CC BY
89
УДК 352
СОВРЕМЕННЫЕ ПРОБЛЕМЫ И ОСОБЕННОСТИ ОПРЕДЕЛЕНИЯ СУЩНОСТИ ПОНЯТИЯ «НАЛОГОВОЕ АДМИНИСТРИРОВАНИЕ»
В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Ф. К. Гиниятуллин, соискатель кафедры теории управления Академии управления
МВД РФ
Проанализированы актуальные вопросы налогового администрирования.
Ключевые слова: налоговое администрирование, налоговый контроль.
Одной из основных проблем государства является обеспечение поступления в бюджеты всех уровней и во внебюджетные фонды налогов, сборов и иных установленных законом платежей. Финансовая деятельность государства по получению налогов как одного из суверенных прав государства будет действенной только в том случае, если будет разработан оптимальный механизм налогового администрирования . Налоговое администрирование является одним из основных элементов эффективного функционирования налоговой системы и экономики государства. Эффективность налоговой системы обусловлена полнотой выявления источников доходов в целях обложения их налогами и минимизацией расходов по их мобилизации и обязанности уплате.
К сожалению, нет нормативно-правовых актов, регламентирующих конкретно администрирование, а в существующих правовых нормах имеются значительные недостатки, пробелы, и разрабатывались они без единого концептуального подхода к содержанию. Формирование налоговой политики происходит без учета интересов частного капитала, а неразумное налоговое администрирование ведет к массовому уклонению от уплаты налогов, «бегству» капитала и т.д.
Исследование теоретических и практических аспектов администрирования налогов напрямую связано с необходимостью реформирования и совершенствования этого института налогового права с целью обеспечения надлежащего правового регулирования деятельности исполнительных и судебных органов на практике, создания баланса публичных и частных интересов.
Положения ст. 57 Конституции РФ обязывают каждого платить законно установленные налоги и сборы. Но для исполнения зако-
на недостаточно издать соответствующие юридические нормы. Закон, в котором закреплены воля государства, право субъективного требования государства, является только абстрактной нормой, намечающей процесс поведения неограниченного круга субъектов. Для его исполнения, подчинения ему необходимы управляющие, организующие и контролирующие действия государства. Их осуществляют уполномоченные государством органы, управляющие и работающие непосредственно с организациями и людьми, а через них управляющие имуществом, работами, услугами и общественными процессами1.
Целью налогового администрирования является исполнение налоговой политики государства, которая проводится в отношении всех участников правоотношений, регулируемых налоговым законодательством. При этом согласие субъекта не является обязательным и необходимым условием возникновения налоговых правоотношений.
На настоящий момент одним из сдерживающих факторов повышения эффективности мобилизации налогов в бюджет являются сложившиеся методы налогового администрирования.
Возражения хозяйствующих субъектов вызывают в основном контролирующие функции: правила проведения налоговых проверок и, в частности, повторных; количество и сроки проверок в течение года; перечень документов, которые налоговые органы вправе затребовать при камеральных проверках. Отсутствие типовых процедур проверки, низкое качество проведения проверок, слабая доказательная база о взыскании налоговых санкций при рассмотрении дел в суде, широкое применение «фирм-однодневок», большое участие в обороте наличных денег и т.д. - все это указывает на неотлаженный механизм ад-
министрирования. Для борьбы с рассматриваемыми правонарушениями со стороны уполномоченных государством органов должен быть установлен постоянный контроль доходов и расходов организаций и физических лиц, преследующий цель изначально предоставить в распоряжение налоговых органов сведения, прямо или косвенно характеризующие объект налогообложения и налоговую базу по каждому налогоплательщику. Необходимо, чтобы система налогового администрирования не просто обеспечивала уменьшение уровня затрат на исполнение налогового законодательства для государства и для налогоплательщиков, но и формировала у последних понимание неотвратимости выявления нарушения и взыскания в бюджет полной суммы причитающихся к уплате налогов.
Указанные обстоятельства требуют определения и детального рассмотрения правовой природы администрирования налогов.
Понятие «природа» означает сущность, основное свойство чего-либо2. Выяснить сущность - значит выявить его основополагающие свойства, признаки, особенности и взаимосвязь с другими явлениями. Таким образом, выяснить правовую природу администрирования налогов можно через взаимосвязь с другими явлениями, через отношения, которые возникают в процессе исполнения налоговой обязанности и обеспечения поступления налогов.
Исследование вопросов налогового администрирования находится на начальной стадии в правовой науке. В современных официальных документах определение термину «налоговое администрирование» не дается. Сам термин «налоговое администрирование» зачастую встречается в контексте его совершенствования и улучшения3. Под администрированием толковые словари, как правило, понимают управление посредством приказов и распоряжений, часто без учета конкретных условий работы, существа, дела4. Вероятно, на настоящий момент такое определение не лишено доли истины. Но, по нашему мнению, в определение нужно вложить то, что должно истинно отражать последнее, такое, как дает классик французской административноправовой науки А. Файоль: «Администрировать - значит предвидеть, организовывать, распоряжаться, руководить и контролировать»5.
Постановка вопроса об администрировании доходов и понятии администрирования
доходов впервые прозвучала в работе С. В. Запольского: «Под администрированием государственных доходов следует понимать деятельность по обеспечению возникновения, исполнения финансовых обязательств и мобилизации в бюджет предусмотренных законом денежных доходов государства»6.
Понятие налогового администрирования отражено в работах ученых-экономистов А. 3. Дадашева, В. А. Красницкого, А. В. Лобанова, И. А. Перонко, С. Г. Пепеляева и др.7
А. 3. Дадашев и А. В. Лобанов считают, что «налоговое администрирование, как организационно-управленческая система реализации налоговых отношений, включает совокупность форм и методов, использование которых призвано обеспечить налоговые поступления в бюджетную систему России. Основными методами налогового администрирования являются налоговое планирование, налоговое регулирование и налоговый контроль. Каждому из этих методов присущи свои формы реализации, призванные обеспечивать решение определенных задач. Целью налогового администрирования, таким образом, является обеспечение плановых налоговых поступлений в бюджетную систему в условиях оптимального сочетания методов налогового регулирования и налогового контроля»8.
По мнению И. А. Перонко и В. А. Красницкого, «налоговое администрирование - это система управления государством налоговыми отношениями. Налоговые отношения являются предметом налогового администрирования»9. «Понятие «налоговое администрирование» раскрывается с двух сторон. Во-первых, это система органов управления (законодательные и административные налоговые органы). В круг их обязанностей входит процедурное обеспечение прохождения налоговой концепции на очередной плановый период: рассмотрение и обсуждение, утверждение в законодательном порядке. Кроме того, они должны составлять отчеты об исполнении налогового бюджета, подвергать их всестороннему анализу. Во-вторых, это совокупность норм и правил, регламентирующих налоговые действия и конкретную налоговую технику, а также определяющих меры ответственности за нарушение налогового законодательства»10.
А. Г. Иванов с этим определением не соглашается, поскольку считает, что налоговое администрирование является определенной
Гиниятуллин Ф. К.
Современные проблемы и особенности определения сущности понятия «налоговое администрирование»...
правоприменительной и правореализующей деятельностью11.
Для обеспечения порядка поступления налогов недостаточно издать нормы, в которых закреплена господствующая воля, необходимо обеспечить подчинение граждан и организаций содержащимся в них правилам.
Как справедливо отмечает М. В. Карасева, «добровольное исполнение налогоплательщиком его налоговой обязанности путем собственных активных действий без помощи государственных органов — это то, к чему прежде всего стремится государство». «Что касается действий государственных органов, направленных на обеспечение исполнения налоговой обязанности, то они являются в системе налогового регулирования вторичными, вынужденными»12. Необходимо добавить, что добровольное исполнение налоговой обязанности невозможно без встречных действий со стороны уполномоченных органов.
В ходе налоговой реформы предстоит упростить налоговое администрирование. Одна из проблем налогового администрирования -реформирование системы учета крупнейших налогоплательщиков. С. Г. Пепеляев полагает, что действующая система не основана на законе и нарушает права организаций13.
На наш взгляд, в современных условиях администрирование налогов - это регламентированная законами и другими правовыми актами организационная, управленческая деятельность уполномоченных государственных органов и других уполномоченных законами субъектов по обеспечению возникновения, изменения и прекращения налоговой обязанности и обеспечению поступления налогов в бюджетную систему Российской Федерации.
Налоговый контроль современными российскими учеными трактуется как элемент системы налогового администрирования, - считает И. М. Майорова14. Этот термин стал использоваться в научной, специальной и популярной литературе с 2000 года.
Анализ изученных работ показывает, что большинство авторов, исследующих содержание налогового администрирования, указывают на присутствие в его структуре налогового контроля.
М. Т. Оспанов отмечает, что «налоговое администрирование включает комплекс мер по оптимизации структуры налогов, совершенствованию механизма их взимания, налогового учета и отчетности, контролю за правильностью исчисления, своевременностью и
полнотой уплаты налогов, соблюдением законодательства» 15.
А. Хажински пишет, что «особенность администрирования состоит в превалировании контрольной функции над другими функциями управления, при этом администрированию свойственен формальный контроль, подробно изложенный в правилах и инструкциях. Администрирование есть властные отношения между контролерами и контролируемыми»16.
М. В. Мишустин отмечает: «Налоговый контроль есть функциональный элемент налогового администрирования, не исключающий таких его функций, как планирование (прогнозирование), организация и мотивация, осуществление которых подчинено контрольной функции налогового администрирования и направлено на повышение качества (эффективности) налогового контроля. Функция планирования в налоговом администрировании находит свое выражение не в определении будущего состояния налоговой системы и расчетах налоговых поступлений, а в составлении планов проведения всех форм налогового контроля, особенно последующего, осуществляемого методом налоговых проверок, в целенаправленной работе по выбору налогоплательщиков для выездных налоговых проверок, приоритетных с точки зрения большей вероятности обнаружения серьезных нарушений законодательства»17. «Налоговое администрирование есть осуществляемое бюрократией как организационной формой рацио-нально-правовой власти управление системой организации отношений между налогоплательщиками и органами управления, заключающееся в контроле за соблюдением норм и правил, регулирующих налоговые отношения
1 о
и их технологию» .
Таким образом, можно сделать вывод о том, что возникающие налоговые правоотношения в первую очередь являются организационными, т.е. направленными на исполнение процесса правореализации. Организационная деятельность по налоговому администрированию направлена на развитие процессуальных форм реализации прав и обязанностей субъектов налоговых правоотношений. Объектом налогового администрирования является исполнение налоговой обязанности.
Администрирование налогов является частью налогового процесса и представляет взаимосвязанную совокупность процессуальных действий, направленных на создание бла-
гоприятных условий и оказание мотивирующих воздействий на субъект, исполняющий налоговую обязанность, а также на обеспечение законных прав и интересов налогоплательщиков и других участников правоотношений.
1 Иванов А. Г. Понятие администрирования налогов // Финансовое право. - 2005 - № 9.
2 Большой толковый словарь русского языка / сост. и гл. ред. С. А. Кузнецов. СПб., 1998. С. 988.
3 Иванов А. Г. Указ. соч.
4 Большой толковый словарь русского языка. С. 29.
5 Цит. по: Административное право зарубежных стран / под ред. А. Н. Козырина, М. А. Штатиной. М., 2003. С. 11.
6 Запольский С. В. О системе органов, администрирующих государственные доходы // Субъекты советского административного права: сб. науч. тр. Свердловск, 1985. С. 148.
7 Мы разделяем мнение А. Г. Иванова, считающего, что не все определения указанных ученых корректны.
8 Дадашев А. 3., Лобанов А. В. Налоговое администрирование в Российской Федерации. М., 2002. С. 4-5.
9 Перонко И. А., Красницкий В. А. Налоговое администрирование // Налоговый вестник. - 2000. -№ 10. - С. 22.
10 Там же. С. 23.
11 Иванов А. Г. Указ. соч.
12 Карасева М. В. Бюджетное и налоговое право России (политический аспект). М., 2003. С. 146.
13 Пепеляев С. Г. Налоги: реформы и практика. М., 2005. С. 108.
14 Майорова И. М. Статистическое наблюдение и оценка результатов камеральных проверок. Нижний Новгород, 2007. С. 10.
15 Оспанов М. Т. Налоговая реформа и гармонизация налоговых отношений. СПб., 1997. С. 289.
16 Хажински А. С. Гуру менеджмента. СПб., 2000. С. 154.
17 Машустин М. В. Информационно-технологические основы государственного налогового администрирования в России: монография. М., 2005. С. 16.
18 Там же. С. 18-19.
Статья поступила в редакцию 8 декабря 2009 г.
