волгоградской области на период 2008—2011 гг.»». Руководитель проекта А. Э. Калинина. Волгоград, 2008.
Список литературы
1. Беков Р. С. Принцип «одного окна». Поддержка малого и среднего предпринимательства в многофункциональных центрах предоставления государственных и муниципальных услуг // Business Аналитик. 2011. № 2. С. 18—21.
2. Калинина А. Э. Стандартизация бюджетных услуг как условие обеспечения эффективности исполнения государственных функций и услуг в органах исполнительной власти // Методология оценки эффективности исполнения государственных функций и предоставления услуг в региональных органах исполнительной власти. Сб. статей по материалам науч.-метод. семинара. г. Волгоград, 24 апреля 2010 г. Волгоград: Изд-во ВолГУ, 2010. С. 34—44.
3. Калинина А. Э., Соколов А. Ф. Формирование регионального информационного пространства как стратегическое направление развития Волгоградской области: проблемы и перспективы // Актуальные проблемы современного управления. Материалы «круглого стола» 28 апреля 2009 г. Волгоград: Изд-во ВолГУ, 2009. C. 97—108.
4. Капаров С. Г., Дауранов И. Н, Карынбаев Н. и др. Государственные услуги: Основные направления и подходы к созданию центров обслуживания населения по принципу «одного окна» // Агентство Республики Казахстан по делам государственной службы. URL: www. kyzmet. kz.
5. Научно-технический отчет о выполнении второго этапа государственного контракта Рособразования № П 904 от 18.08.2009 ФЦП «Научные и научно-педагогические кадры инновационной России» на 2009— 2013 гг. Волгоград. 2010.
6. Об образовании рабочей группы по повышению качества государственных и муниципальных услуг путем создания многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг на территории Волгоградской области: постановление главы администрации Волгоградской области от 18.06.2009 № 681.
7. Отчет по государственному контракту администрации Волгоградской области № 07-06/205 «Разработка областной целевой программы «Повышение качества государственных и муниципальных услуг путем создания сети многофункциональных центров (МФЦ) на территории Волгоградской области на период 2008—2011 гг.»». Руководитель проекта А. Э. Калинина. Волгоград, 2008.
8. Протокол заседания рабочей группы по повышению качества государственных и муниципальных услуг путем создания сети МФЦ на территории Волгоградской области от 09.11.2010 № 1.
9. Смирнов Н. В. Альтернативные формы организации МФЦ: торги за франшизу // Национальный институт системных исследований проблем предпринимательства. URL: www. nisse. ru/work/experts/expert_ 12.html?mode=publications.
