CC BY
28
ИНСТИТУАЛИЗАЦИЯ НАЛОГОВОГО АДМИНИСТРИРОВАНИЯ КАК ОСНОВА КОНТРОЛЯ НАД ИСПОЛНЕНИЕМ НАЛОГОВОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
Н.М. БОБОШКО,
кандидат экономических наук, профессор кафедры экономического анализа, финансов и статистики Московского университета МВД России, доцент
E-mail: v.boboshko@mail.ru;
Д.А. МАМЕДОВ,
адъюнкт Московского университета МВД России
E-mail: davbid_@mail.ru
Научная специальность: 08.00.10 — финансы, денежное обращение и кредит;
08.00.05 — экономика и управление народным хозяйством (специализация «Экономическая безопасность») Рецензент: начальник кафедры бухгалтерского учета и статистики Академии экономической безопасности МВД России, доктор экономических наук, профессор Д.В. Дианов
Аннотация. Рассмотрено понятие «налоговое администрирование», приведено видение его содержания учеными-экономистами, его специфики и сферы действия. Представлены направления взаимодействия ФНС России с МВД России по вопросам выявления и пресечения уклонения от налогообложения недобросовестными налогоплательщиками в процессе проведения мероприятий налогового контроля.
Ключевые слова: налоговое администрирование, налоговые органы, правоохранительные органы, налоговые правонарушения, налоговый контроль.
INSTITUTIONALIZATION OF TAX ADMINISTRATION AS A BASIS FOR MONITORING OF TAX LAW
N.M. BOBOSHKO,
professor of the department economic analysis, finance and statistics of the Moscow University of the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation, candidate of economic sciences, docent;
D.A. MAMEDOV,
postgraduate student of the Moscow University of the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation
Annotation. The article addresses the notion of «tax administration», introduces the content of the notion as it is seen by scholars-economists, its specific features and scope of application (terms of reference). It represents courses of cooperation between Federal Tax Service and Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation regarding exposition and suppression of tax avoidance by unconscientious taxpayers within the framework of tax control measures on the territory of the Russian Federation.
Keywords: Tax administration, Tax Service, law enforcement, tax violations, tax control.
Мпмя.ие «налоговое администрирование» широко распространено в программных документах органов исполнительной власти, нормативных актах, учебной и научной литературе, часто используется в докладах и выступлениях высших должностных лиц государства. Повышение качества системы налогового администрирования является первостепенной задачей в процессе совершенствования налоговой системы на среднесрочную перспективу согласно положениям разработанного Минфином России проекта «Об основных направлениях налоговой политики Российской Федерации на период 2011 и 2012 гг.».
Несмотря на несомненную важность института налогового администрирования, в настоящее время отсутствует общая, т.е. единая, трактовка этого понятия, в связи с чем зачастую оно применяется бессистемно. Изучение вопросов налогового администрирования в правовой науке по-прежнему находится на этапе развития, в то время как в экономической литературе активно ведутся научные дискуссии о сущности, составных элементах, формах и методах налогового администрирования, а также о его роли в формировании и развитии налоговой системы.
Четкое определение термину «налоговое администрирование» в официальных документах отсутствует. Толковые словари трактуют понятие администрирование как управление, осуществляемое посредством приказов и распоряжений, зачастую без учета конкретных условий работы, ситуации, существа, дела. Возможно, такое определение не лишено доли истины.
Исследователей, занимавшихся когда-либо этой проблемой и внесших свой вклад в разработку этого вопроса, немного. Среди них нельзя не отметить С.В. За-польского, который одним из первых обозначил проблему администрирования доходов и ввел в рассмотрение это понятие: «Мод администрированием государственных доходов следует понимать деятельность по обеспечению возникновения, исполнения финансовых обязательств и мобилизации в бюджет предусмотренных законом денежных доходов государства»1.
Вопрос о понятии налогового администрирования нашел отражение в работах ученых-экономистов И.А. Меронко, М.В. Мишустина, А.З. Дадашева, Л.И. Гончаренко, М.Т. Оспанова, Л.Я. Маршавиной, А.В. Лобанова, В.А. Красницкого, Л.Я. Абрамчик, О.А. Ногиной. Однако не все определения налогового администрирования можно считать корректными и
полными. Мо мнению А.З. Дадашева и А.В. Лобанова, «налоговое администрирование как организационно-управленческая система реализации налоговых отношений включает совокупность форм и методов, использование которых призвано обеспечить налоговые поступления в бюджетную систему России. Основными методами налогового администрирования являются налоговое планирование, налоговое регулирование и налоговый контроль. Каждому из этих методов присущи свои формы реализации, призванные обеспечивать решение определенных задач. Целью налогового администрирования, таким образом, является обеспечение плановых налоговых поступлений в бюджетную систему в условиях оптимального сочетания методов налогового регулирования и налогового контроля»2.
Аналогичное понимание термина «налоговое администрирование» можно встретить в работах О.А. Ногиной, которая рассматривает это понятие как комплекс мер, направленных на полную и своевременную уплату всех налогов в максимальном объеме при минимальных издержках3. Л.Я. Абрамчик рассматривает налоговое администрирование как «повседневную деятельность налоговых органов и их должностных лиц, обеспечивающую своевременную и полную уплату налогоплательщиками в бюджеты налогов, сборов и иных обязательных платежей»4, т.е. как своеобразный механизм управления в налоговой сфере.
А.Г. Иванов понимает под понятием налогового администрирования «регламентированную законами и другими правовыми актами организационную и управленческую деятельность уполномоченных государственных органов и других уполномоченных законами субъектов по обеспечению возникновения, изменения и прекращения налоговой обязанности и обеспечению поступления налогов в бюджетную систему Российской Федерации»5. Однако исследователь отмечает, что на текущий момент такие нормативные
1 Запольский С.В. О системе органов, администрирующих государственные доходы // Субъекты советского административного права: сб. науч. тр. СЮИ. Свердловск, 1985. С. 148.
2 Дадашев А.З., Лобанов А.В. Налоговое администрирование в Российской Федерации. М., 2002. С. 4, 5.
3 Ногина О.А. Налоговый контроль: вопросы теории. СПб., 2002.
4 Абрамчик Л.Я. Налоговое администрирование в системе финансового контроля // Финансовое право. 2005. № 6.
5 Иванов А.Г. Понятие администрирования налогов // Финансовое право. 2005. № 9.
правовые акты, регламентирующие конкретно налоговое администрирование, к сожалению, отсутствуют, а имеющиеся нормы налогового права имеют ряд недостатков и пробелов.
Существенный вклад в раскрытие понятия налогового администрирования внес М.Т. Оспанов. Суть налогового администрирования понимается им как осуществление налоговой администрацией своих функций и полномочий, определяемых налоговым законодательством и установленных государством. Налоговое администрирование в большей степени представляет собой систему управления налогами, т.е. определенный комплекс мер, направленный на:
• оптимизацию структуры налогов;
• совершенствование механизма их сбора;
• контроль правильности исчисления налогов, их своевременности и полноты уплаты;
• контроль соблюдения налоговыми органами и налогоплательщиками своих прав и обязанностей, установленных законодательством;
• сбор и анализ получаемых результатов;
• распределение налоговых поступлений между бюджетами разных уровней;
• гармонизацию налоговых отношений всех участников процесса налогообложения;
• разработку предложений по повышению эффективности деятельности налоговых органов6.
Аналогичное видение сущности налогового администрирования нашло отражение в трудах И.А. Перонко и В.А Красницкого. Как полагает В.А. Красницкий, налоговое администрирование представляет собой систему управления налогами, имеющую в качестве главной задачи разработку новых форм налоговых отношений, адекватные состоянию производительных сил7. Налоговое администрирование помимо своей основной задачи решает следующие вопросы:
• прогнозирование налоговых поступлений на среднесрочную перспективу на основе прогнозов роста доходности экономики;
• формирование новых концепций налогообложения;
• разработка обоснований осуществления протекционистской политики внешнеэкономической деятельности с точки зрения налогов.
И.А. Перонко подобно В.А. Красницкому и М.Т. Оспанову рассматривает налоговое администрирование как систему управления государством комплексом налоговых отношений. В качестве форм
и методов налогового администрирования он отмечает пути решения следующих задач: прогнозирование и планирование налоговых поступлений, утверждение бюджета по налогам, совершенствование и оптимизация налоговых ставок, распределение поступлений между бюджетами, оценка налогового потенциала региона8.
Аналогичного мнения в вопросе интерпретации термина «налоговое администрирование» придерживается и Л.И. Гончаренко. В ее понимании налоговое администрирование представляет собой составной элемент более широкого понятия — «управление налоговой системой», которое может быть представлено как в широком смысле (деятельность государства по управлению всеми элементами налоговой системы), так и в более узком его понимании (управление системой налоговых органов). Гончаренко приходит к выводу о том, что управление налоговой системой основывается на трех базовых моментах: 1) налоговое законодательство; 2) организационная деятельность по реализации налоговой политики государства и функционированию налоговых органов; 3) контроль над соблюдением налогового законодательства, особенно со стороны налогоплательщиков. Основным элементом налогового администрирования является контроль налоговых органов над соблюдением норм законодательства, регламентирующего спектр налоговых отношений и определяющего такие понятия, как налоговые проверки, их содержание и виды.
Аналогичное мнение можно встретить в работах А.И. Пономарева и Т.В. Игнатовой, где контроль представляется главной составляющей налогового администрирования, а основным показателем его эффективности является воспрепятствование незаконному уклонению от уплаты налогов.
Интересно мнение Л.Я. Маршавиной относительно трактовки понятия налогового администрирования. Исследователь отмечает тот факт, что налоговое администрирование, являясь составным элементом про-
6 Оспанов М.Т. Налоговая реформа и гармонизация налоговых отношений. СПб., 1997. С. 289—290, 405.
7 Красницкий В.А. Организация налогового администрирования (на примере работы налоговых органов Краснодарского края): ав-тореф. ... канд. экон. наук. Краснодар, 2000. С. 71.
8 Перонко И.А. Проблемы совершенствования налогообложения в Российской Федерации и пути их решения: автореф. ... д-ра экон. наук. М., 2001, С. 354, 301.
I чч\';1 управления, имеет с ним как общие, так и отличительные свойства. Основной особенностью налогового администрирования Маршавина называет то, что оно, по сути, является управлением, осуществляемым по форме, т.е. формализованным управлением: «Налоговое администрирование является своего рода инженерией государственного управления налоговыми отношениями, процедурными (институциональным) их опосредованием, совокупностью приемов, имеющих конструктивно-техническую направленность. Его развитие есть совершенствование организационных форм и методических средств налоговой инженерии». Помимо этого, Маршавина отмечает следующие отличительные свойства налогового администрирования: управление, осуществляемое бюрократией, по форме, преобладание в процессе исполнения налогового администрирования, контрольной функции над всеми остальными функциями управления9. Схожее мнение можно встретить и в теории управления изменениями американского ученого И. Адизеса10.
М.В. Мишустин придерживается аналогичного мнения по вопросу определения понятия налогового администрирования: «Налоговое администрирование есть осуществляемое бюрократией как организационной формой рационально-правовой власти управление системой организации отношений между налогоплательщиками и органами управления, заключающееся в контроле за соблюдением норм и правил, регулирующих налоговые отношения и их технологию».
Несмотря на различия в трактовках, все ученые-экономисты сходятся в мнении о том, что налоговое администрирование — это часть государственного управления. И это представляется логичным, если учесть, что понятие «администрирование» является синонимом термина «управление».
Налоговое администрирование как часть государственного управления охватывает следующие направления деятельности налоговой системы государства:
• полномочия налоговых органов, их права и обязанности;
• права и обязанности налогоплательщиков;
• прогнозирование налоговых поступлений;
• процедуры налогового контроля;
• составление и утверждение бюджета по налогам, его долевое распределение;
• оптимизация и корректировка налоговых ставок;
• ответственность за правонарушения в сфере налогов;
• процедуры обжалования решений, вынесенных налоговыми органами, и произведенных ими действий.
В более узком смысле налоговое администрирование можно истолковать как организацию налоговых органов и способы осуществления их полномочий при выполнении своих обязанностей.
Наряду с этим редко ученые уделяют внимание аспектам выявления и предупреждения незаконных способов минимизации налоговой базы недобросовестными налогоплательщиками. Учитывая сложнейший этап реструктуризации в системе оперативных и следственных органов МВД России, которое затронуло в том числе структуру подразделений по борьбе с экономическими преступлениями, особую значимость приобретает документ, позволяющий обеспечить экономическую безопасность России.
МВД России и ФНС России на основе Соглашения о взаимодействии между МВД России и ФНС России от 13 октября 2010 г., выявляют и пресекают противоправную деятельность лиц, уклоняющихся от налогообложения (в том числе незаконное предпринимательство). Эта деятельность как способ поддержки налогового администрирования позволит осуществлять эффективный контроль в таких сферах, как банкротство, в валютной сфере, в производстве этилового спирта, табачных изделий и такого важного аспекта, как предотвращение незаконного возмещения из федерального бюджета НДС.
Налоговое администрирование в современных условиях представляет собой регламентированную законодательными и иными нормативными правовыми актами организационно-управленческую деятельность государственных налоговых органов и других уполномоченных субъектов по обеспечению возникновения, поправки и прекращения налоговой обязанности, а также по организации своевременного поступления налогов в бюджетную систему России в надлежащем объеме.
9 Маршавина Л.Я., Мишустин М.В. К вопросу о содержании понятия «государственное налоговое администрирование». Актуальные проблемы теории и практики налогового администрирования в Российской Федерации: доклады и выступления участников круглого стола (26 октября 2005 г., Москва). М., 2006. С. 145—147.
10 Адизес И. Управляя изменениями. СПб., 2008. С. 224.
