CC BY
110
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
Научная статья УДК 349.3
https://doi.org/10.24412/2073-0454-2023-2-208-213 NIION: 2003-0059-2/23-643 MOSURED: 77/27-003-2023-02-842
Современные формы предоставления услуг в области долговременного ухода за гражданами пожилого возраста и инвалидами
Светлана Евгеньевна Титор1, Федор Георгиевич Мышко2
1,2 Государственный университет управления, Москва, Россия
1 setitor@mail.ru
2 fg_myshko@guu.ru
Аннотация. В России реализуется пилотный проект по долговременному уходу за пожилыми и инвалидами. Законодательно разработана типовая модель осуществления такого ухода, которая предусматривает три формы оказания социальных услуг: стационарную, полустационарную и надомную. В исследовании проанализированы все три формы социального ухода, определены положительные и проблемные моменты. А также выявлены особенности социального ухода, организованного в оригинальной (не типовой) форме. По итогам исследования сформулированы предложения по совершенствованию законодательства по социальному уходу.
Ключевые слова: долговременный уход, пожилые, инвалиды, стационарная форма ухода, полустационарная форма ухода, уход на дому
Благодарности: исследование проведено в рамках экспертно-аналитического исследования в соответствии с государственным контрактом N° 01731000096220000500001 (заказчик — Аппарат Государственной Думы РФ).
Для цитирования: Титор С. Е., Мышко Ф. Г. Современные формы предоставления услуг в области долговременного ухода за гражданами пожилого возраста и инвалидами // Вестник Московского университета МВД России. 2023. № 2. С. 208-213. https://doi.org/10.24412/2073-0454-2023-2-208-213.
Original article
Svetlana E. Titor1, Fyodor G. Myshko2
1,2 State University of Management, Moscow, Russia
1 setitor@mail.ru
2 fg_myshko@guu.ru
Abstract. A pilot project on long-term care for the elderly and disabled is being implemented in Russia. A standard model for the implementation of such care has been legislatively developed, which provides for three forms of social services: stationary, semi-stationary and home-based. The study analyzes all three forms of social care, identifies positive and problematic aspects. And also the features of social care organized in an original (not typical) form are revealed. Based on the results of the study, proposals were formulated to improve the legislation on social care.
Keywords: long-term care, elderly, disabled, stationary, semi-stationary forms of care, home care
Acknowledgements: the study was conducted as part of an expert and analytical study in accordance with state contract № 01731000096220000500001 (the customer is the State Duma of the Russian Federation).
For citation: Titor S. E., Myshko F. G. Modern forms of providing services in the field of long-term care for elderly and disabled citizens. Bulletin of the Moscow University of the Ministry of Internal Affairs of Russia. 2023;(2):208-213. (In Russ.). https://doi.org/10.24412/2073-0454-2023-2-208-213.
Возрастные изменения и приобретенное наруше- живанию социальных связей, к другим ограничениям ние здоровья обуславливают затруднения пожилых жизнедеятельности. Это приводит к потребности в людей к самостоятельному проживанию, к поддер- получении дополнительных социальных услуг, соци-
Modern forms of providing services in the field of long-term care for elderly and disabled citizens
© Титор С. Е., Мышко Ф. Г., 2023
JURISPRUDENCE
ально-медицинском уходе. Система услуг для этой категории граждан является одной из важнейших частей социальной политики государства.
В Стратегии действий в интересах граждан старшего поколения в Российской Федерации до 2025 г. [1] отмечается необходимость заботы о старшем поколении как носителе знаний и опыта интеллектуального потенциала, активных участников материальных благ и процессов социального развития.
Законодательно определены три формы предоставления социальных услуг по долговременному уходу за пожилыми гражданами и инвалидами (далее — СДУ): социальное обслуживание на дому, социальное облуживание в полустационарной форме и социальное обслуживание в стационарной форме. Министерством труда и социальной защиты РФ разработан примерный порядок предоставления социальных услуг во всех трех формах[2; 3; 4].
Самая распространенная и востребованная форма предоставления социальных услуг в рамках долговременного ухода — предоставление социального обслуживания на дому. Только эта форма социального обслуживания позволяет пожилому человеку и инвалиду оставаться в привычных домашних условиях.
Отметим, что система долговременного ухода предусматривает более расширенный спектр социальных услуг, чем предусмотрены в Порядке предоставления социальных услуг в форме социального обслуживания на дому, утвержденной приказом Минтруда России от 24 ноября 2014 г. № 939н [2].
В рамках системы долговременного ухода социальное обслуживание на дому переименовано в надомную форму обслуживания. Система долговременного ухода на дому предполагает кратность и частоту предоставления социальных услуг в зависимости от степени нуждаемости пожилого человека или инвалида, определенной в его индивидуальной программе.
Уровней нуждаемости всего установлено три: первый — от 7 часов в неделю до 14 часов; второй уровень — от 14 часов в неделю до 21; и третий — от 21 часов в неделю до 28 часов.
Важной составляющей системы долговременного ухода признается социальный пакет долговременного ухода, предоставляемый нуждающимся гражданам на бесплатной основе.
Главным компонентом системы долговременного ухода является медицинский. Именно его очень не хватало в традиционном социальном обслуживании до внедрения СДУ. Теперь нуждающиеся граждане обеспечены необходимым объемом медицинской помощи для всех категорий ухода.
Особенно данный вид помощи актуален для граждан с тяжелыми группами ухода, когда в силу ограничений не могут посещать амбулаторные медицинские
учреждения, а в рамках системы долговременного ухода они охвачены регулярным медицинским патронажем с целью наблюдения и осуществления медицинских манипуляций на дому, что позволяет продлить им жизнь.
Система долговременного ухода предполагает создание так называемых мультидисциплинарных команд для каждого получателя СДУ. Данные команды формируются из сотрудников медицинской организации и организации социального обслуживания на основании рекомендаций врача-гериатра (в реальности чаще врача-терапевта).
Данные команды формируются с учетом географических особенностей субъекта Российской Федерации, плотностью населения и количества нуждающихся граждан. Также в отдельных регионах формируются мобильные бригады для оказания гериатрической, паллиативной помощи, реабилитационных мероприятий, сохраняя пожилого человека в комфортных для него домашних условиях.
Еще одной сохранной технологией системы долговременного ухода, направленной на качественный уход это организация сопровождаемого проживания. Данная технология предназначена для граждан, имеющих стойкие ограничения жизнедеятельности. Видами этой технологии являются стационарозаме-щающие технологии: «тренировочное проживание», «сопровождаемое совместное проживание малых групп в отдельных жилых помещениях», «индивидуальное сопровождаемое проживание».
Особенностью совместного проживания малых групп является постоянное круглосуточное сопровождение группы, которое достигается путем суммирования объемов социальных услуг всех проживающих, в соответствии с индивидуальными программами.
Сопровождаемое проживание предполагает привлечение организаций, предоставляющих психологическую, медицинскую, юридическую, социальную помощь, не относящуюся к социальным услугам на основании межведомственного взаимодействия.
Полустационарная форма обслуживания граждан в рамках системы долговременного ухода объектом социальной поддержки являются не только пожилые граждане и инвалиды, но и лица, осуществляющие за ними уход. Центры дневного проживания позволяют разгрузить родственников, с одной стороны, и социализировать получателей услуг, с другой.
Как правило, в сферу ответственности центров дневного пребывания включены вопросы доставки до центра и обратно получателей услуг, а также организация горячего питания в дни посещения. График посещения составляется индивидуально от двух до пяти дней в неделю. Такие центры организуют досуг разных типов занятости от занятий на мелкую моторику,
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
до создания мастерских.
Еще одной формой поддержки лиц, осуществляющих уход, является обеспечение получателей социальных услуг отделениями временного пребывания в стационарных организациях. Данная услуга направлена в основном для организации «отпуска от ухода» или «социальной передышки» для лиц, осуществляющих уход. Без организации таких мероприятий существует опасность выгорания близких людей граждан с устойчивыми ограничениями жизнедеятельности. Данная технология предусмотрена в рамках поддержки неформального ухода.
Для получения такого рода социальных услуг лица, осуществляющие уход должны заранее подать заявку на получение такой услуги в координационный центр.
Стационарная форма получения социальных слуг в системе долговременного ухода предполагает различные режимы пребывания. Он может быть организован на постоянной основе или временное пребывание (срок определяется индивидуальной программой) или пятидневном проживании. Главная особенность стационарной формы — обеспечение постоянного ухода за гражданами, нуждающихся в круглосуточном уходе и присмотре из-за тяжелых функциональных и(или) когнитивных расстройств, или по социальным причинам — отсутствие собственного жилья или невозможности проживать в семье (семейное насилие, ветхое жилье и проч.).
В рамках стационарного пребывания осуществляется организация непрерывного ухода, ежедневная фиксация состояния пожилого гражданина или инвалида, динамику улучшения или ухудшения жизнедеятельности, что позволяет обеспечить своевременность и качество социальных услуг членами мультидис-циплинарной команды. Именно статистика данных наблюдений признается в качестве подтверждения исполнения членами команды (персоналом) мероприятий по уходу и социализации.
Главной проблемой обеспечения качества услуг в стационарных учреждениях признается необходимость обеспечения достаточного количества персонала в таких организациях. При этом установлена норма обеспечения — один помощник на восемь получателей услуг, относящихся к тяжелым группам ухода, а также необходимое количество персонала для социализации и реабилитации, например, организаторы досуга, воспитатели, инструкторы по трудотерапии и проч.
Целью пребывания получателей услуг в стационарных организациях системы долговременного ухода — максимально возможное возвращение утраченных функций и наблюдение за их динамикой, что должно быть отражено в индивидуальном плане.
Проведенный исследователями [5, с. 169] социологический опрос среди посетителей дневной формы пребывания в социальном учреждении показал, что, в основном, пожилые люди от посещения ожидают дополнительного социально-культурного общения:
• желание вести активный образ жизни (63,8 %);
• стремление к получению новых знаний (61,2 %);
• стремление разнообразить жизнь (55,7 %);
• возможность пообщаться (47,6 %).
Исследование показало, что пожилые граждане в
своём большинстве достаточно социально активны и готовы к продолжению трудовой и общественной деятельности, испытывают необходимость к самореализации.
В рамках исследования был проведен социологический опрос муниципальных органов социального обеспечения. География опроса составила 16 регионов: Кемеровская область (и ее муниципальные образования), Самарская область, Костромская область, Свердловская область (и ее муниципальные образования); Ивановская область, Владимирская область, Калужская область, Ставропольский край (и его муниципальные образования), Московская область, Воронежская область, Курская область, Приморский край, Новосибирская область, Забайкальский край, Липецкая область Удмуртская республика. Всего проанализировано 278 ответов респондентов.
Результаты проведенного социологического опроса муниципальных органов социального обеспечения показали, что в 10 % муниципальных образований отсутствует такая форма социального обслуживания, как полустационарная, а в 5 % муниципалитетов не организовано социальное обслуживание на дому.
Анализ законодательства и практики реализации пилотного проекта в субъектах Российской Федерации показал, что наиболее востребования являются надомные услуги, высоким спросом пользуются полустационарная форма социального обслуживания, и наблюдается хроническая нехватка организаций стационарного социального обслуживания. Во многих субъектах Российской Федерации отмечается значительное обветшание имеющихся домов престарелых, психоневрологических диспансеров. Во многих субъектах отсутствуют гериатрические центры.
В сферу социального обслуживания, как в одну из отраслей, наиболее остро нуждающуюся в повышении эффективности функционирования государственного механизма и повышения клиентоориентированности органов государственной власти и государственных организаций было внедрено государственно-частное партнерство.
Среди основных характеристик государственно-частного партнерства в сфере социального обслуживания, выявленных в ходе правоприменительной
JURISPRUDENCE
практики, можно выделить:
• долгосрочность взаимодействия публичной и частной сторон;
• управление рисками. Составление «Матрицы рисков» при распределении рисков между сторонами с переносом на ту сторону, кто в данный момент может им управлять с наименьшими издержками;
• проектное финансирование. Финансовая модель проекта с детальной оценкой возможных рисков по каждому этапу реализации проекта с механизмом возврата вложенных инвестиций;
• софинансирование. Привлечение бюджетных, внебюджетных и иных источников при создании финансовой модели;
• социальная направленность. Стабильность исполнения условий договора публичными и частными сторонами напрямую связаны с повышением качества жизни получателей социальных услуг.
Рост демографической нагрузки с неизбежностью повлечет рост потребности граждан старшего поколения в представлении качественных социальных услуг всех форм социального обслуживания. Следовательно, возрастет потребность в социальной инфраструктуре, отвечающей современным требованиям для обеспечения этой потребности.
Правоприменительная практика государственно-частного партнерства уже доказала свою эффективность для обеих сторон. Для негосударственных стационарных организаций социального обслуживания граждан пожилого возраста сотрудничество с органами государственной власти субъектов Российской Федерации приводит к увеличению рентабельности через размещение в них нуждающихся граждан пожилого возраста на бюджетной основе. Для государства это сотрудничество позволяет добиться бюджетной эффективности расходов, т.к. отсутствует необходимость тратить средства бюджета на создание и содержание дополнительных койко-мест.
Использование важнейшего инструмента нового механизма — реестра поставщиков социальных услуг позволяет повысить прозрачность деятельности негосударственных организаций социального обслуживания и повышает уровень обеспеченности учреждениями для их оказания.
В свою очередь, для частных организаций включение в реестр означает возможность рассчитывать на компенсации и налоговые льготы при оказании социальных услуг, а в случае, если поставщик социальных услуг, включенный в реестр, не участвует в выполнении государственного задания, то повышается его защищенность, т.к. ему выплачивается компенсация.
Передача государственной функции по оказа-
нию социального обслуживания негосударственным структурам предполагает осуществление государственного контроля за качеством оказываемых социальных услуг.
Отсутствие нормативного правового регулирования по многим вопросам развития государственно-частного партнерства в сфере социального обслуживания побуждает к поиску правовых способов и средств его дальнейшего развития для обеспечения высоких качественных характеристик оказания социальных услуг.
Долгосрочный характер работы в сфере социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов соответствует особенностям инфраструктурных проектов государственно-частного партнерства. При очевидном преимуществе применения форм государственно-частного партнерства как для публичной, так и для частной стороны, возникает необходимость определения единых требований к качеству и доступности социальных услуг для граждан.
Проведенный социологический опрос показал, что в 94 % регионов действует типовая модель долговременного ухода за пожилыми.
Среди особенностей оригинальной модели (не типовой) системы долговременного ухода были отмечены следующие:
• широкий спектр предоставляемых услуг, своевременность и качество;
• отделение временного пребывания граждан оказавшихся в трудной жизненной ситуации, инвалидов, лиц без определенного места жительства с последующим жизнеустройством в дома-интернаты;
• ежедневное социальное обслуживание на дому граждан старшего нетрудоспособного возраста, нуждающихся в посторонней помощи;
• действовать в интересах получателей социальных услуг своевременность, доступность;
• приоритет интересов, мнения и потребностей гражданина, нуждающегося в уходе;
• индивидуальный подход, своевременное оказание помощи;
• обслуживание граждан пожилого возраста и инвалидов старше 18 лет с использованием технологии «Стационар на дому» — предоставление социальных услуг в форме на дому до 5 дней в неделю;
• гибкость индивидуальной программы социального обслуживания — корректировка с учетом физического состояния получателя социальных услуг;
• разработаны стандарты социальных услуг;
• предоставление социальных услуг;
• проведение мероприятий по социальному сопро -
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
вождению предоставление социальных услуг;
• проведение мероприятий по социальному сопровождению;
• предоставление иных услуг, предусмотренных иными нормативными документами;
• индивидуальность;
• сочетание в учреждении стационарной и полустационарной (дневной стационар) форм социального обслуживания;
• качество выполнения услуг, доступность услуг;
• работа психолога с получателями социальных услуг, имеющим когнитивные расстройства;
• модель долговременного ухода реализуется в тесном взаимодействии с медицинской организацией на основе соглашения о межведомственном взаимодействии;
• в процессе реализации модели долговременного ухода внедрена и успешно реализуется система неформального ухода (привлечение родственного ухода, соседской помощи и т. д.).
Наиболее важным направлением в вопросе обеспечения качества и доступности социальных услуг и сохранения инвестиционной привлекательности для частных партнеров, является необходимость формирования ряда требований: сформировать стандарты социальных услуг; требования к порядку их оказания [6]; правил предоставления социальных услуг бесплатно, за плату или частичную оплату, требование к деятельности поставщика социальных услуг.
Кроме того, считаем целесообразным разработать стандарт оказания услуг при заключении соглашений о государственно-частном партнерстве, в который входили бы следующие элементы: определение объема социальных услуг; сроков их предоставления; определение норматива финансирования социальных услуг и условий их предоставления (например, условий доступности с учетом ограниченных возможностей здоровья); показатели качества и оценки результатов предоставления услуг.
Перечисленные меры позволят субъектам Российской Федерации сформировать механизм привлечения негосударственных инвестиций и поставщиков социальных услуг в сферу социального обслуживания. На уровне субъектов Российской Федерации целесообразно привлекать на условиях государственно-частного партнерства негосударственные организации социального обслуживания, с помощью которых станет возможным расширение программ социализации граждан, нуждающихся в регулярном уходе путем расширения организаций социального обслуживания полустационарной формы (реабилитационных центров, городских дневных центров, мини-центров шаговой доступности).
Гарантии негосударственным партнерам, установленные законодательством в виде компенсационного
механизма и налоговых льгот, соответствуют историческому опыту государственно-частного партнерства в России. Участие негосударственного сектора в оказании социальных услуг позволит расширить программы социализации граждан, нуждающихся в регулярном уходе путем расширения организаций социального обслуживания полустационарной формы (реабилитационных центров, городских дневных центров, мини-центров шаговой доступности).
Список источников
1. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 05 февраля 2016 г. № 164-р «Об утверждении Стратегии действий в интересах граждан старшего поколения в Российской Федерации до 2025 года» // https://online. consultant.ru (дата обращения: 29.11.2022).
2. Примерный порядок предоставления социальных услуг в форме социального обслуживания на дому, утвержденный приказом Минтруда России от 24 ноября 2014 г. № 939н // URL: https://login.consultant.ru/link/?req=doc&base =LAW&n=376280&demo=1 (дата обращения: 02.11.2022).
3. Примерный порядок предоставления социальных услуг в полустационарной форме социального обслуживания, утвержденный приказом Минтруда России от 24 ноября 2014 г. № 938н // URL: https://login.consultant.ru/link/? req=doc&base=LAW&n=376278&demo=1 (дата обращения: 02.11.2022).
4. Примерный порядок предоставления социальных услуг в стационарной форме социального обслуживания, утвержденный приказом Минтруда России от 24 ноября 2014 г. № 935н. URL: https://login.consultant.ru/link/?req=doc&base =LAW&n=367552&demo=1 (дата обращения: 02.11.2022).
5. Григорьева С. А. Формирование условий для социальной активности граждан старшего поколения // Социальные и гуманитарные знания. 2018. Т. 4. №. 3.
6. Стандарт деятельности по осуществлению полномочия в сфере занятости населения по оказанию государственной услуги по социальной адаптации безработных граждан на рынке труда, утвержденный приказом Минтруда России от 27 апреля 2022 г. № 266н.
References
1. Decree of the Government of the Russian Federation № 164-r dated 05.02.2016 «On approval of the Strategy of Actions in the Interests of Older Citizens in the Russian Federation until 2025» // https://online.consultant.ru (accessed: 29.11.2022).
2. Approximate procedure for the provision of social services in the form of social services at home, approved by the order of the Ministry of Labor of the Russian Federation dated November 24, 2014 № 939n // URL: https://login.consultant.ru/ link/?req=doc&base=LAW&n=376280&demo=1 (accessed: 02.11.2022).
3. Approximate procedure for the provision of social services in a semi-stationary form of social services, approved by the order of the Ministry of Labor of the Russian Federation dated November 24, 2014 № 938n // URL: https://login.consultant. ru/link/?req=doc&base=LAW&n=376278&de mo=1 (accessed: 02.11.2022).
4. Approximate procedure for the provision of social
services in the stationary form of social services, approved by the order of the Ministry of Labor of the Russian Federation dated November 24, 2014 № 935n // URL: https://login.consultant.ru/ link/?req=doc&base=LAW&n=367552&demo=1 (accessed: 02.11.2022).
5. Grigorieva S. A. Formation of conditions for social activity of older citizens // Social and humanitarian knowledge. 2018. Vol. 4. № 3.
6. The standard of activity for the exercise of powers in the field of employment of the population to provide public services for the social adaptation of unemployed citizens in the labor market, approved by Order of the Ministry of Labor of the Russian Federation dated 27.04.2022 № 266n.
JURISPRUDENCE
Информация об авторах С. Е. Титор — кандидат юридических наук, доцент; Ф. Г. Мышко — доктор юридических наук, доцент.
Information about the authors S. E. Titor — Candidate of Legal Sciences, Associate Professor; F. G. Myshko — Doctor of Legal Sciences, Associate Professor.
Вклад авторов: все авторы сделали эквивалентный вклад в подготовку публикации. Авторы заявляют об отсутствии конфликта интересов.
Contribution of the authors: the authors contributed equally to this article. The authors declare no conflicts of interests.
Статья поступила в редакцию 26.12.2022; одобрена после рецензирования 30.01.2023; принята к публикации 28.02.2023.
The article was submitted 26.12.2022; approved after reviewing 30.01.2023; accepted for publication 28.02.2023.
