Современные механизмы государственного регулирования в Украине Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

В. Г. Ковальчук V. G. Kovalchuk

Современные механизмы государственного регулирования

в Украине

Modern Mechanisms of State Regulation in Ukraine

Ковальчук Вероника Геннадьевна

Харьковский региональный институт государственного управления Национальной академии государственного управления при Президенте Украины Доцент кафедры экономической политики и менеджмента

Чугуевская районная государственная администрация Харьковской области Заместитель председателя Кандидат экономических наук coweron@ukr.net

Kovalchuk Veronika Gennadievna

Kharkiv Regional Institute of Public Administration of the National Academy of Public Administration attached to the Office of the President of Ukraine Associate Professor of the Chair of Economic Policy and Management

Chuguyiv District State Administration of Kharkiv Region Deputy Chairman PhD in Economics coweron@ukr.net

к <

< >

о О

РЕФЕРАТ

В статье исследуются понятие, содержание, структура и классификация механизмов государственного управления, что дает возможность сформулировать конкретный механизм управления в местных органах исполнительной власти. В результате проведенного анализа определено, что особенностью формирования механизмов государственного управления регионами Украины в условиях инновационного развития государства является сужение функции прямого воздействия государства на социально-экономическую сферу, что позволит больше сосредоточиться на методах косвенного и неформального влияния. Автором предлагается концептуальная модель организационно-экономического механизма, которая может быть использована для совершенствования государственного управления социально-экономическим развитием на региональном уровне.

ABSTRACT

The paper examines the concept, content, structure and classification of the public administration mechanisms, which makes it possible to formulate specific administrative mechanisms for the local executive authorities. The analysis has determined that a distinctive feature of forming mechanisms for the public administration of regions of Ukraine in terms of the country's innovative development is a restriction of a direct impact of the state on the socio-economic sphere, which helps focus on the methods of indirect and informal influence.

The author proposes a conceptual model for an organizational and economic mechanism, which can be used to improve public administration of the socio-economic development at the regional level.

КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА

механизм государственного управления, социально-экономическое развитие, регион KEY WORDS

mechanism of public administration, socio-economic development, region

Практика богата эволюционным опытом изменения и совершенствования механизма управления удаленными территориальными составными частями государства или региона. Более обоснованно эта проблема стала решаться с

введением административно-территориальных образований. Из практической целесообразности возникли и стали непрерывно совершенствоваться административные структуры управления регионом.

< Происходящие процессы трансформа* ции экономики и общества обусловлива-^ ют объективную необходимость теоретик ческого переосмысления внутреннего ^ содержания и назначения всех элементов ^ механизма регулирования социально-эко-^ номического развития региона. В рамках =ц данной статьи представляется целесо-^ образным остановиться на анализе и опре-> делении содержания, структуры и клас-х сификации механизмов государственного к управления, что позволит сформулиро-□= вать конкретный механизм управления в ш местных органах исполнительной власти.

Основываясь на обзоре научной лите-о- ратуры, можно констатировать, что, будучи сложной управленческой категорией, о механизм управления — многоаспектное 2 понятие и трактуется разными учеными по-разному. Так, составными элементами данного механизма проф. В. Аверьянов определяет, во-первых, систему органов исполнительной власти, во-вторых, совокупность правовых норм, регламентирующих организационную структуру системы органов исполнительной власти, процессы ее функционирования и развития, отмечая то, что через механизм государственного управления осуществляется реализация власти (властных отношений) [5].

Исследуя преобразования механизмов государственного регулирования экономического развития, проф. А. Амосов на на региональном уровне рассматривает механизм управления как совокупность форм и методов воздействия территориальных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления на реформирование и функционирование экономических субъектов во всех сегментах и звеньях хозяйства района [1].

По Г. Атаманчуку, механизм государственного управления является «инструментом» реализации исполнительной власти государства и представляет собой сложную систему государственных органов, организованных в соответствии с определенными принципами для осуществления задач государственного управления. Механизм формирования и реализации государственного управления — это совокупность и логическая взаимосвязь социальных элементов, про-

цессов и закономерностей, по которым субъект государственного управления «схватывает» потребности, интересы и цели общества в управляющих воздействиях, закрепляет их в своих управленческих решениях и действиях и практически воплощает их в жизнь, несмотря на государственную власть [2].

Словарь-справочник под ред. В. Баку-менко и В. Князева трактует механизмы государственного управления как «практические меры, средства, рычаги, стимулы, с помощью которых органы государственной власти влияют на общество, производство, любую социальную систему с целью достижения поставленных целей» [4]. Комплексный механизм государственного управления определяется как «система политических, экономических, социальных, организационных и правовых средств целенаправленного воздействия органов государственного управления». Схема реального механизма государственного управления содержит: цели, решения, влияния, действия, результаты [4].

Рассматривая механизм административного района, В. Коломийчук утверждает, что это хозяйственная система, ее строение; взаимосвязи между ее территориальными элементами, способ ее существования, система форм и методов управления хозяйственной системой, изменение ее социально-экономических состояний [7].

A. Коротич так определяет конкретные механизмы управления (в частности государственного) — это определенное орудие для осуществления целенаправленных преобразований, совокупность способов, методов, рычагов, через которые субъект управления воздействует на объект управления для достижения определенной цели. Каждый конкретный механизм управления — это, прежде всего, совокупность взаимосвязанных методов управления [8].

B. Малиновский определяет механизмы государственного управления как совокупность средств организации управленческих процессов и способов воздействия на развитие управляемых объектов с использованием соответствующих методов управления, направленных на ре-

ализацию целей государственного управления [9].

Определенное внимание механизму государственного управления как составной части системы управления, обеспечивающей воздействие на факторы, от состояния которых зависит результат деятельности управленческого объекта, уделяет Н. Нижник. Ученый подчеркивает, что факторы управления для организации могут быть внутренними (когда речь идет о механизме управления организацией) или внешними (тогда говорят о механизме взаимодействия с другими организациями).

Механизм управления включает: цели управления, элементы объекта и их связи, на которые осуществляется влияние, действия в интересах достижения целей, методы воздействия, материальные и финансовые ресурсы управления, социальный и организационный потенциалы. Реальный механизм управления всегда конкретный, поскольку направлен на достижение конкретных целей посредством влияния на конкретные факторы, и это влияние осуществляется через использование конкретных ресурсов [11].

А. Оболенский отождествляет термины «механизм государства», «государственный аппарат» и «государственный механизм». В своей монографии он высказывает мысль о том, что механизм современного государства — это пропитанная едиными, законодательно закрепленными принципами, основанная на разделении властей и наличии необходимых материальных придатков система органов государственной власти и органы местного самоуправления [12].

Как средство разрешения противоречий явления или процесса, последовательную реализацию действий, базирующихся на основополагающих принципах, целевой ориентации, функциональной деятельности с использованием соответствующих ей методов управления и направленных на достижение цели, рассматривает механизм управления проф. Г. Одинцова [6].

По мнению Г. Рудницкой, А. Сидорчука, А. Стельмаха, механизм государственно-

го управления — это искусственно соз- < данная сложная система, предназначен- X ная для достижения поставленных целей, ^ которая имеет определенную структуру, к совокупность правовых норм, методы, ^ средства, инструменты государственного ^ воздействия на объект управления [13]. ^

Приведенная характеристика механизмов управления позволяет утверждать, ^ что условно возможно разделение их на > три типа, а именно: орудия (инструмен- х ты), системы (набор взаимосвязанных к элементов) и процессы (последователь- □= ность определенных преобразований). ш При исследовании государственного ре- н гулирования социально-экономического ^ развития региона следует учитывать то, ^ что процесс является определенной по- о следовательностью действий, этапов пре- 2 образования, а механизм, будучи более широким понятием, охватывает различные инструменты, рычаги, средства, стимулы государственного управления. Поэтому понятие «механизм» нельзя сравнивать с понятием «процесс», так же как и с понятиями «орудие» или «инструмент». Одно только существование инструментов не в состоянии обеспечить практическую реализацию государственного управления.

Анализ приведенных выше определений позволяет сделать вывод о том, что в состав механизма государственного управления, являющегося системой, кроме инструментов воздействия на объект управления, относятся также методы, рычаги, политика, правовое, нормативное, информационное обеспечение и т. д. То есть система механизма управления состоит из системы управления; социальных, правовых норм; способов определения целей; управленческого процесса как цикла действий управляющей системы, последовательно сменяющих друг друга. Методологическую основу системы государственного регулирования регионального развития составляет региональная политика.

Представляется целесообразным, что под механизмом управления в наиболее общем виде должна пониматься совокупность системных элементов, тесно взаимосвязанных между собой, при воз-

< действии на один или несколько из ко-X торых происходит определенное функ-^ ционирование или изменение других к элементов системы, которые вызывают, ^ в свою очередь, необходимые процессы ^ в объектах управления. ^ При этом как в теоретическом аспекте, =ц так и в реальной практике можно выде-^ лять и рассматривать в механизме реги-> онального управления отдельные его х виды (или составляющие). А именно, к государственный механизм управления □= является сложным (комплексным) и вклю-ш чает в себя несколько самостоятельных н- механизмов, каждый из которых способен о- осуществлять определенное влияние на с! объекты управления. Как правило, в прак-о тической деятельности работают все рас-2 сматриваемые нами системные составляющие общего механизма регионального управления, причем в различных сочетаниях, пропорциях и соотношениях. Это следующие механизмы:

• экономический — управление банковской, денежно-валютной, инвестиционной, инновационной, кредитной, налоговой, страховой деятельностью;

• мотивационный — совокупность командно-административных и социально-экономических стимулов, побуждающих государственных служащих к высокоэффективной работе;

• организационный — определяет объекты, субъекты государственного управления, их цели, задачи, функции, методы управления и организационные структуры через методические указания, инструкции, нормы, нормативы и стандарты, а также результаты их функционирования;

• финансовый — обеспечивает регулирование финансовой, инвестиционной и инновационной деятельности путем составления стратегических планов развития, текущего бюджетирования и финансирования учреждений и организаций;

• информационный — вводит информационное обеспечение в государственном управлении через составление отчетности учреждений и организаций, статистических сборников и применение Интернет-ресурсов;

• политический — определяет формирование экономической, социальной, финансовой, промышленной политики;

• правовой — регулирует отношения между государством и обществом, в случае Республики Украина — через законы и постановления Верховной Рады Украины, указы Президента Украины, постановления Кабинета Министров Украины, а также приказы соответствующих министерств и ведомств. Совершенствование правового механизма государственного управления, разработка изменений в системе законов должна быть направлена на функционирование рыночных саморегуляторов, которые тесно связаны с организационным механизмом государственного управления. Учитывая то, что ключевые концепции социально-экономического развития Украины нового десятилетия — это инновации, скорость обслуживания и качество, необходимо для более эффективного использования возможностей современных информационных технологий не только изменить устаревшие структуры и подходить к перестройке деятельности органов власти по новым принципам. Следует также предусмотреть разработку норм и нормативов по обеспечению материально-техническими и финансовыми ресурсами государственных учреждений.

Характеризуя современные задачи финансового механизма государственного управления региональным развитием, отметим, что вместо существующего сегодня в Украине директивно планового управления централизованными капитальными вложениями и монополизации функции финансирования реформа бюджетной регуляторной политики государства должна включать разработку долгосрочных концепций развития отдельных отраслей. Необходимым является предоставление права руководителям бюджетных заведений государственной и коммунальной форм собственности самостоятельно перераспределять государственные средства для потребностей заведения. Реформирование должно быть направлено на дальнейшее совершенствование форм и методов финансиро-

вания путем привлечения инвестиций и долгосрочного кредитования в деятельность учреждений регионального уровня.

Особое внимание следует обратить на совершенствование информационного обеспечения государственного управления социально-экономическими процессами, формирование единого информационного пространства Украины и национальных телекоммуникационных сетей на региональном уровне, что можно рассматривать как целостную систему, результатом функционирования которой являются новейшие идеи и оригинальные технологии. Особенность этого направления заключается в его технологической сложности и связана с необходимостью обработки значительного объема разнообразной информации, поступающей из большого количества источников, а также с высокими требованиями к оперативности и формам ее предоставления, достоверности, актуальности и безопасности.

Особенностью формирования механизмов государственного управления регионами Украины в условиях инновационного развития государства является сужение функции прямого воздействия государства на социально-экономическую сферу, что позволит больше сосредоточиться на методах косвенного и неформального влияния.

Определенный интерес, на наш взгляд, имеет также предложенная Е. Коротич классификация механизмов государственного управления в зависимости от субъектов управления [8]. Согласно ей, в Украине механизмы государственного управления делятся на такие, которые осуществляются органами управления:

• высшего уровня (Верховная Рада Украины, Президент Украины, КабинетМи-нистров Украины);

• областного уровня (областные советы, областные государственные администрации);

• районного уровня (районные советы, районные государственные администрации);

• местного уровня (городские, поселковые, сельские советы).

В науке выделяется ряд механизмов < управления процессами социально-эко- X номического развития региона [3; 10]. ^ Среди них механизм, основанный на ис- к пользовании рычагов саморегулирования. ^ В этом случае главная функция государ- ^ ства состоит в том, чтобы определить ^ экономико-правовые условия деятельности для всех субъектов рыночных отно- ^ шений, сами отношения регулируются > рынком. Обособляется механизм государ- х

ственного регулирования, когда функции к

<

государства значительно шире, они не ограничиваются только сферой законо- ш

со

дательства, включают участие государ- н-ства во всех фазах воспроизводственно- ^ го процесса. Также выделяется механизм ^ стихийного регулирования, который ха- о растеризуется как пассивной ролью го- 2 сударства в управлении рыночной системой, так и отсутствием предпосылок для использования рычагов саморегулирования.

Самоорганизация, ярким примером которой выступает рынок, в определенной степени присуща устойчивым экономическим системам, но она малоэффективна в период перехода от одной системы экономики к другой. Кроме того, отсутствие эффективно действующих регулирующих механизмов во времена системных изменений приводит к нарастанию хаотических процессов, консервации старых деструктивных структур, ослабленному развитию. Поэтому в период становления рыночных отношений в Украине успешной предпосылкой социально-экономического развития регионов является сохранение государственного регулирования, которое используется в интересах всего общества как для активизации нужной ему деятельности, так и для ограничения нежелательных ее форм.

Поскольку в одной работе невозможно подробно рассмотреть все системные составляющие этого механизма, сосредоточимся на раскрытии различных аспектов организационно-экономической составляющей, которая по своей всеохватности, роли и ключевой значимости заслуживает изучения как вполне самостоятельный, центральный, а по сути дела, главный

< механизм в системе регионального управ-X ления. Именно организационно-экономи-^ ческий механизм регионального управле-к ния главным образом влияет на ход раз-^ личных доминирующих процессов в ^ социальной и хозяйственной жизни реги-^ онального сообщества, выполнении задач =ц и достижении целей. К тому же органи-^ зационно-экономический механизм реги-> онального управления в современных х изменяющихся условиях общественного

к развития остается недостаточно изучен-

<

1 ным.

ш По нашему определению, организа-

т

н- ционно-экономический механизм управ° я -

^ ления регионом представляет собой с! сложную совокупность инструментов и о процессов прямого (непосредственного)

2 и косвенного воздействия(координации, стимулирования, регулирования) на социальные и рыночные условия жизнедеятельности регионального сообщества, обеспечивающих повышение эффективности региональной экономики и рост качества жизни населения. Концептуальная модель организационно-экономического механизма управления регионом, разработанная автором, изложена на рисунке.

Необходимо отметить, что представленный организационно-экономический механизм создается и приводится в действие органами регионального управления, которые руководствуются исключительно своей региональной политикой (разработанной в соответствии с общегосударственной социально-экономической политикой), причем с разносторонним учетом факторов внешней национальной и глобальной среды. Вместе с тем рассматриваемый организационно-экономический механизм управления регионом формируется на основе специфических принципов регионального управления, присущих ему функций, специальных структур, имеющихся ресурсов, традиционных и новых методов и современных технологий управления.

В нашем понимании данный организационно-экономический механизм осуществляет следующие основные масштабные процессы влияния: непосредственное управление государственным сектором регионального хозяйства, ко-

ординацию различных видов деятельности и процессов социально-экономического развития региона, рыночное стимулирование и регулирование хозяйственного функционирования. Причем отдельные составляющие укрупненных инструментов влияния, как правило, переплетаются в различных вариациях с определенными элементами других инструментальных средств.

Например, такой ценный инструмент современного развития региона, как разработка стратегий, включает ряд аналитических, оценочных, целеполагающих, проектных, экспертных, организационных и других методических инструментов, а также тесно связан с законодательным нормотворче-ством,прогнозированием,планированием и программированием развития, формированием инновационной активности, региональным маркетингом, привлечением регионального сообщества и т. д.

Аналогично и другие инструменты и составляющие их элементы взаимодействуют между собой в тех или иных сочетаниях и дополняют друг друга, что ведет к аддитивному эффекту. Поэтому всегда надо учитывать определенную комплексность воздействия различных инструментов, которые в совокупности составляют системный инструментарий организационно-экономического механизма. Важно подчеркнуть, что перечень конкретных инструментов влияния изменяется в связи с изменениями внешних и внутренних факторов, появлением новых инструментов, усовершенствованием основных элементов системы регионального управления (органов управления, структур, ресурсов, технологий и т. д.), что представляет собой объективный процесс обновления.

Таким образом, можно отметить, что организационно-экономический механизм управления регионом — это многоаспектная, многогранная система инструментов и процессов воздействия, которые в реальной практике используются для получения того или иного результата, как правило, в различных, порой в сложных сочетаниях, определенных наборах и комплексах. Только на основе научно обоснованного, взаимосвязанного, вза-

Региональная политика

Принципы

Органы регионального управления

Факторы внешней национальной и глобальной среды

Функции

Организационно-экономический механизм управления регионом

Ресурсы

Методы

Управление государственным сектором:

♦ планирование дея тель-ности государственной организации;

♦ прямое финансирование и инвестиции организаций бюджетной сферы;

♦ кредитование государственных организаций;

♦ дотации, субсидии, субвенции организациям социальной сферы;

♦ аудит, отчетность, контроль государственных организаций;

♦ инвестирование в транспортную и инженерно-коммунальную инфраструктуру;

♦ организация выполнения национальных проектов и программ;

♦ совершенствование системы регионального управления;

♦ обучение госслужащих

Региональная координация

(инструментарий влияния):

♦ законодательные, нормативные акты;

♦ планирование регионального развития;

♦ программирование развития;

♦ разработка стратегий развития;

♦ формирование региональной инновационной системы;

♦ организация структурной перестройки регионального хозяйства;

♦ организационно-методическая помощь деятельности муниципальных образований;

♦ кадровое обеспечение;

♦ создание инвестиционной привлекательности;

♦ улучшение межбюджетных отношений;

♦ кластеризация экономической деятельности;

♦ частно-государственное партнерство

Рыночное стимулирование и регулирование:

♦ налоговые льготы хозяйствующим субъектам;

♦ льготное кредитование;

♦ (»финансирование;

♦ поддержка конкуренции;

♦ земельное регулирование;

♦ поддержка малого бизнеса;

♦ ценовое и тарифное регулирование;

♦ концессии;

♦ поддержка внешнеэкономической деятельности;

♦ конкурентное размещение государственных заказов;

♦ лицензирование видов деятельности;

♦ развитие рыночной инфраструктуры

к <

1_{_i

Улучшение эффективности и конкурентоспособности региональной экономики

1 1

Улучшение качества жизни регионального сообщества

Концептуальная модель организационно-экономического механизма

>

имодополняющего использования весьма разнообразных по содержанию, направленности и силе инструментов влияния возможно осуществление необходимого воздействия на те или иные социально-экономические процессы и обеспечение необходимой «цепной реакции» в масштабе региона для получения намеченных

результатов и синергетического эффекта. Подчеркнем, что представленные закономерности, принципы, задачи и организационно-экономический механизм составляют одну из теоретических основ науки государственного управления, которая интенсивно развивается сегодня.

к <

< >

о О

Литература

1. Амосов О. Ю. Перетворення механiзмiв державного регулювання економiчного розвитку // Державне управлшня та мюцеве самоврядування. X.: ХарР1 УАДУ, 2002. Вип. 2. С. 10-16.

2. Атаманчук Г. В. Теория государственного управления. Курс лекций. М.: Юрид. лит-ра, 1997.

3. Гранберг А. Г. Основы региональной экономики. 4-е изд. М.: Изд. дом ГУ ВШЭ, 2004.

4. Державне управлшня: Словник-довщник / за заг. ред. В. М. Князева, В. Д. Бакуменка. К.: УАДУ, 2002.

5. Державне управлшня в УкраУнк / за заг. ред. В. Б. Авер'янова. К.: Вид-во ТОВ «СОМИ», 1999. С. 35-39.

6. Державне управлшня i менеджмент / за заг. ред. Г. С. ОдшцовоУ. Х.: ХарР1 УАДУ, 2002.

7. Коломийчук В. С. Соцiально-економiчнi мехаызми управлшня адмшютративним районом в системi регюнального розвитку. Л^в, 2000.

8. Коротич О. Б. Державне управлшня регюнапьним розвитком УкраУни. Х.: Вид-во ХарР1 НАДУ «Магiстр», 2006.

9. Малиновський В. Я. Державне управлшня. К.: Атка, 2003.

10. Маршалова А. С. Управление экономикой региона. Новосибирск: Сибирское соглашение, 2001.

11. НижникН. Р. Системний пщхщ в оргаызацп державного управлшня. К.: Вид-во УАДУ, 1998.

12. Оболенський О. Ю. Державна служба УкраУни: реалiзацiя системних поглядiв щодо оргаызацп та функцюнування. Хмельницький: Подiлля, 1998.

13. Руднцька Р. М. Мехаызми державного управлшня: сутнють i змiст / Р. М. Руднщька, О. Г. Сидорчук, О. М. Стельмах. Л^в: ЛР1ДУ НАДУ, 2005.

References

1. Amosov O.Yu. Transformation of mechanisms of state regulation of economic development // Public administration and local government. Kharkov: Kharkov Regional Institute UNAPU, 2002. V. 2. P. 10-16.

2. Atamanchuk G. V. Theory of public administration. Course of lectures. M.: Legal literature, 1997.

3. Granberg A. G. Fundamentals of regional economy. 4 ed. M.: Publishing house. SU HSE, 2004.

4. Public administration: the dictionary / under edition of V. M. Knyazev, V. D. Bakumenko. K.: UNAPA, 2002.

5. Public administration in Ukraine / Under the editorship of V. B. Averyanov. K.: JSC SOMY publishing house, 1999. P. 35-39.

6. Public administration and management / Under the editorship of G. S. Odintsova. Kharkov: Kharkov Regional Institute UNAPU, 2002.

7. Kolomiychuk V. S. Social and economic mechanisms of management of the administrative region in system of regional development. Lviv, 2000.

8. Korotich O. B. Public administration by regional development of Ukraine. Kharkov: Kharkov Regional Institute UNAPU publishing house "Master", 2006.

9. Malinovsky V. Ya. Public administration. K.: Attica, 2003.

10. Marshalova A. S. Management of region economy. Novosibirsk: Siberian agreement, 2001.

11. Nizhnik N. G. System approach in the organization of public administration. K.: UNAPU publishing house, 1998.

12. Obolensky O.Yu. Public service of Ukraine: realization of system views concerning the organization and functioning. Khmelnytskiy: Podolye, 1998.

13. Rudnitskaya R. M. Mechanisms of public administration: essence and contents / Ruble M. Rudnitskaya, O. G. Sidorchuk, O. M. Stelmakh. Lviv: ORIGU UNAPU, 2005.