CC BY
149
Бюджетная политика
современные проблемы формирования доходов местных бюджетов
и пути их решения
А. В. ПЕНЮГАЛОВА, доктор экономических наук, профессор, заведующая кафедрой экономического анализа,
статистики и финансов Е-mail: penugalova@mail.ru
А. С. ЧУЛКОВ, аспирант кафедры экономического анализа, статистики и финансов Е-mail: achulkov@mail.ru Кубанский государственный университет
В статье проанализированы общие для ряда муниципалитетов проблемы современного этапа развития в области формирования доходов местных бюджетов. Предложены меры по увеличению доходной базы бюджета путем совершенствования механизма взимания транспортного и земельного налогов.
Ключевые слова: муниципалитеты, финансы, доходы, бюджет, налоги, результат.
В последние десятилетия во многих государствах мира наблюдается регионализация экономических и социальных процессов. Все в большей мере функции регулирования этих процессов переходят от центральных уровней государственной власти к территориальным. Роль территориальных финансов усиливается, поскольку они обеспечивают финансирование широкого круга мероприятий, связанных с социально-культурным и коммунально-бытовым обслуживанием населения, поддержкой предпринимательства и т. д. Особую актуальность формирование местных бюджетов получает в нынешнее время, когда бюджетной системой РФ реформируется, внедряется концепция бюджетирования, ориентированного на результат.
Основной составляющей муниципальной собственности и местных финансов являются
средства местных бюджетов. Термин «местный бюджет» имеет несколько значений. Это и форма образования и расходования финансовых средств муниципального образования, и его финансовый план, и нормативный правовой акт органов местного самоуправления [2].
Финансовая автономия местных органов власти предполагает самостоятельный статус муниципальных образований в федеральном государстве. Она состоит в том, что органы местного самоуправления должны иметь возможность самостоятельно определять свои доходы и расходы. В условиях, когда местная власть не может опираться на свои финансовые ресурсы, она не в состоянии решить стоящие перед ней задачи. Без стабильной основательной финансовой базы невозможно реальное местное самоуправление.
Основу доходов местных бюджетов составляют отчисления (постоянно меняющиеся год от года) от налога на прибыль организаций, налога на доходы физических лиц, единого налога на вмененный доход и единого сельскохозяйственного налога. Так, в бюджете муниципального образования г. Краснодар удельный вес фактических поступлений в 2009 г. составляет 60 % (за 11 мес. 2009 г. поступило 4 636,5 млн руб., что на 808 млн руб. меньше показателя 2008 г.).
Поскольку вышеперечисленные налоги являются федеральными, то влиять на их ставки и долю отчислений местные власти не могут. Например, в местный бюджет (бюджет муниципального образования г. Краснодар) норматив отчислений от налога на доходы физических лиц в 2008 г. составлял 34,74 %, в 2009 г. — только 30 %, что также негативно отразилось на объеме поступлений собственных доходов.
Объем поступления доходов в бюджет муниципального образования г. Краснодар за 2005—2012 гг. представлен в таблице.
До 2009 г. — в течение последних четырех лет наблюдалась активная положительная динамика роста собственных доходов бюджета муниципального образования г. Краснодар с ежегодным приростом от 22,0 до 71,7 %. Высокие темпы роста доходов в 2008 г. позволили направить дополнительные средства на финансирование социальных программ, мероприятий по реконструкции и благоустройству города. Но в 2009 г. в связи с разразившимся экономическим кризисом муниципалитет был вынужден сократить практически все эти расходы. В создавшихся условиях принимаются меры по преимущественному финансированию защищенных статей расходной части бюджета Краснодара и иных расходов, имеющих первостепенное значение для жизнеобеспечения города. По прогнозным оценкам, преодолеть спад и выйти на уровень докризисного 2008 г. удастся не ранее второго полугодия 2011 г.
Что касается собственно местных налогов, то еще ранее — при принятии первой части Налогового кодекса РФ в 1998 г., были отменены сразу 16 местных налогов. Сохранились лишь два собственно местных налога (на имущество физических лиц и земельный налог), которые в подавляющем большинстве случаев дают не больше 5—6 % налоговых доходов муниципальных бюджетов.
Зарубежный опыт свидетельствует, что за местными бюджетами традиционно следует закреплять определенные налоги (то есть использовать принцип «один налог — один бюджет»), а не применять систему отчислений в различные уровни бюджета от некоторых налогов, как это свойственно налоговой системе РФ.
Развитие муниципальных финансов в России проходит не совсем гладко. Во-первых, одной из главных проблем местного самоуправления является недостаточность его собственной доходной базы и несовершенство механизма формирования и исполнения местных бюджетов.
Несмотря на то, что Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» укрепил самостоятельность и расширил полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, он не решил проблему создания их полноценной, стабильной финансовой базы [3].
Вторая проблема наполняемости муниципальных бюджетов — низкая степень самостоятельности местных органов власти в формировании своих бюджетов. Недостаток законодательно установленных полномочий органов местного самоуправления по формированию доходов и расходов соответствующих бюджетов оборачивается снижением ответственности за проведение на местах рациональной и прозрачной налогово-бюджетной политики.
Действующий механизм межбюджетных отношений в части разграничения доходных источников и расходов по вертикали бюджетной системы и межбюджетного регулирования сориентирован в основном на реализацию выравнивающей функции в ущерб стимулирующей. Между тем он должен стать важным фактором экономического роста с опорой муниципальных образований в первую очередь на собственные силы. Лишь при недостаточности налогового потенциала на подведомственной территории по объективным причинам они могут привлекать средства вышестоящих бюджетов.
Большинство вносимых ранее предложений по вопросам совершенствования доходной базы местного бюджета сводились лишь к перетягиванию «бюджетного одеяла»: у одного уровня бюджета взять—другому отдать. Соблазн такого подхода, конечно, велик, и это наиболее простой путь решения проблемы. Однако острый недостаток денежных средств сегодня имеет место не только на местном, но и на региональном и федеральном уровнях.
Объем поступления доходов в бюджет муниципального образования г. Краснодар
в 2005—2012 гг., млн руб.
Доход Фактическое поступление Прогнозируемое поступление
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Всего 2 653,4 5 030,7 6 649,8 9 389,0 8 364,2 8 833,8 9 232,2 9 805,3
Налоговые доходы 1 497,9 3 590,7 4 923,1 6 672,4 6 284,8 6 574,4 7 133,0 7 780,3
Неналоговые доходы 1 155,5 1 440,0 1 726,7 2 716,6 2 079,4 2 259,4 2 099,2 2 025,0
Дефицит бюджета муниципального образования г. Краснодар в 2009 г. составляет 2 861 млн руб. и прогнозируется в 2010 г. в сумме 608 млн руб. А в 2011 и 2012 гг. он может достигнуть 600 млн руб.
Постоянное увеличение безвозмездной финансовой помощи из вышестоящего бюджета при одновременном уменьшении налоговых поступлений не стимулирует местные органы власти к зарабатыванию денег и наращиванию налогового потенциала своего бюджета, ставит их в прямую зависимость от вышестоящей власти и ведет к перекрестному перераспределению финансовых потоков: сначала доходы с территории муниципального района поднимаются «вверх» и зачисляются в субфедеральный бюджет, а затем — спускаются «вниз» в бюджет муниципального образования в виде безвозмездной финансовой помощи [1].
Ввиду несовершенства законодательства острой проблемой, препятствующей увеличению доходной части местных бюджетов, остаются «серые», незаконные схемы выплат заработной платы, задолженность по оплате труда. Не секрет, что некоторые недобросовестные работодатели, уклоняясь от обложения единым социальным налогом и налогом на доходы физических лиц, используют «конвертный» способ выплаты заработной платы. Помимо потерь бюджета от недопоступления налогов заработная плата, выданная «конвертным» способом, лишает работников пенсионных накоплений, медицинского страхования, выплат по больничным листам, компенсаций при увольнении, доступности потребительских кредитов и ипотеки. Использование некоторыми работодателями «серых» зарплатных схем, уход от налогообложения приводят к потерям бюджета не только на местном, но и на региональном и федеральном уровнях, а также мешают пополнять внебюджетные фонды. По примерным оценкам, потери местного бюджета Краснодара по данным причинам составляют ежегодно более 500 млн руб. И это только «верхушка айсберга». Ведь использование «серых» зарплатных схем влечет за собой целый каскад злоупотреблений: это и использование фирм-однодневок, и нарушение кассовой дисциплины, и занижение прибыли, и уход от уплаты налога на доходы физических лиц, единого социального налога.
Для устранения указанных и других негативных экономических и социальных явлений органами местного самоуправления муниципального образования г. Краснодар разработан ряд мероприятий, предусматривающих и контроль за установленным на предприятиях размером средней заработной
платы. Руководители предприятий, на которых среднемесячная оплата труда ниже величины прожиточного минимума (в Краснодарском крае он составляет 5 610 руб.), уведомляются о необходимости доведения зарплаты до этого уровня. Информация по работодателям, предположительно использующим «конвертный» способ выдачи заработной платы, направляется для принятия мер в налоговые и правоохранительные органы. В свою очередь налоговыми органами проводятся выездные налоговые проверки для выявления организаций, «уводящих в тень» заработную плату. Материалы проверок передаются в суд для привлечения виновных к ответственности. Через средства массовой информации ведется широкомасштабная разъяснительная работа с населением о незаконности «серых» схем выплаты заработной платы [4].
По разным оценкам, от 10 до 25 % организаций в России применяют различные «серые» и «черные» схемы, связанные с выплатой заработной платы работникам. Целый ряд организаций, испытывающих объективные трудности в связи с кризисными явлениями в экономике, приняли решение о замораживании заработной платы на уровне 2008 г. Есть вероятность, что под предлогом финансового кризиса часть зарплат ушла в «тень». Для пресечения подобных действий целесообразно на федеральном уровне предусмотреть уголовную ответственность за сокрытие реальных размеров выплачиваемой заработной платы и недоплату налога на доходы физических лиц. Для борьбы с незаконными схемами минимизации прибыли организаций и выплатой заработной платы «в конвертах» в администрации муниципального образования г. Краснодар и внутригородских округов действуют 11 телефонов «горячей» линии, по которым жители могут сообщить о подобных фактах. По каждому выявленному нарушению руководителями налоговых органов, прокуратуры проводится профилактическая беседа, которой, как правило, достаточно, чтобы зарплата на предприятии начала выплачиваться в соответствии с требованиями законодательства, а налог на доходы физических лиц — в полном объеме перечислялся в бюджет.
Важной проблемой при формировании бюджетов остается занижение предприятиями размера налогооблагаемой прибыли. Сегодня работают целые «научные» фирмы, обучающие способам ухода от налогов, искусственному снижению прибыли, платежей во внебюджетные фонды. Для искоренения этого негативного явления также требуются доработка законодательства и ужесточение ответствен-
ности. Администрацией Краснодара осуществляется ежеквартальный мониторинг деятельности бюджетообразующих предприятий города и предприятий, допустивших убытки по результатам финансово-хозяйственной деятельности. Проводится работа с руководителями организаций, где появились признаки стагнации. Многое делается для выявления искусственного занижения налогооблагаемой базы. Во внутригородских округах усилена работа ситуационных центров для проведения анализа по крупным и средним налогоплательщикам налога на прибыль, выявляются причины сокращения налогооблагаемой прибыли.
Традиционно, вне зависимости от экономической ситуации основным источником пополнения доходной базы бюджета остается недоимка по платежам в бюджет. Из всей задолженности муниципалитет реально может влиять на долги по транспортному налогу — совместно с ГИБДД, налоговыми и судебными органами, службой судебных приставов. В муниципальном образовании г. Краснодар в этой сфере сложилась непростая ситуация. Транспортный налог уплачивают только сознательные владельцы автотранспорта. По мнению авторов, необходимо актуализировать базу данных автовладельцев-нарушителей путем налаживания электронного документооборота между ГИБДД и налоговыми органами, а также включить в перечень документов, необходимых для прохождения государственного технического осмотра, квитанцию об уплате транспортного налога. Логичным будет и предоставление полномочий сотрудникам ДПС ГИБДД контролировать уплату транспортного налога. Для этого требуется внести соответствующие изменения в ведомственные нормативные акты МВД России, чтобы установить порядок, аналогичный действующему в настоящее время в отношении полисов ОСАГО [1]. На 01.12.2009 общая величина недоимки в городской бюджет превышала 570 млн руб., а доля недоимки по транспортному налогу в ней составляла 44 % (250 млн руб.).
Для повышения собираемости транспортного налога в муниципальном образовании г. Краснодар проведена следующая работа:
— силами сотрудников администраций и представителями общественности внутригородских округов вручено более 90 тыс. уведомлений о необходимости уплаты налога;
— налоговыми органами скорректирована база налогоплательщиков: из нее исключены более 950 физических лиц, не являющихся плательщиками по тем или иным основаниям;
— во всех пунктах прохождения технического осмотра и регистрации транспортных средств работают налоговые посты. В отношении каждого автолюбителя оперативно проводится проверка на предмет наличия задолженности и при необходимости выдаются квитанции для оплаты долга. Данная проверка помогла привлечь в местный бюджет по итогам 2009 г. дополнительно 3 млн руб.;
— организованы совместные рейды представителей администрации округов, судебных приставов, сотрудников налоговых органов и ГИБДД по взысканию задолженности, на контрольных пунктах милиции на выездах из города с использованием системы распознавания автомобильных номеров «Поток» выявлено около 600 должников, суммарный долг которых составлял 2,5 млн руб., 8 автомобилей арестовано.
Большой проблемой по-прежнему остается нецелевое использование земельных участков (на предоставленных под индивидуальное жилищное строительство участках фактически располагаются автомойки, станции технического обслуживания, магазины, многоквартирные жилые дома и офисные здания). В федеральном законодательстве до сих пор четко не сформулировано содержание понятия «использование земли не по целевому назначению».
Отсутствует информационный обмен между заинтересованными государственными органами для своевременного налогообложения земельных участков в соответствии с фактическим их использованием. В случае выявления нецелевого использования земельного участка не ясно — причислять ли использование земли не по целевому назначению к административным правонарушениям или к нарушению законодательства о налогах и сборах.
Что касается единого налога на вмененный доход, то органам местного самоуправления делегировано право устанавливать значения корректирующего коэффициента К2 — коэффициента базовой доходности, учитывающего совокупность особенностей ведения предпринимательской деятельности, в том числе — ассортимент товаров (работ, услуг), сезонность, режим работы, величину доходов, особенности места ведения предпринимательской деятельности.
В Краснодаре коэффициент К2 не пересматривался по отдельным видам деятельности уже 4 года, поэтому назрела необходимость его корректировки в сторону увеличения. Принять полностью обоснованные значения К2, учитывающие баланс интересов плательщиков налога, с одной стороны, и бюджета — с другой, крайне проблематично.
Поэтому необходимо соблюдать в этом плане разумный баланс.
В октябре 2009 г. были проиндексированы на 23 % ставки земельного налога. В муниципальном образовании г. Краснодар они в настоящее время самые низкие в Краснодарском крае (0,006—0,277 % от кадастровой стоимости). В целях увеличения доходов местного бюджета, а также организации контроля за начислением и поступлением земельного налога и налога на имущество физических лиц необходимо предусмотреть:
— проведение мероприятий по выявлению собственников земельных участков и другого недвижимого имущества и привлечение их к налогообложению;
— содействие в оформлении прав собственности на земельные участки и имущество физическими лицами;
— установление экономически обоснованных налоговых ставок по местным налогам.
Тревожная ситуация складывается в настоящее время и с налогом на имущество физических лиц. Основной проблемой является затягивание гражданами сроков государственной регистрации частных домовладений, что позволяет длительное время не уплачивать налог на имущество физических лиц. Только по этой причине бюджет Краснодара ежегодно недополучает 200 млн руб. Необходимо ввести меры административного наказания для лиц, использующих данную лазейку в законодательстве, и, соответственно, определить предельный срок регистрации домовладений граждан.
Увеличение объема поступлений в муниципальный бюджет в нынешних условиях зависит от достоверной оценки налогового потенциала, учета налогооблагаемой базы, наличия в муниципальном образовании рычагов административного воздействия на налогоплательщиков. Но вопрос взаимоотношений с налоговыми службами остается законодательно не урегулированным. На сегодняшний день постановлением Правительства РФ от 12.08.2004 № 410 «О порядке взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления с территориальными органами федерального органа исполнительной власти, уполномоченного по контролю и надзору в области налогов и сборов» предоставление необходимой информации муниципальным властям, например, в разрезе налогоплательщиков не предусмотрено.
В нынешних условиях, когда органы местного самоуправления обязаны самостоятельно решать
вопросы управления муниципальными финансами, планировать и исполнять местный бюджет, осуществлять финансирование установленных расходных обязательств, используя казначейское исполнением бюджета, с соблюдением принципа первоочередного решения вопросов местного значения, установленных ст. 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», совершенствование законодательной и нормативной базы, позволяющее усилить контроль и обеспечить увеличение доходной части бюджетов, повышение эффективности бюджетных расходов, особенно актуально.
Поскольку местные органы власти не имеют возможности вносить коррективы в части налоговых доходов муниципальных бюджетов, то в рамках увеличения доходной базы бюджетов они могут влиять только на неналоговые доходы, поскольку сами устанавливает ставки и льготы по тем или иным видам неналоговых доходов бюджета. Увеличение доходов возможно за счет повышения эффективности управления объектами муниципальной собственности, более рационального использования имеющегося имущества и обеспечения полноты поступления в местный бюджет доходов от продажи муниципальной собственности.
В долговременной перспективе никакие реформы местного самоуправления не дадут ощутимых результатов без укрепления твердых или гарантированных источников местных бюджетов. В связи с этим Правительству РФ целесообразно рассмотреть возможность внесения изменений в Бюджетный и Налоговый кодексы РФ, предусматривающих:
— увеличение доли налога на доходы физических лиц, закрепленной на постоянной основе за бюджетами муниципальных образований;
— совершенствование законодательного регулирования взимания налога на имущество физических лиц в части включения в состав объектов налогообложения объектов незавершенного строительства, закрепления за физическими лицами обязанности по регистрации права собственности на указанные объекты недвижимости в установленные сроки и ответственности за их нарушение;
— обеспечение компенсации из федерального бюджета выпадающих доходов региональных и местных бюджетов в случае предоставления в Налоговом кодексе РФ льгот по региональным и местным налогам и сборам, осуществление инвентаризации предоставляемых льгот и другие изменения;
— принятие нормативных правовых актов, обеспечивающих совершенствование методики кадастровой оценки земельных участков, инвентаризацию и межевание земельных участков, находящихся в общедолевой собственности (включая финансирование), оформление в собственность или в пользование (включая аренду) всех земельных участков, проведение работ по закреплению бесхозных земель в пользование или в собственность, оговаривающих порядок, условия и периодичность переоценки результатов государственной кадастровой оценки земельных участков.
Преодолевать недостаточную обеспеченность региональных и местных бюджетов финансовыми средствами, на взгляд авторов, необходимо не за счет попыток перетягивания «бюджетного одеяла» — от кризисных явлений в экономике пострадали бюджеты всех уровней. Это возможно лишь путем усовершенствования действующей законодательной базы, кропотливой работы по совершенствованию норм федерального законодательства, внесения изменений в ведомственные нормативные документы ряда государственных ведомств. Вся нормативно-правовая база Российской Федерации должна быть ориентирована на пополнение бюджетов всех уровней, особенно в условиях кризиса. На этой основе необходимо создать новый механизм совместной работы ведомств, организовать новый
тип взаимодействия между бизнесом и властью. Только так можно обеспечить наполняемость бюджетов и создать предпосылки для динамичного послекризисного роста экономики.
Последовательная реализация бюджетной политики будет способствовать ускорению экономического роста. Благодаря этому произойдет расширение налогооблагаемой базы, что позволит увеличить бюджетные ассигнования на социальные нужды муниципалитета. Решение обозначенных задач даст новый импульс в развитии экономики муниципальных образований России в последующие годы.
Список литературы
1. Домбровский А. Н. Налоговое администрирование и резервы доходной базы бюджетов муниципальных образований в условиях финансового кризиса // Финансы. 2009. № 3. С. 33-36.
2. Поляк Г. Б. Финансы. М.: Юнити. 2008.
3. Пронина Л. И. Местное самоуправление и его финансовое обеспечение в условиях дальнейшего разграничения полномочий между уровнями публичной власти // Бюджет. 2008. № 9. С. 28-33.
4. Сулима О. Ю. Бюджет в условиях кризиса // Финансы. 2009. № 4. С. 8-12.
РЕКЛАМНЫЙ БЛОК ТАКОГО РАЗМЕРА ОБОЙДЕТСЯ ВАМ ВСЕГО В 2 950 РУБЛЕЙ!
При неоднократном размещении (или сразу в нескольких журналах Издательства) предусмотрены скидки
(495) 721-85-75, 8-926-523-79-52 popova@fin-izdat.ru
