CC BY
115
Е.М. Кузьмина
Кузьмина Екатерина Михайловна — аспирант, кафедры теории права Поволжского института управления им. ПА Сто лыпина Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации (г. Саратов)
Современные подходы к конструкции «субъект правоприменительной деятельности»
Основное значение юридической конструкции состоит в том, что она дает готовый типовой образец, схему, в которую облекается правовой материал. Так, С.С. Алексеев рассматривает юридические конструкции в качестве «результата типизации в праве», «скелета, инфраструктуры, модели, призванной дать оптимальный социальный результат»1, а «отработанность конструкций — показателем совершенства законодательства, учета типовых схем и моделей, данных науки и практики, требований эффективности и логики»2.
И, тем не менее, «устоявшиеся», отработанные годами конструкции время от времени требуют определенной «ревизии». В данном случае речь пойдет о субъектном составе правоприменительных отношений. Долгое время было принято считать, что правоприменительной деятельностью могут заниматься только государственные структуры. Высказывалось мнение, что правоприменительную деятельность могут осуществлять и негосударственные структуры3, в том числе и граждане. Но эта точка зрения воспринималась отрицательно.
Современные исследователи, продолжая дискуссию о субъектах правоприменения, предлагают включить в их число не только традиционные органы государства, должностных лиц, выполняющих соответствующие правоприменительные функции по должности, но и структуры цивилизованного гражданского общества, а также юридически компетентных граждан, обладающих развитым правосознанием4, действия которых влекут за собой юридические последствия (договоры, сделки). По сути дела, речь идет об индивидуальном правовом регулировании. По мнению В.В. Лазарева, С.В. Липеня и А.Х. Саидова, представляется необходимым вернуться к решению этих проблемных вопросов применительно к условиям рыночной экономики и более свободной, менее стесненной правовыми актами жизни общества. При расширении прав и возможностей граждан не следует ли видеть в определенной их деятельности характер правоприменителей? Особенно если прослеживать деятельность их объединений. Значение корпоративных правоприменительных актов, например5.
Соглашаясь в целом с мнением ученых об уточнении рассматриваемой юридической конструкции, полагаем, тем не менее, что истина как всегда лежит где-то посередине. Применять нормы права — это значит применять власть, а нередко — принуждение, санкции, наказание. «Ослабление силы государственного воздействия , подмена государственно-властной деятельности иной — все это не способствует эффективности правоприменения»6. Именно поэтому рядовые граждане, как представляется, не могут осуществлять правоприменительную деятельность. А.Б. Венгеров верно подчеркивает, что, как правило, применяют право те, кто наделен специальной компетенцией7. Правоприменитель — компетентный субъект, реализующий соответствующую норму права в интересах другого лица, в процессе применения права осуществляется управленческое, организационное воздействие правоприменияющего субъекта; граждане же в отношении самих себя таких функций осуществлять не могут.
В свою очередь негосударственные органы — муниципальные органы, общественные объединения, наделенные правоприменительными полномочиями, могут выполнять правоприменительные
1 Алексеев С.С. Восхождение к праву. Поиски и решения. — М., 2002. — С. 242—244.
2Алексеев С.С. Право: азбука — теория— философия: Опыт комплексного исследования. — М., 1999. — С. 109.
3 См.: Юсупов В.А. Правоприменительная деятельность органов управления. — М., 1979. — С. 11.
4 См.: Кузьмина В.А. О моделях восприятия правоприменительной реальности // Система права в Российской Федерации: проблемы теории и практики: Сборник научных статей. Материалы V ежегодной международной научной конференции, 19—20 апреля 2010 г. / Отв. ред. В.М. Сырых, С.А. Рубаник. — М., 2011. — С. 484—485.
5 См.: Проблемы общей теории іив: Учебник для магистрантов юридических вузов / В.В. Лазарев, С.В. Липень, А.Х. Саидов; Отв. ред. В.В. Лазарев. — М., 2012. — С. 381—382.
6 Там же. — С. 380.
7 См.: Венгеров А.Б. Теория государства и права: Учебник для юридических вузов. — М., 2004. — С. 501.
Кузьмина Е.М. Современные подходы к конструкции «субъект правоприменительной...
функции. Третейские суды, органы местного самоуправления, например, напрямую уполномочены государством выполнять данные функции1.
Значительное число теоретиков отмечает, что часть своих правоприменительных полномочий государство делегирует негосударственным структурам. Н.И. Матузов по этому поводу пишет: «В последнее время наряду с государственными учреждениями действует немало частных (нотариальные конторы, адвокатуры, всевозможные фирмы, бюро по оказанию услуг), которые объективно создают здоровую конкуренцию и ограничивают былой монополизм в названных сферах»2. По замечанию А.В. Малько, сегодня значительно расширился субъектный состав правоприменения. «Теперь активно, но не всегда, к сожалению, законно применяют право и негосударственные структуры: органы местного самоуправления, руководители частных фирм, банков, общественных объединений и т. п.»3.
В.Н. Карташов под правоприменением понимает не государственно-властную деятельность, а любую властную деятельность компетентных субъектов. Ученый полагает, что значительную роль в осуществлении правоприменительной практики занимают негосударственные организации. Речь идет как об органах самоуправления, так и о разнообразных хозяйствующих субъектах. Органы управления акционерных обществ, индивидуальные и иные частные фирмы, например, в соответствии с действующим законодательством осуществляют прием на работу и увольнение персонала, издают акты о взыскании и поощрении, выносят другие правоприменительные решения. Поэтому трудно согласиться с мнением отдельных авторов (А.В. Авериным, Ф.А. Григорьевым, М.Н. Николаевой), что правовоприменительные акты всегда носят государственный характер. Правильнее говорить о том, что правоприменение представляет собой не государственно-властную, а властную деятельность компетентных на то субъектов4.
В.Н. Карташов, перечисляя признаки правоприменительный актов, обращает внимание на то обстоятельство, что это акты не любого участника, а только строго установленных субъектов правоприменения, которые издают эти акты лишь по вопросам, входящим в их непосредственную компетенцию (infra juridictionem — в пределах юрисдикции). К ним относятся как государственные органы, так и негосударственные организации (органы местного самоуправления и т. д.).
Такая точка зрения представляется убедительной. В условиях формирования структур гражданского общества, роста социальной, гражданской, юридической активности необходимо дальнейшее осмысление правоприменительной деятельности негосударственных (частноправовых) субъектов.
Идея осуществления правоприменительной деятельности негосударственными структурами не нова и обсуждалась еще в советское время. В частности отдельными учеными исследовалась правоприменительная деятельность общественных организаций. При этом подчеркивалось, что правоприменительная деятельность общественных организаций строится в целом на тех же принципиальных основах, что и правоприменительная деятельность государственных органов5. Сегодня эта тема звучит как никогда актуально. Негосударственные структуры, функционирующие в области частноправовых отношений, пронизанных горизонтальными связями, основанными на принципе координации, являются на наш взгляд субъектами правоприменительной деятельности.
Ю.Н. Тихомиров в ряде своих работ обосновывает необходимость применительно к реалиям уточнить доктрину правоприменения в отношении субъектного состава, в том числе структур, выполняющих публичные функции6. Как властные структуры не только субъекты права являются носителями компетенции. К таковым можно отнести структуры, оказывающие публичные услуги. Их статус определяется законами, иными нормативными актами, равно как и перечень услуг и характер взаимоотношений с клиентами.
В условиях децентрализации государственного управления, элементы публичного права все глубже проникают в ткань частного права7, государство передает свои функции на уровень гражданского общества.
1 См.: Сапун В.А. Правоприменительная деятельность: особенность и структура // Ленинградский юридический журнал. — 2005. — № 3(4). — С. 187; Сапун В.А. Правовые средства и профессиональное правосознание с структуре правоприменительной деятельности // Юриспруденция XXI века: горизонты! развития: Очерки / Под ред. P.A. Ромашова, Н.С. Нижник. — СПб., 2006; Карташов В.Н. Введение в общую теорию правовой системы общества. — Ярославль, 1997. — Ч. 3. — С. 20.
2 Матузов Н.И. Теория государства и права / Н.И. Матузов, А.В. Малько. — М., 2005. — С. 338—339.
3 Малько А.В. Современная российская правовая политика и правовая жизнь // Правовая политика и правовая жизнь. — 2000. — № 1. — С. 19.
4 См.: Карташов В.Н. Теория правовой системы общества: Учебное пособие: В 2 т. — Ярославль, 2005. — Т. I. — С. 294—295.
5 См.: Применение в советском государстве / Под ред. И.С. Самощенко. — М., 1985. — С. 254.
6 См., например: Тихомиров Ю.А. Правовое регулирование: теория и практика. — М., 2010; Тихомиров Ю.А. Механизм правоприменения // Правоприменение: теория и практика / Отв. ред. Ю.А. Тихомиров. — М., 2008.
7 См. Тихомиров Ю.А. Публичное право: Учебник. — М., 1995. — С. 24; Махина С.Н. Административная децентрализация в Российской Федерации: Монография. — Воронеж, 2005.
Юридическая техника. 2013. М 7 (ч. 2)
Возникает вопрос, пишет Е.Б. Лупарев: можно ли говорить об исключительно публичной природе правоприменения или следует пересмотреть этот теоретический постулат? Управленческая природа правоприменительной деятельности не может быть связана только с одним, конкретным видом управления — государственным. Представляется, что «оставляя за бортом» другие виды социального управления, мы неоправданно сужаем сферу возникновения правоприменительных отношений. Применяют ли право органы корпоративных образований для разрешения индивидуальных дел по аналогии с государственными органами? На этот вопрос можно дать однозначно положительный ответ. Органы корпоративных образований принимают акты в силу санкционированности их специального статуса государством. Следовательно, — делает значимый вывод ученый, — отрицать правовую природу актов корпоративных образований контрпродуктивно1.
Четкая позиция о публичных функциях и их передачи негосударственным организациям была высказана в Постановлении Конституционного суда РФ от 19 мая 1998 года № 15-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 2, 12, 17, 24 и 34 Основ законодательства РФ о нотариате»2. Применительно к предмету спора в Постановлении указывалось: нотариальные палаты выполняют публично-правовое предназначение, что в свою очередь предопределяет особый статус организации и вид юридического лица. Делается общий вывод: Конституция РФ не запрещает государству передавать отдельные полномочия исполнительных органов власти негосударственным организациям, участвующим в выполнении функций публичной власти. Однако не были сформулированы условия такой передачи, а также соответствие этим условиям передачи властных полномочий нотариальным палатам. Такая недосказанность, по мнению О.В. Романовской, порождает массу проблем, имеющих не только практическое, касающейся самой нотариальной палаты, но и концептуальное значение, касающееся основ государственной власти в России вообще. Частный вопрос о статусе нотариальной палаты в России затронул возможность создания особых субъектов права, с одной стороны являющихся негосударственными организациями, с другой — наделенными отдельными государственно-властными полномочиями, приближающих их к органам государственной власти. В юридической науке четко выделяется публичное предназначение адвокатских палат, саморегулируемых орга-
3
низаций 3.
Многочисленные негосударственные субъекты сегодня оказывают публичные услуги. Статус юридического лица публичного права, в частности, предполагает особую характеристику, в соответствии с которой юридическое лицо независимо от формы собственности, организационно- правовой формы и сферы деятельности по инициативе государства или муниципальных образований наделяется определенным объемом компетенции для участия в реализации публичных интересов4.
Носители компетенции (органы управления — управомоченные институты и лица) вправе и обязаны действовать в определенной сфере на основе установленных полномочий. По мнению Ю.А. Тихомирова, в институциональном плане можно определить компетенцию как возложенный законно на уполномоченный субъект власти объем публичных дел5.
На это обстоятельство обращает внимание В.Н. Корнев. Он отмечает, что правовые отношения не могут возникнуть помимо нормы права. Именно нормой права определяются юридические факты, состав и содержание правовых отношений. В этом смысле субъекты частноправовых и публичноправовых отношений, находятся в равном положении, но уже относительно предписаний правовой нормы. Отсюда следует, что реальное положение субъектов в правоотношении обусловливается не фактическими обстоятельствами, а теми предписаниями, которые составляют юридическое содержание нормы права6.
Сформулированное теоретическое положение позволяет по-иному интерпретировать природу и сущность отношений, складывающихся между частными лицами (субъектами) и управомоченными на правоприменение государственными и иными органами. В научных исследованиях по проблемам правоприменения такие отношения иначе как государственно-властными не называют. Подобные отношения, как считают большинство исследователей, можно представить в рамках конструкции господства и подчинения. Однако это не совсем так. При выявлении юридической природы подобных
1 См.: Лупарев Е.Б. Эволюция теории правоприменительных отношений // Вестник Воронежского государственного университета. — Серия: Право. — 2011. — № 1(10). — С. 204—205.
2 Собрание законодательства РФ. — 1998. — № 22. — Ст. 2491.
3 См.: Романовская О.В. К вопросу о делегировании государственно-властных полномочий // Правоведение. — 2012. — № 5. — С. 156.
4 Об этом см.: Турбанов А.В. Институт юридического лица публичного права в системе финансового права // Институциональные проблемы современного финансового права: Сборник научных трудов по материалам Международной научно-практической конференции (Саратов, 2 июня 2011 г.). — Саратов, 2011.
5 См. Тихомиров Ю.А. Современное публичное право: Монографический учебник. — М., 2008. — С. 187.
6 Корнев В.Н. Теория разграничения частного и публичного права // Система права в Российской Федерации: проблемы теории и практики: Сборник научных статей по материалам V ежегодной международной научной конференции (19—20 апреля 2010 г.) / Отв. ред. В.М. Сырых, С.А. Рубаник. — М., 2011. — С. 211—221.
Кузьмина Е.М. Современные подходы к конструкции «субъект правоприменительной...
отношений надо иметь в виду, что субъект правоприменительной деятельности в процессе применения нормы права способен совершить, ни больше и ни меньше, объем и виды таких действий, какие предусмотрены соответствующей нормой права.
Одним из признаков правоприменения, как уже отмечалось ранее, является то, что оно носит властный характер, о чем свидетельствуют правоприменительные акты, принятые в строгом соответствии с законом, обязательные к исполнению всеми лицами, которым они адресуются; обеспечение правоприменительных актов в необходимых случаях государственным принуждением, а иногда их переход в акты государственного принуждения. В юридической науке как России, так и зарубежных стран сформировалась доктринальная позиция ученых, обосновывающая возможность считать субъективное право как проявление публичной власти одного субъекта правоотношения в отношении другого, позволяющее обеспечивать юридическую защиту интересов носителя этого права.
Правоприменительные акты не содержат норм права, устанавливающих общеобязательные правила поведения для неопределенного круга лиц. Вместе с тем они имеют властно-обязательный характер, влекут правовые последствия, то есть устанавливают, изменяют или прекращают права и обязанности в отношении определенного круга лиц. При помощи индивидуальных правовых актов разрешаются конкретные дела, вопросы, споры. Индивидуальный правовой акт — это всегда акт властного волеизъявления. Индивидуальный акт является актом ненормативным. Индивидуальные правовые акты — это всегда юридические документы.
Индивидуально-правовые акты в корпорации составляют более объемную группу юридических документов, нежели группа нормативных актов. Они носят ярко выраженный правоприменительный характер. Не углубляясь в острую дискуссию относительно понятия «корпорация» отметим, что согласно ставшей уже классической в научной доктрине это организация, основанная на принципе участия. Корпорации создаются людьми, поэтому внутренняя среда является результатом управленческих решений.
Правовая форма управления означает юридический способ внутренней организации управленческой деятельности и внешнего организационного воздействия на управляемых лиц. Она предполагает соблюдение ряда правовых требований, предъявляемых к субъектам управления, процедуре управленческой деятельности, содержанию управленческих решений.
Правоприменительная форма управления должна соразмеряться с общей исполнительностью локальных актов. Локальные акты выражают саморегулирование организаций, предприятий и учреждений, и более строгая их корреляция с актами более высокой юридической силы позволит упорядочить и поток последних.
Логика исследования правоприменительных актов требует анализа природы корпоративных норм, определения их отраслевой принадлежности. К сожалению именно здесь обнаруживается много «белых пятен». Пока их система и порядок принятия и реализации плохо урегулированы и почти не изучаются, хотя отдельные работы о корпоративных актах все же стали появляться, открытым является вопрос об отнесении локальных актов корпораций к числу источников корпоративных норм.
Ясно одно: в условиях расширения сферы деятельности институтов гражданского общества, более частого применения метода децентрализации, данная проблема требует научного переосмысления. Необходима новая, отвечающая современным реалиям, методология исследования конструкции — правоприменительная деятельность
374
Юридическая техника. 2013. № 7 (ч. 2)
