CC BY
21
СОВРЕМЕННЫЕ ОРГАНИЗАЦИОННО-ЭКОНОМИЧЕСКИЕ И ПРАВОВЫЕ ПРОТИВОРЕЧИЯ РАЗВИТИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В СТАВРОПОЛЬСКОМ КРАЕ
И.В. Новикова, А.В. Уткин
ЭШОШЕСШ шн
В настоящее время проблемы демократизации власти и реального приближения ее к нуждам народа являются одними из наиболее острых в нашей стране. Общепризнанные демократические ценности, прежде всего, права человека, осуществляются в России в специфических для нее организационных и организационно-правовых формах. Преобразования в экономике, направленные на совершенствование, развитие и улучшение всех отраслей народного хозяйства и агропромышленного комплекса в особенности, нуждаются для своей реализации в поддержке широкими массами населения. Для этого необходимо их активное участие в управлении важнейшими составляющими своей жизни на всех уровнях, и особенно на самом нижнем ? в муниципальных образованиях и органах местного самоуправления, где существует возможность учесть мнение едва ли не каждого заинтересованного человека. Именно это имеется в виду, когда речь идет о действенном местном самоуправлении, которое должно согласовывать интересы государства и населения конкретного муниципального образования.
В настоящее время в Ставропольском крае образовано 304 муниципальных образования, в которых в границах городских и сельских поселений осуществляется местное самоуправление. Из них 294 сельских и поселковых муниципальных образования, и 10 - городских. В числе избранных представительных органов 230 советов, 74 думы, избрано 35 предсе-
дателей представительных органов, в том числе 8 работают на постоянной основе, в 31 муниципальном образовании главы избраны из числа депутатов, а 218 или 72,2% глав городов и сельских населенных пунктов входят в составы представительных органов и председательствуют на заседаниях. Помимо муниципальных образований в Ставропольском крае создана система территориального общественного самоуправления в муниципальных образованиях, которая включает в себя:
• собрания, конференции, сходы граждан, местный опрос и иные формы непосредственной демократии;
• органы территориального общественного самоуправления населения ? комитеты домов, улиц, микрорайонов, жилых комплексов.
Так, к настоящему времени в крае образованы Советы территориального общественного самоуправления (СТОС), в которых задействовано более 27 тыс. чел., а также квартальные, уличные и домовые комитеты. Данные органы территориального общественного самоуправления можно рассматривать как исключительно российское явление, возможности которого с учетом менталитета сельских жителей края, коллективистской психологии их мышления и исторических особенностей Ставрополья неизмеримо велики.
Органы общественного самоуправления занимают важное место в системе местного самоуправления, обеспечивают непосредственное участие граждан в решении вопросов местного значения, исхо-
Новикова И.В., Уткин А.В.
«Современные организационно-экономические и правовые...»
дя из интересов населения, его национально-этнических и религиозных особенностей, позволяет акцентировать внимание на вопросах первоочередного развития социальной сферы агропромышленного комплекса, а также улучшает взаимодействие государственных и муниципальных органов, учреждений, общественных объединений по месту жительства селян. В настоящее время значимость их деятельности в связи с резким ухудшением социального положения сельских тружеников еще более возрастает, особенно в социальной защите малообеспеченных граждан, в решении других проблем социальной жизни.
На настоящий момент в крае действует 110 Советов территориального общественного самоуправления (СТОС) микрорайонов городов, причем 87% от их числа приходится на города краевого значения ? Буденновск, Георгиевск, Ессентуки, Железноводск, Кисловодск, Лермонтов, Минеральные Воды, Невинномысск, Пятигорск и Ставрополь, ? и 73 Совета (СТОС) в населенных пунктах, входящих в состав тех или иных муниципальных образований.
Широко представлено общественное самоуправление квартальными, уличными, домовыми комитетами. Их в крае в настоящее время 653, 5775 и 2841 соответственно. В городах преобладают квартальные и домовые комитеты, причем их доля в общем числе органов местного самоуправления составляет около 91,6%%. В сельской местности наибольшее распространение получили уличные комитеты (90,7%% от общего количества в крае). Следует отметить, что органы общественного самоуправления в той или иной форме действуют во всех городах и районах Ставропольского края. Однако, так как районные бюджеты ликвидированы, Министерство финансов края работает напрямую с бюджетами 304 муниципальных образований, которые, в свою очередь, должны поддерживать деятельность имеющихся на своей территории органов общественного самоуправления ? Советов территориальных органов самоуправления, а также различных общественных
организации, таких как казачии круг, совет ветеранов воИны и труда, совет ста-реИшин и т.д.
Таким образом, существующую структуру муниципального и местного самоуправления в Ставропольском крае можно представить следующим образом (рис.1).
Количество, структура и состав ка-
Рис. 1. Структура муниципальных и общественных органов управления в Ставропольском крае
ждого муниципального образования зависит от наличия населенных пунктов, входящих в него, и от численности населения. Так, например, в Шпаковском раИоне Ставропольского края находится 11 сельских и 1 городское муниципальное образование, осуществляющие управление в 42 населенных пунктах с общеИ численностью населения 100 тыс. человек. В Предгорном раИоне 15 муниципальных образовании объединяют 46 населенных пунктов ? 4 станицы, 27 поселков, 8 сел, 7 хуторов с населением также около 100 тыс. человек. В состав муниципального образования Татарского сельсовета входят 10 населенных пунктов: села Верхняя Татарка (административный центр), с населением 3410 человек, Нижняя Татарка, в котором проживает 2182
котором проживает 2182 человека, поселок Темнореченский ? 242 человека и 7 хуторов, наиболее многочисленный из которых по числу жителей хутор Верхне-егорлыкский ? 491 чел., самый малочисленный ? хутор Грушевый ? 3 человека. В Татарском сельсовете объединено 7 хуторских комитетов, 2 совета микрорайона, 35 уличных комитетов, в которых задействовано 163 человека.
В соответствии с принятыми законодательными и нормативными актами под муниципальным образованием понимается несколько поселений, объединенных общей территорией, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления. В соответствии с Конституцией Российской Федерации органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти и призваны решать целый ряд вопросов местного значения, основными из которых, являются:
• управление муниципальной собственностью;
• утверждение и исполнение местных бюджетов, установление местных налогов и сборов;
• осуществление охраны общественного порядка;
• содержание и использование муниципального жилищного фонда и нежилых помещений;
• организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования;
• организация, содержание и развитие муниципальных учреждений здравоохранения, обеспечение санитарного благополучия населения;
• регулирование планировки и застройки территории муниципального образования;
• создание условий для жилищного и социально-культурного строительства;
• организация, содержание и развитие муниципальных энерго-, газо-, тепло-, водоснабжения и канализации;
• организация снабжения населения и муниципальных учреждений топливом;
• муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения;
• благоустройство и озеленение территории муниципального образования; организация утилизации и переработки бытовых отходов;
• организация транспортного обслуживания и муниципальных учреждений, обеспечение населения услугами связи;
• создание условий для обеспечения населения услугами торговли, общественного питания и бытового обслуживания;
• создание условий для деятельности учреждений культуры в муниципальном образовании;
• создание условий для развития физической культуры и спорта в муниципальном образовании;
• обеспечение социальной поддержки и занятости населения и т.д. Помимо этого, органы местного самоуправления муниципального образования вправе принимать к своему рассмотрению иные вопросы, отнесенные к вопросам местного значения законами Ставропольского края, а также вопросы, не исключенные из его ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти. Также органы государственной власти могут передавать некоторые свои полномочия органам муниципального управления с одновременной передачей необходимых финансовых и материальных средств путем издания определенных законов.
Таким образом, круг вопросов, переданных органам муниципального управления, достаточно широк. Для их решения всем муниципальным образованиям Ставропольского края была передана определенная муниципальная собст-
ш_
Ч Новикова И.В., Уткин А.В.
«Современные организационно-экономические и правовые...»
венность и разрешено устанавливать местные налоги и сборы. Так, из государст-венноИ собственности в муниципальную на 17 апреля 2001 г. передано 313 объектов имущества, 483 тысячи гектаров земель, в том числе 167 тысяч гектаров пашни. Для формирования доходноИ части бюджета муниципального образования в них могут вводиться различные местные налоги и сборы, переданные объекты му-ниципальноИ собственности сдаются в аренду, продаются на аукционе или используются для производства различных видов продукции или услуг.
Однако проведенныИ нами анализ деятельности органов муниципального управления сельских и поселковых муниципальных образованиИ показал, что, имея широкиИ круг обязанностеИ, средств для их выполнения у большинства муниципальных образованиИ нет. Это связано с тем обстоятельством, что органы местного самоуправления не являются органами власти, значит, раИонные государственные администрации основную часть местных налогов и сборов забирают себе; отсутствие в большинстве муниципальных образованиИ сельскоИ местности крепких прибыльных предприятиИ, за счет налогообложения которых можно сформировать доходную часть муниципального бюджета; наличие больших долгов по расчетам с другими предприятиями и организациями, которые легли на плечи вновь образованных муниципальных органов самоуправления. Министерство финансов края, управление федерального казначеИства, налоговая инспекция и другие государственные органы не имеют необходимого взаимодеИствия с органами местного самоуправления в части учета доходов по налогоплательщикам в разрезе муниципальных образованиИ и по другим финансовым вопросам; не решается вопрос разграничения расходов, подлежащих покрытию за счет государственных и местных бюджетов, остается проблема незавершенности процесса формирования муниципальноИ собственности и передачи в муниципальную собственность земли.
Ситуация осложняется также тем фактом, что в соответствии с Налоговым Кодексом РоссиИскоИ Федерации в настоящее время четко определены только взаимоотношения между хозяИствующим субъектом и налоговым органом, поэтому информацию о хозяИственноИ и финансо-воИ деятельности основных, особенно бюджетообразующих предприятиИ муниципального образования, практически невозможно получить, а значит и влиять на многие процессы формирования ресурсов социальноИ сферы села. Несмотря на тот факт, что в Ставропольском крае уже в 1996-1997 гг. были практически сформированы все органы местного самоуправления, разработана нормативно-правовая база, реально деИствует оно лишь в тех муниципальных образованиях, которые являются самообеспеченными. Для эффективного местного самоуправления необходимо не только наличие самостоятельного органа управления, но и наличие самостоятельного бюджета. Таким образом, если обязанности все органы самоуправления имеют, то возможности их выполнять есть не у всех. Так, например, в Минераловодском раИоне края из пятнадцати муниципальных образованиИ бюджетообразующих только четыре, среди них, например, Ленинское муниципальное образование, на территории которого расположено ЗАО Кавминводы «Новотерская целебная», а остальные находятся на дотации. Эта ситуация ведет к тому, что вопросы развития социальноИ сферы села решаются только в тех муниципальных образованиях, где есть средства, а в остальных ? жители вынуждены сами каким-то образом бороться за свое выживание. Такая ситуация осложняется и тем, что новые муниципальные структуры приняли «в наследство» множество собственников ? предприятиИ банкротов, нищие местные бюджеты, безработицу, обнищание народа и пассивность большеИ части сельского населения, долги по оплате коммунальных услуг, невыплату детских пособиИ, непредоставление льгот ветеранам и т.д.; выделенная муниципальная собственность незначительна и не играет особоИ роли в доходах местных му-
ниципальных образований. По данным Министерства Финансов Ставропольского края, в крае имеется только 44 муниципальных образования, которые могут сформировать самодостаточный бюджет, да и те с трудом сводят концы с концами, не говоря уже о перспективах развития. На территории муниципального образования нужно иметь экономически развитые благополучные предприятия, иметь свою собственность, имущество, которое бы приносило доход в местную казну. А в Ставропольском крае, основой которого служит дотационное повсеместно агропромышленное производство, таких муниципальных образований просто не может быть много по объективным условиям хозяйствования. Формирование бюджета с выходом на краевой уровень осуществляли: в 1998 году ? 7 муниципальных образований; в 1999 году ? 9, в 2000 году ? 13 муниципалитетов. Сложившаяся ситуация в большинстве органов местного самоуправления говорит о том, что во многих случаях оно существует только юридически, но не фактически. Нищенское финансирование ведет к нищенскому существованию муниципальных образований.
В целом, данные проведенного нами социологического опроса глав муниципальных образований (32 чел.) говорят о наличии общих проблем, связанных с финансированием развития социальной сферы и несогласованностью действий районных государственных администраций и муниципальных образований, из которых можно выделить следующие.
1. Проблема независимости органов местного самоуправления от государственной власти. Она особенно остро проявляется в сельских муниципальных образованиях, отдаленных от города, не имеющих достаточных материальных средств, а следовательно, свободы и возможности управлять вместе с населением подведомственной территорией.
2. Отсутствие достаточных для самофинансирования источников дохода на территории одного муниципального образования и их наличие на территории
другого, что ведет к неравенству в решении социальных вопросов.
3. Территориально-организационные проблемы, которые вытекают из многообразия муниципальных образований, обусловленного историческими, демографическими, социальными, экономическими и другими традициями территорий края, а также тем, что часть объектов социальной инфраструктуры, построенных ранее на совместные средства различных административных единиц, отошли в собственность только одной из них.
Решение вышеперечисленных проблем, а также достижение цели подъема социальной базы агропромышленного комплекса края возможно только путем консолидации усилий и денежных средств различных структур управления, а также организаций и предприятий сельской местности. Имеющаяся законодательная и нормативная база дает возможность использовать для этого следующие пути, которые уже апробируются в Ставропольском крае.
В г. Минеральные Воды и Минера-ловодском районе края был создан Мине-раловодский территориальный Совет органов местного самоуправления, в состав которого вошли все главы пятнадцати муниципальных образований Минерало-водского района, депутат городской Думы г. Минеральные Воды, заведующий юридическим отделом Минераловодской территориальной городской администрации (МТГА), управляющая делами МТГА и глава МТГА, который был избран председателем Совета. Этот орган был создан для координации деятельности всех муниципальных образований, обеспечения эффективного взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления по развитию социальной сферы территорий муниципальных образований, а также формирования консолидированного бюджета для решения наиболее важных проблем развития социальной инфраструктуры. Образование такого Совета дало возможность существенно повлиять на состояние социальной сферы как всего Минераловодского района в це-
ш_
Ч Новикова И.В., Уткин А.В.
«Современные организационно-экономические и правовые...»
лом, так и его отдельных муниципальных территориИ, несмотря на то, что из 15 муниципальных образованиИ раИона, только четыре являются бюджетообразующими, а остальные ? дотационные. По решению Совета в наиболее нуждающихся населенных пунктах на средства консолидированного бюджета проводятся работы по газификации, водоснабжению и благо-устроИству сельских территориИ раИона, не только имеющих собственные достаточные источники дохода, но и дотационных. На Совете в присутствии всех его членов обсуждается на территории какого муниципального образования и что следует сделать в первую очередь, и на основании каких источников будет финансироваться та или иная работа.
Для координации деятельности муниципальных органов управления и исполнительных органов государственноИ власти при главе раИонноИ государственноИ администрации могут быть образованы советы или комитеты по местному самоуправлению. Такие советы являются консультативными (совещательными) органами по вопросам содеИствия реализации органами местного самоуправления своих полномочиИ, расширения взаимо-деИствия с исполнительными органами государственноИ власти раИона, социального и экономического развития муниципальных образованиИ. Председателем совета является глава территориальноИ государственноИ администрации, не менее половины членов совета составляют выборные должностные лица местного самоуправления муниципальных образованиИ территории или раИона (в состав совета могут входить выборные должностные лица местного самоуправления всех муниципальных образованиИ раИона). Совет должен путем взаимодеИствия с территориальными органами федеральных органов государственноИ власти, деИ-ствующих на территории раИона, с исполнительными органами государственноИ власти, органами местного самоуправления муниципальных образованиИ раИона, общественными объединениями, учреждениями и организациями, объединяя общие усилия, координируя общую
деятельность, решать административно-территориальные, финансово-хозяИствен-ные, социально-экономические и иные вопросы муниципальных образованиИ раИона. Хорошо, если в состав раИонных советов или комитетов воИдут и руководители основных сельскохозяИственных и промышленных предприятиИ, расположенных на территории раИона. Создание таких советов должно помочь решать муниципальным образованиям не только свои местные проблемы, но и проблемы строительства и обслуживания социаль-ноИ инфраструктуры, общеИ для большинства муниципальных образованиИ одного раИона.
Для того, чтобы муниципальное образование могло развиваться и решать проблемы социального развития своеИ территории, оно должно, прежде всего, определить приоритетную цель своего развития. По нашему мнению, такоИ целью должно стать достижение максимально возможного социального эффекта, т.е. наилучшее удовлетворение социальных потребностеИ населения муниципального образования по возможно более высоким социальным нормативам и стандартам. Для этого каждое муниципальное образование должно разработать комплексный план развития муниципального образования с подробным технико-экономическим обоснованием всех мероприятиИ для оценки их социально-экономическоИ эффективности и привлечения соответствующих инвестициИ или кредитов. Разработке такого плана должен предшествовать анализ социально-экономического состояния муниципального образования. Типичными проблемами, характеризующими современное состояние муниципальных образованиИ, являются:
• демографические проблемы (неблагоприятная половозрастная структура населения, снижение удельного веса трудоспособных возрастов населения, рост удельного веса лиц, нуждающихся в трудоустроИстве, и т.д.);
• неподготовленность населения, административно-управленческих и производственно-хозяйственных кадров к деятельности в условиях рыночной экономики;
• остановка многих производств, в том числе являющихся бюджетообразующими, утрата традиционных и самостоятельных производств;
• техническая и технологическая отсталость многих производств;
• несоответствие структуры производственно-хозяйственной базы требованиям рыночной экономики;
• разрушение исторической архитектурно-ландшафтной среды;
• низкий уровень благоустройства и развития социальной сферы;
• недостаточный уровень развития социальной инфраструктуры, ее некомплектность, нарастающие темпы разрушения;
• низкий уровень развития сферы обслуживания, неудовлетворительное состояние ее материальной базы;
• сложная экологическая и санитарная обстановка.
Решение этих проблем на местном уровне возможно путем создания в муни-
ципальных образованиях институтов рыночного хозяйства, обеспечивающих развитие творческого потенциала его жителей, решающих конкретные задачи по преодолению социально-экономического отставания муниципального образования, поощрения форм самозанятости и самоорганизации сельского населения, его социальной защищенности. Выбор наиболее целесообразных направлений использования ресурсов муниципального образования предполагает разработку и реализацию комплексного плана социально-экономического развития муниципального образования, которые можно представить схематично следующим образом (рис.2).
Таким образом, для того, чтобы органы муниципального самоуправления могли играть какую-либо позитивную роль в поддержании и развитии социальной сферы, предложено: формировать бюджеты муниципальных образований снизу, исходя из потребности и нормативов обеспечения населения услугами социальной сферы села; создавать определенные организационные структуры для координации деятельности всех муниципальных образований, взаимодействия органов государственной власти и мест-
Рис.2. Разработка и реализация комплексного плана развития муниципального образования
Новикова И.В., Уткин А.В.
«Современные организационно-экономические и правовые...»
ного самоуправления по развитию соци-альноИ сферы территориИ муниципальных образованиИ; для решения наиболее важных проблем развития социальноИ инфраструктуры формировать консолидированный бюджет раИона. Для выбора наиболее целесообразных направлениИ использования ресурсов муниципальных образованиИ предлагается стратегия разработки и реализации комплексного плана социально-экономического развития муниципального образования.
Об авторах
Новикова Ирина Владимировна, кандидат экономических наук, доктор социологических
наук, профессор, заведующая кафедроИ ре-гионоведения и региональноИ экономики Ставропольского государственного университета. Автор более 40 научных работ. Сфера научных интересов ? социально-экономические проблемы АПК, мониторинг социально-экономических процессов, развитие местного самоуправления. Уткин Андрей Валентинович, вице-мэр г. Ставрополя. Сфера научных интересов ? проблемы совершенствования управления муниципальными образованиями, их взаимодеИ-ствия с органами власти субъектов федерации.
