CC BY
391
12 (36) - 2010
Муниципальные финансы
пути увеличения доходной базы бюджетов муниципальных образований
В условиях проводимой в стране реформы бюджетного процесса проблемы укрепления финансовой самостоятельности местных бюджетов Российской Федерации, увеличения собираемости доходов на их территории являются одними из актуальных. В работе показана зависимость муниципальных образований от вышестоящих бюджетов и предложен ряд мер, способствующих укреплению собственной финансовой базы муниципальных образований Владимирской области
Ключевые слова: местный, бюджет, доходная база, расходное обязательство, анализ, налог, финансовый, самостоятельность, муниципальное образование.
Конституция Российской Федерации провозглашает Россию демократическим государством. Одним из важнейших принципов современного демократического общества является местное самоуправление. Принятие Федерального закона от 06.10.2003 № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» позволило повысить роль этой формы народовластия в жизни общества и государства. Это основополагающий закон, устанавливающий общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в России, определяющий предмет ведения и полномочия его органов.
В соответствии со ст. 130 Конституции РФ суть местного самоуправления состоит в самостоятельном решении населением вопросов местного значения. Никто не имеет права вмешиваться в решение местных вопросов.
А. И. ЗОЛОТЬкО,
аспирант кафедры финансов, бюджета и страхования E-mail: goldrose@bk.ru Всероссийский заочный финансово-экономический институт
Одним из основных черт местного самоуправления является самостоятельность. Однако данный принцип в отношении местных органов власти не действует. В ряде законов органы местного самоуправления наделяются полномочиями наряду с федеральными органами государственной власти субъектов РФ. Однако эти полномочия между ними не разграничиваются, их исполнение финансовыми и материальными ресурсами не подкрепляется. В результате закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» противоречит Конституции РФ, и реально в данное время муниципалитеты могут покрыть своими доходами не более 30 % расходных обязательств.
В названном законе представлен более значительный перечень полномочий органов местного самоуправления, нежели указано в Конституции РФ (ст. 132). Помимо решения собственных задач местного значения (управление муниципальной собственностью; формирование, утверждение и исполнение местного бюджета; организация здравоохранения, образования, социального обеспечения; обеспечение населения услугами связи) муниципальные образования должны исполнять отдельные государственные полномочия. Обязательным условием является наличие собственной финансовой базы, позволяющей выполнять принятые обязательства.
Однако незавершенность разграничения расходных обязательств по уровням бюджетной системы ставит перед муниципалитетами новые проблемы. Развитие федерального законодательства
12 (36) - 2010
Муниципальные финансы
привело к размыванию четкой границы между расходными обязательствами по типам муниципальных образований. Например, на уровень муниципальных районов добавились такие вопросы местного значения, как организация и осуществление мероприятий межпоселенческого характера по работе с детьми и молодежью, создание условий для досуга в поселениях, входящих в состав муниципального района. В настоящее время у муниципальных образований катастрофически не хватает средств даже на реализацию таких расходных обязательств, как обеспечение населения топливом, электро-, тепло-, и газоснабжение, обслуживание муниципального жилищного фонда, содержание и строительство дорог общего пользования.
Доходная база местных бюджетов напрямую зависит от федерального и регионального законодательств, поскольку местные органы власти практически не имеют собственных источников финансирования. Единственным источником муниципальных образований являются местные налоги, которые составляют около 3 % в доходах местных бюджетов, тогда как безвозмездные перечисления с других уровней бюджетной системы в некоторых субъектах РФ превышают 70 % (Карачаево-Черкесия, Якутия, Курганская область). Это говорит об отсутствии какой-либо самостоятельности муниципальных образований — одной из главных причин слабости, недостаточной эффективности деятельности органов власти.
Таким образом, решение проблем финансовой самостоятельности, увеличения доходной базы муниципальных образований является на сегодня актуальной проблемой.
Одним из регионов РФ, где существует проблема укрепления доходной базы местных бюджетов, является Владимирская область. В настоящее время здесь действуют 127 муниципальных образований (в том числе муниципальных районов — 16, городских округов — 5, городских поселений — 26, сельских поселений — 80). После анализа их доходной части выявлена следующая картина.
Доходная часть бюджетов муниципальных образований по состоянию на 01.01.2007 исполнена в сумме 17 397,4 млн руб., что составляет 100,4 % к уточненным годовым назначениям, а в сравнении с
данными на 01.01.2006 рост составил 113,5 %. Местные бюджеты за 2009 г. исполнены по доходам на 100 % к прогнозу области и на 98 % к плану муниципальных образований (см. таблицу). На 01.07.2010 доходная часть бюджетов муниципальных образований исполнена в сумме 11 533,5 млн руб.
В 2006 и 2008 гг. наблюдается профицитное исполнение бюджета, а в 2007 и 2009 гг. бюджет исполнен с дефицитом. Скорее всего это связано с увеличением налога на доходы физических лиц на 38,9 %, а также закреплением транспортного налога за местными бюджетами в 100 %-ном объеме.
В то же время значительно уменьшены расходы на социальную сферу, так как в соответствии с действующим законодательством в 2007 г. произошло изменение расходных обязательств областного и местных бюджетов области. В связи с этим расходы по финансовому обеспечению и реализации федеральных и областных законов переданы с местного уровня на уровень областного бюджета и в бюджете муниципального района не учтены. Данные расходы учтены в расходах областного бюджета и подлежат исполнению по отрасли «социальная политика» департаментом социальной защиты населения Владимирской области через территориальные органы социальной защиты населения.
В соответствии с Бюджетным кодексом РФ к доходам местных бюджетов относятся налоговые доходы, неналоговые доходы и безвозмездные поступления. В 2009 г. в муниципальных образованиях наблюдался существенный рост доходов, которые составили 7 360,7 млн руб. и выросли по сравнению с 2006 г. на 3 459,7 млн руб. (в 1,9 раза). Поступления неналоговых доходов в 2008 г. по сравнению с 2006 г. выросли в 1,9 раза, а в 2009 г. снизились по сравнению с 2008 г. на 318,7 млн руб. Основной причиной падения этого показателя явилось некачественное прогнозирование источника доходов местных бюджетов.
По доходам от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности, план выполнения на 97,5 %; по доходам от оказания платных услуг — на 81,7 %; по доходам от продажи материальных и нематериальных активов — на 90,7 %. Безвозмездные поступления за три года увеличились в 1,4 раза (рис. 1).
доходы и расходы муниципальных образований владимирской области, тыс. руб.
показатель исполнено на 01.01.2007 исполнено на 01.01.2008 2008 г., % к 2007 г. исполнено на 01.01.2009 2009 г. % к 2008 г.
Доходы 17 397,4 20 841,9 119,8 21 002,7 100,8
Расходы 17 173,1 20 962,8 122,1 20 896,1 99,7
Дефицит (—), профицит (+) 224,3 -120,9 - 106,6 -
Муниципальные финансы
12 (36) - 2010
Млн руб. 14000
12 000
10 000
8 000
6 000
4 000
2 000
Налоговые доходы
2006
Неналоговые доходы
□ 2007
Ш 2008
Рис. 1. Структура доходов муниципальных образований Владимирской области в 2006—2009 гг.
Налоговые и неналоговые доходы муниципальных бюджетов в 2010 г. спрогнозированы в сумме 10 442,1 млн руб., или на 16 % больше плановых расходов 2009 г.
В структуре налоговых доходов увеличился удельный вес налогов на доходы физических лиц (с 16 до 22,2 %), на имущество (с 3,5 до 8 %). Но при этом с 4,9 до 4,3 % уменьшились налоги на совокупный доход. Доля средств, передаваемых муниципальным образованиям из бюджетов других уровней, в 2008 г. в сравнении с аналогичными показателями 2006 г. уменьшилась с 63,3 до 58,4 %.
Проведенный анализ структуры доходов местных бюджетов Владимирской области показывает, что безвозмездные поступления занимают в доходах местных бюджетов Владимирской области долю в размере 62,8 %, и она неизменна в 2008 и 2009 гг. Эта величина превышает среднее значение по Центральному федеральному округу, которое сложилось в эти годы в размере 55,4 и 60,7 % соответственно. Следовательно, сохраняется высокая зависимость муниципальных образований Владимирской области от поступлений с других уровней бюджетной системы.
Доля собственных налоговых доходов с учетом отчислений от федеральных и региональных налогов составляет 30,5 %. По структуре налоговых доходов местных бюджетов (рис. 2) видно, что основным является налог на доходы физических лиц — его удельный вес в общей сумме налоговых доходов составил 22,2 %.
Этот налог выступает важным инструментом регулирования занятости населения и уровня оплаты труда, легализации доходов, а в конечном счете — рычагом, играющим решающую роль в регулировании объема поступлений в местный бюджет. Поэтому для муниципальных образований особое значение имеет зачисление данного налога в 100 %-ном объеме. В местные бюджеты налог на доходы физических лиц подлежит зачислению в размерах, определенных действующим законодательством (10 % в бюджеты поселений, 20 % — в бюджеты муниципальных районов и 30 % — в бюджеты городских округов).
Местные налоги — на имущество физических лиц и земельный — не играют такой роли в сумме налоговых поступлений (их удельный вес составляет 3,8 %), как в других государствах, прежде всего из-за отсутствия оформленных объектов недвижимости для налогового администрирования. В зарубежных странах основным налогом местных бюджетов является налог на недвижимость, но для российских условий он пока слабо применим. К примеру, в Австралии поступления от налога на не-
Безвозмездные поступления
□ 2009
Налог на доходы физических лиц
(22,2%)
Государственная пошлина (2%)
Налоги
на совокупный доход (4,3%)
Транспортный налог (1,5%)
Налог на имущество физических лиц (0,4%)
Земельный налог (6%)
рис. 2. структура налоговых доходов муниципальных образований владимирской области в 2009 г.
7х"
51
0
12 (36) - 2010
Муниципальные финансы
движимость составляют более 90 % в общей сумме доходов, в США — до 75, в Канаде — до 80.
Резервом улучшения бюджетной обеспеченности муниципальных образований послужило закрепление за муниципальными образованиями Владимирской области транспортного налога в объеме 100 %. В 2009 г. удельный вес транспортного налога составил 1,5 % от общей суммы доходов.
Помимо названных местных налогов, зачисляемых в местные бюджеты в полном объеме, туда же подлежат зачислению в соответствии с действующим законодательством поступления:
• от единого налога на вмененный доход (по нормативу - 90 % в бюджеты муниципальных районов и городских округов). Удельный вес этих поступлений в общих доходах местных бюджетов составляет всего 3,9 %;
• от единого сельскохозяйственного налога (по нормативу — 30 % в бюджеты поселений и городских округов), а также государственная пошлина, подлежащая зачислению по месту регистрации, совершения юридически значимых действий или выдаче документов (100 % в бюджеты муниципальных районов). Удельный вес этих поступлений в доходной части местных бюджетов также незначителен. Анализ финансового положения муниципалитетов свидетельствует о том, что доходы местных бюджетов не соответствуют потребностям на реализацию собственных полномочий. По данным органов самоуправления, в жилищно-коммунальном хозяйстве недостаток средств местных бюджетов в 2006 г. составлял от 30 до 50 %, в сфере образования — от 12 до 20 %, культуры — от 3 до 8 %, здравоохранения — от 17 до 49 %.
Из бюджетов муниципалитетов в 2005 г. от 85 % финансовых средств по городским округам и до 98 % по сельским поселениям использовалось на финансирование пяти основных полномочий: по образованию, здравоохранению, управлению, культуре и жилищно-коммунальному хозяйству. Однако даже эти расходы не исполняются в полном объеме местным самоуправлением Владимирской области.
В 2008 г. на 100 % были исполнены расходы на жилищно-коммунальное хозяйство только в Юрьев-Польском районе, а меньше всего (на 64,2 %) — в г. Гусь-Хрустальном. В 2009 г. полностью были исполнены расходы на национальную экономику в г. Коврове и Гороховецком районе, на национальную безопасность и правоохранительную деятельность — в Киржачском районе. Расходы на государственное управление, образование, здравоохранение и
культуру в 100 %-ном объеме в эти годы не исполнило ни одно муниципальное образование.
Положение усугубляется тем, что уровень налоговой автономии региональной власти и органов местного самоуправления снизился. Полномочия по регулированию налогов на региональном и местном уровнях ограничиваются установлением размеров ставок в пределах, определенных федеральным законодательством, сроков уплаты и дополнительных налоговых льгот.
Несоответствие доходов и расходов местного бюджета позволяет в основном осуществлять расходы на текущее содержание муниципалитетов, а на их развитие средств практически не остается. Доходы местных бюджетов позволяют обеспечивать в полном объеме в основном такие необходимые расходы, как выплата заработной платы и оплата коммунальных услуг. Удельный вес расходов на заработную плату с начислениями в доходах местных бюджетов составил в 2008 г. 40 %, в 2009 г. — 44 %. Выше 50 % доля расходов на оплату труда сложилась в г. Коврове, Гусь-Хрустальном, Кир-жачском и Петушинском районах.
Очевидно, что для обеспечения соответствия доходных полномочий муниципальных образований расходным и создания условий для развития местного самоуправления в России необходимо создать надежную собственную финансовую базу местных бюджетов. К числу мероприятий, способствующих ее укреплению во Владимирской области, можно отнести следующее.
Для совершенствования исчисления, администрирования и собираемости земельного налога необходимо:
• пересмотреть методику кадастровой оценки земельных участков, а также предоставить право субъектам Российской Федерации самостоятельно индексировать налоговую базу по земельному налогу в пределах, устанавливаемых федеральным законодательством;
• установить на федеральном уровне полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления по проведению кадастровой оценки земли, урегулировать порядок ее проведения и утверждения результатов.
Для повышения собираемости земельного налога необходимо:
• вести и постоянно уточнять имеющуюся базу по кадастровой оценке земли;
• своевременно вносить в нее сведения регистрационной палаты о смене правообладателя
Муниципальные финансы
12 (36) - 2010
(эти данные регулярно предоставляются в налоговую инспекцию); • активизировать взаимодействие налоговой инспекции с органами местного самоуправления, в том числе в доведении до граждан налоговых уведомлений по уплате земельного налога и обеспечению его сбора в полном объеме. На протяжении ряда лет доля поступлений налога на имущество физических лиц остается незначительной. У большинства муниципальных районов и городских округов Владимирской области размеры ставок налога на имущество физических лиц с высокой инвентаризационной стоимостью установлены на среднем уровне или ниже, чем рекомендовано федеральным законодательством. В целом по региону исполнение этого налога аналогично исполнению земельного и имеет еще большую степень дифференциации (от 15,4 % в Суздальском районе до 114,03 % в г. Владимире).
Существенным резервом увеличения поступлений по налогу на имущество физических лиц является совершенствование методики определения инвентаризационной стоимости объектов налогообложения. В настоящий момент основополагающей является методика и тарифы 1969 г., которые индексируются практически каждый год. Однако данный подход не учитывает современных факторов, влияющих как на инвентаризационную, так и на рыночную стоимость объектов налогообложения: развитие системы ипотечного кредитования, создание условий для развития строительной индустрии в муниципальных образованиях, подготовка и документальное оформление земельных участков под многоквартирное строительство и земельных площадок под индивидуальное коттеджное строительство.
Актуальность названных предложений в конечном счете обусловливается необходимостью придания статуса местных всем имущественным налогам, ибо за местными бюджетами следует закреплять все налоги и сборы, на администрирование и формирование налоговой базы которых способны влиять муниципальные органы.
Для привлечения дополнительных неналоговых доходов в местные бюджеты Владимирской области ежегодно повышается экономическая эффективность муниципального сектора экономики по следующим направлениям:
• индексируются размеры арендной платы за пользование имуществом;
• пересматриваются ставки арендной платы за земельные участки, исходя из кадастровой стоимости земли;
• проводится инвентаризация земель, в процессе чего выявляются участки, не задействованные в налогообложении и арендных отношениях;
• повышается эффективность работы муниципальных предприятий за счет системного мониторинга результатов их финансово-хозяйственной деятельности, проведения аудита и заседаний отраслевых балансовых комиссий. Исследование доходной базы муниципальных
образований Владимирской области указывает на серьезные проблемы в осуществлении реформы местного самоуправления, которые требуют незамедлительного решения на федеральном уровне.
Список литературы
1. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ.
2. Закревская Г. С. Пути увеличения налогооблагаемой базы муниципальных образований // Финансы. 2008. № 7.
3. Караваева И. В. Финансовые проблемы муниципалитетов //Финансы. 2007. № 8.
4. Мирошникова В. А. Комментарии к Конституции Российской Федерации. М.: ЭКМОС, 2000.
5. Никиткова У. О. Повышение роли налогов в обеспечении самостоятельности местных бюджетов //Финансы. 2009. № 10.
6. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 06.10.2003 № 131.
УВАЖАЕМЫЕ ЧИТАТЕЛИ !
Журналы Издательского дома «ФИНАНСЫ и КРЕДИТ» стали доступны в электронном виде в Научной Электронной Библиотеке (eLIBRARY.RU).
На сайте eLIBRARY.RU можно оформить годовую подписку на текущие и архивные выпуски журналов, приобрести отдельные номера изданий или статьи.
7х"
53
