CC BY
32
УДК 336.71.078.3
СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ И ПЕРСПЕКТИВЫ РЕГУЛИРОВАНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ БАНКОВСКИХ ГРУПП И БАНКОВСКИХ ХОЛДИНГОВ В РОССИИ
М. С. Куранов
Ивановский государственный университет
Проанализирован проект Федерального закона № 521063-5 «О внесении изменений в Федеральные законы «О банках и банковской деятельности» и «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)». Выделены основные преимущества и отмечены существенные, по мнению автора статьи, недостатки законопроекта. Предложено авторское определение понятия «банковская группа».
Ключевые слова: банковская группа, банковский холдинг, управление рисками, банковский надзор.
Согласно информации Банка России на 1 января 2011 года в России действовало 149 банковских (консолидированных) групп и 33 банковских холдинга. В их состав входят 224 банка, чья доля активов в активах банковского сектора составляет 86 %. В состав 30 групп входят две и более кредитные организации, 119 групп сформированы из одной кредитной организации, являющейся головной, и некредитных организаций. Во всех группах преобладает банковская деятельность [2].
Процесс укрупнения банковского капитала стимулирует переход от управления рисками и активами и пассивами в рамках одного банка к созданию аналогичной системы в рамках банковской группы и банковского холдинга. В целях повышения качества управления рисками в банковских группах и банковских холдингах, эффективности банковского надзора, своевременного выявления сфер повышенных рисков, принимаемых кредитными организациями, входящими в состав банковских групп и банковских холдингов, включая риски от операций с некредитными организациями — участниками банковских групп и банковских холдингов, а также приведения законодательной базы консолидированного надзора и раскрытия кредитными организациями, банковскими группами и банковскими холдингами ин-
формации о своей деятельности, в соответствии с современной международной практикой в данной области, Правительством Российской Федерации был подготовлен проект Федерального закона № 521063-5 «О внесении изменений в Федеральные законы «О банках и банковской деятельности» и «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» (далее — Законопроект). 18 мая 2011 года данный Законопроект был принят в первом чтении Г осударственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации. Рассматриваемые изменения затрагивают как содержание понятий «банковская группа» и «банковский холдинг», так и проблему консолидированного надзора и раскрытия банковскими группами и банковскими холдингами информации о своей деятельности.
В соответствии со статьей 4 Закона № 395-1 (в редакции Законопроекта) вводятся новые определения понятий «банковская группа» и «банковский холдинг».
Согласно предложенному Законопроекту банковской группой признается не являющееся юридическим лицом объединение юридических лиц (далее — участники банковской группы), находящихся под прямым или косвенным контролем либо существенным влиянием одной кредитной организации (головная кредитная органи-
зация банковской группы). Банковской группой также признаются две и более кредитные организации, находящиеся под прямым или косвенным контролем одного и того же физического лица или одних и тех же юридических и (или) физических лиц. В этом случае указанные физические и (или) юридические лица обязаны определить кредитную организацию, которая будет исполнять функции головной кредитной организации банковской группы, определенные федеральными законами [4].
Таким образом, в отличие от действующей редакции Закона № 395-1, в состав банковской группы могут входить не только кредитные организации [3].
Такой подход уже используется Банком России для целей составления, представления и опубликования консолидированной отчетности о деятельности банковской группы. В соответствии с Положением № 191-П «О консолидированной отчетности» в состав консолидированной отчетности о деятельности банковской группы должна быть включена отчетность иных юридических лиц, в отношении которых кредитные организации, входящие в состав банковской группы, могут оказывать существенное (прямое или косвенное) влияние на решения, принимаемые органами управления указанных юридических лиц [7].
Банковским холдингом (в редакции Законопроекта) признается не являющееся юридическим лицом объединение юридических лиц (далее — участники банковского холдинга), включающее хотя бы одну кредитную организацию, находящееся под прямым или косвенным контролем либо существенным влиянием юридического лица, не являющегося кредитной организацией (головная организация банковского холдинга), при условии, что доля банковской деятельности в деятельности объединения составляет не менее 40 процентов
[4].
Как и в действующей редакции Закона № 395-1, в состав банковского холдинга
входят кредитные организации [3]. Однако в Законопроекте законодатель определяет отношение величины активов и (или) доходов кредитных организаций и совокупной величины активов и (или) доходов объединения юридических лиц, в которое входят данные кредитные организации, в качестве критерия для признания такого объединения банковским холдингом. Определённая законодателем величина такого показателя на уровне не менее 40 % соответствует принятой в Европейском Союзе в соответствии с Директивой Европейского Парламента и Совета 2002/87/ЕС от 19.12.2002 величине аналогичного показателя, используемого в качестве критерия для отнесения объединения к категории финансовых корпораций [13].
При определении терминов «банковская группа» и «банковский холдинг» Законопроектом вводятся понятия «прямой контроль» и «косвенный контроль», а также уточняется понятие «существенное влияние», которое также может быть прямым и косвенным [4]. Такая расширенная трактовка рассматриваемых терминов позволяет идентифицировать банковские группы и холдинги, сложившиеся де-факто, но не являющиеся таковыми в соответствии с действующей редакцией Закона №395-1 [3].
Основное отличие банковской группы от банковского холдинга в версии Законопроекта заключается в различии субъектов, осуществляющих контроль или оказывающих влияние на деятельность других участников объединения. Если субъектом управления выступает кредитная организация, то такое объединение будет являться банковской группой, если некредитная организация - то банковским холдингом [4].
Полагаем, что в целом Законопроект улучшает действующее российское законодательство в части идентификации таких объединений как банковские группы и банковские холдинги, поскольку расширяет границы рассматриваемых понятий и задает для них дополнительные критерии.
Вместе с тем, Законопроект содержит ряд серьёзных недостатков.
Во-первых, Законопроектом не урегулирован вопрос об отнесении к банковской группе или банковскому холдингу объединения юридических лиц, основанного на взаимном контроле или влиянии кредитной организации и юридического лица, не являющегося таковым. На наш взгляд это будет приводить к тому, что банковские группы будут регистрироваться как банковские холдинги, уклоняясь, таким образом, от жёсткого контроля за головным банком объединения со стороны Банка России.
Во-вторых, из Законопроекта не ясно, вправе ли иностранные банки входить в состав банковской группы или банковского холдинга, а также могут ли иностранные банки являться головными кредитными организациями банковской группы. Согласно статье 1 Закона № 395-1 кредитной организацией является юридическое лицо, которое для извлечения прибыли как основной цели своей деятельности на основании специального разрешения (лицензии) Банка России имеет право осуществлять банковские операции, предусмотренные Законом №395-1. Иностранный банк — это банк, признанный таковым по законодательству иностранного государства, на территории которого он зарегистрирован (статья 1 Закона № 395-1) [3].
Таким образом, с учетом определения понятий «кредитная организация» и «иностранный банк», содержащихся в статье 1 Закона № 395-1, можно сделать вывод о том, что иностранные банки не входят в состав банковских групп и банковских холдингов.
Вместе с тем, согласно статье 43 Закона № 395-1 (в редакции Законопроекта) информация о деятельности участников банковской группы и банковского холдинга может представляться головной кредитной организации банковской группы и головной организации банковского холдинга, расположенным на территории иностран-
ных государств [4].
В-третьих, Законопроект никак не идентифицирует транснациональные банковские группы и холдинги. Де-факто многие российские и иностранные банки и организации находятся под прямым или косвенным контролем, или существенным влиянием одних и тех же юридических и (или) физических лиц, либо друг друга, представляя собой транснациональные корпорации, среди которых также можно выделить банковские группы и холдинги. Капитал и ресурсы внутри такой корпорации перераспределяются не только между её участниками, но и между странами, в соответствии с законодательством которых они созданы. Соответственно, риски деятельности, которые аккумулируются транснациональными банковскими группами и холдингами, дополняются страновыми рисками, консолидированный надзор за которыми требует отлаженного механизма взаимодействия между надзорными органами государств, регулирующих деятельность участников подобных объединений.
Не идентифицируя в Законе № 395-1 транснациональные банковские группы и холдинги, законодатель, вместе с тем, изменениями в Закон № 86 [12]закрепляет за Банком России право обратиться в центральный банк и (или) иной орган надзора иностранного государства, в функции которого входит банковский надзор, и предоставить такому органу информацию и (или) документы, полученные от кредитных организаций, банковских групп, банковских холдингов и иных объединений с участием кредитных организаций, которые необходимы для осуществления банковского надзора [4].
В-четвертых, в Законопроекте отсутствует исчерпывающий перечень критериев контроля или существенного влияния, что в дальнейшем будет вызывать значительные сложности в правоприменении, в частности, при составлении соответствующей отчетности. Отметим, что о необ-
ходимости корректировки Законопроекта в части уточнения формулировок определения понятий «прямой контроль» и «существенное влияние» указывает в своем письме Председателю Комитета Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по финансовому рынку В. М. Резнику президент Ассоциации российских банков Г. А. Тосунян [10].
В-пятых, определенные сложности в толковании терминов «прямой контроль», «косвенный контроль», «существенное влияние» вызывают понятия, используемые в действующих нормативных правовых актах, в том числе в нормативных актах Банка России, и применяемые кредитными организациями, в частности, для определения группы связанных заемщиков, определения лиц, связанных с банком, или определения лиц, оказывающих существенное (прямое или косвенное) влияние на решения, принимаемые органами управления банка.
В частности, в соответствии с Федеральным законом № 177-ФЗ «О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации» банк — участник системы страхования вкладов обязан раскрывать неограниченному кругу лиц информацию о лицах, оказывающих существенное (прямое или косвенное) влияние на решения, принимаемые органами его управления [11]. Кроме того, в соответствии с Положением Банка России № 307-П «О порядке ведения учета и представления информации об аффилированных лицах кредитных организаций» все кредитные организации обязаны вести учет и представлять в Банк России информацию о физических и юридических лицах, способных оказывать влияние на их деятельность [9]. При этом перечень аффилированных лиц определён Законом РСФСР № 948-1 «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» [6]. Понятие «группа лиц», также основанное на существенном влиянии одних её членов на других, определено Феде-
ральным законом № 1Э5-ФЗ «О защите конкуренции» [5]. Однако, вопрос о том, как соотносятся эти понятия с определением банковской группы по Закону «О банках и банковской деятельности», остаётся открытым.
В соответсвии со статьёй 8 Законопроекта головная кредитная организация банковской группы и головная организация банковского холдинга по формам, в порядке и сроки, которые устанавливаются Банком России, обязаны ежегодно раскрывать годовой консолидированный отчет, включая консолидированный бухгалтерский баланс, консолидированный отчет о прибылях и убытках, консолидированный отчет о движении денежных средств, консолидированный отчет о собственных средствах (капитале), пояснения к указанной отчетности, заключение аудиторской организации о его достоверности, а также информацию о принимаемых рисках, процедурах их оценки и управления ими. При этом, согласно статьи 43 Законопроекта, участники банковской группы и банковского холдинга обязаны представлять головной кредитной организации банковской группы и головной организации банковского холдинга для составления консолидированной отчетности и определения рисков, принимаемых на консолидированной основе, информацию о своей деятельности (включая сведения, составляющие банковскую тайну) по формам, в порядке и сроки, которые определяются головной кредитной организацией банковской группы и головной организацией банковского холдинга [4].
Однако ответственность за нарушение требований федеральных законов, связанных с участием в банковской группе и (или) банковском холдинге, в том числе, непредставления информации, представления неполной или недостоверной информации, непроведения обязательного аудита, нераскрытая консолидированной отчетности и аудиторского заключения о ее достоверности, установлена только в от-
ношении кредитных организаций (см. пункт 15 статьи 3 Законопроекта).
Таким образом, очередным (седьмым) недостатком Законопроекта можно считать отсутствие механизмов воздействия на участников банковской группы или банковского холдинга (особенно косвенных участников), в том числе, со стороны головной организации, а также мер их ответственности.
При этом необходимо отметить, что пока Банк России осуществляет контроль над консолидированной отчетностью банковских групп без применения каких-либо санкций в отношении головных кредитных организаций. В частности, в Письме ЦБ РФ от 23.06.2003 № 96-Т «Об усилении надзора за банковскими/консолидированными группами» было отмечено, что «меры воздействия за нарушение сроков представления консолидированной отчетности за все время представления ее банковскими/консолидированными группами в Банк России приметались лишь к трем головным кредитным организациям. При этом меры за неполное представление консолидированной отчетности, невыполнение пруденциальных норм деятельности к головным кредитным организациям вообще не применялись, хотя предельные значения обязательных нормативов, рассчитанные на консолидированной основе, нарушаются каждой пятой банковской консолидированной группой» [8].
Восьмым недостатком Законопроекта является отсутствие порядка составления и механизма взаимодействия при представлении отчетности участниками транснациональных банковских групп и холдингов своим головным организациям или управляющим компаниям. Таким образом, Законопроект не устраняет препятствия для обмена информацией между участниками банковских групп и холдингов, созданным в соответствии с законодательством разных стран и регулируемых разными органами надзора.
Не менее важная проблема измене-
ния действующего законодательства в части консолидированного надзора за деятельностью банковских групп и холдингов заключается в том, что принципы регулирования и надзора в банковском и небанковском секторах являются разными, а потому, прежде чем внедрять консолидированный надзор, необходимо гармонизировать такие принципы в этих секторах. Это, в свою очередь потребует внесения многочисленных изменений в российские законы и приведение в соответствие с ними подзаконных актов, создание новых правил регулирования и надзора за рынками небанковских финансовых услуг. Принятие Законопроекта в действующей редакции может привести к тому, что в целях ухода от контроля со стороны Банка России многие объединения, головной структурой которых раньше являлся банк, переведут активы на небанковские структуры.
На наш взгляд, в проекте Закона необходимо также установить предельное значение величины активов и (или) доходов кредитных организаций, входящих в состав банковского холдинга, недостижение которой не нуждается в консолидированном надзоре за его деятельностью. Такая норма соответствует ранее упомянутой практике Европейского Союза. В частности, согласно Директивы Европейского Парламента и Совета 2002/87/ЕС от 19.12.2002, консолидированный надзор не приметается к компаниям финансового сектора, входящим в состав финансовой корпорации, активы которых составляют менее 6 млрд евро [13]. Кроме того, Европейская комиссия предлагает изменить Директиву 2002/87/ЕС и выводить группы компаний из-под консолидированного надзора, если группа компаний имеет совокупных активов меньше чем на 60 млрд евро, а риск возникновения неблагоприятных последствий оценивается как ничтожный [1]. Это дает возможность надзорным органам сосредоточить свои усилия на более крупных и важных для экономики корпорациях.
Таким образом, Законопроект в части правового регулирования деятельности банковских холдингов и банковских групп законодательно закрепляет основные положения надзора на консолидированной основе и в целом заслуживает поддержки.
Вместе с тем, по нашему мнению, Законопроект имеет ряд недостатков, требующих серьёзной проработки в части согласования Банком России форм и сроков представления консолидированной отчетности с Минфином России, определения механизма взаимодействия участников банковских групп и банковских холдингов при составлении консолидированной отчетности и представлении её Банку России, закрепления порядка обмена информацией о деятельности участников транснациональных банковских групп и холдингов между Банком России и надзорными органами других стран.
Особого внимания заслуживает проблема уточнения критериев идентификации банковских групп и банковских холдингов. Определив в Законопроекте понятия «прямой контроль» и «косвенный контроль», а также уточнив понятие «существенное влияние», которое также может быть прямым и косвенным, законодатель расширил перечень критериев для идентификации сложившихся де-факто банковских групп и банковских холдингов.
Однако, предусмотренное Законопроектом включение в состав банковских групп юридических лиц, не являющихся кредитными организациями, на наш взгляд, размывает границы между банковскими группами и банковскими холдингами. Учитывая принципиальные различия в подходах составления отчетности со стороны банков и небанковских организаций, в том числе, в части перехода на международные стандарты финансовой отчетности, отсутствие практики взаимодействия Банка России, Министерства финансов и прочих органов власти в процессе осуществления консолидированного надзора, включение в состав банковских групп юридических
лиц, не являющихся кредитными организациями, будет приводить к тому, что банковские группы будут регистрироваться как банковские холдинги, уклоняясь, таким образом, от жесткого контроля за головным банком объединения со стороны Банка России. По нашему мнению, понятие «банковская группа» следует определить как не являющееся юридическим лицом объединение кредитных организаций (далее — участники банковской группы), находящихся под прямым или косвенным контролем либо существенным влиянием одной кредитной организации (головная кредитная организация банковской группы), либо находящихся под прямым или косвенным контролем одного и того же физического лица или одних и тех же юридических и (или) физических лиц. В этом случае указанные физические и (или) юридические лица обязаны определить кредитную организацию, которая будет исполнять функции головной кредитной организации банковской группы.
Вместе с тем, определение понятия «банковский холдинг», на наш взгляд, следовало бы уточнить, предусмотрев, что головной организацией банковского холдинга может являться, в том числе, кредитная организация.
С одной стороны, такая трактовка понятий «банковская группа» и «банковский холдинг», расширяет по сравнению с действующим законодательством круг объединений юридических лиц с участием кредитных организаций, подпадающих под требования консолидированного банковского надзора. С другой стороны, позволяет наиболее точно, чем это предусмотрено Законопроектом, идентифицировать сложившиеся де-факто банковские группы и банковские холдинги.
ЛИТЕРАТУРА
1. АрабейЕ. Европейская Комиссия предлагает пересмотреть законодательство о надзоре за финансовыми корпорациями. 1ЖЬ: http://eulaw.ru/content/evropevskava-komissiva-ргес11ааае^реге5то1ге^акопосЫеЫуо-о-пасЬоге-2а-
ґіпашоууті. (17.08.2011)
2. Госдума поддержала законопроект о надзоре за
банковской деятельностью. 1ЖЬ:
http://www.zaks.ru/new/archive/view/799. (16.08.2011)
3. О банках и банковской деятельности: Федеральный закон №395-1 от 02.12.1990 (ред. от 11.07.2011). Справочно-правовая система «Консультант».
4. О внесении изменений в Федеральные законы «О банках и банковской деятельности» и «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»: Проект Федерального закона №521063-5. ИКЬ: http://asozd2.dui-
па. gov.ru/work/dz.nsf/BvID/49EE 1900Е5441093С325 7861003ВР94В/$Рі1е/%Р 1 %82%Р0%В5% В0%ВА%Б 1 %81 %Б 1 %82.гіГ?ОрепЕ1етеп1
(16.08.2011)
5.0 защите конкуренции: Федеральный закон
№ 135-ФЭ от 26.07.2006 (ред. 18.07.2011). Справоч-но-правовая система «Консультант».
6. О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках: Закон РСФСР №948-1 от 22.03.1991 (ред. от 26.07.2006). Справочно-правовая система «Консультант».
7.0 консолидированной отчетности: Положение Банка России №191-П от 30.07.2002 (ред. от 09.07.2007). Справочно-правовая система «Консультант».
8. О Методических рекомендациях по организации кредитными организациями внутренних процедур
оценки достаточности капитала: Письмо Банка России №96-Т от 29.06.2011. Справочно-правовая система «Консультант».
9. О порядке ведения учета и представления информации об аффилированных лицах кредитных организаций: Положение Банка России №307-П от 20.07.2007 (ред. 27.04.2010). Справочно-правовая система «Консультант».
10. О проекте федерального закона, предусматри-
вающего закрепление основных положений надзора на консолидированной основе: Письмо АРБ Председателю Комитета Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по финансовому рынку Резнику В. М. URL: http://www.arb.ru/site/docs/docs.php?doc= 1177.
(17.08.2011)
11.0 страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации: Федеральный закон
№ 177-ФЗ от 23.12.2003 (ред. 11.07.2011). Справоч-но-правовая система «Консультант».
12. О Центральном банке Российской Федерации
(Банке России): Федеральный закон №86-ФЗ
от 10.07.2002 (ред. от 07.02.2011). Справочноправовая система «Консультант».
13. Directive 2002/87/ЕС of the European Parliament and of the council of 16 December 2002, L 35/5. URL: http://eur-
lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:200 3:035:0001:0027:EN:PDF. (17.08.2002).
Рукопись поступила в редакцию 02.09.2011.
PRESENT SITUATION AND PERSPECTIVES OF BANKS GROUP AND BANKS HOLDINGS REGULATION IN RUSSIA
M. Kuranov
The draft of Federal law №521063-5 “On introduction of amendments in Federal laws “On banks and banks activity” and “On the Central Bank of Russian Federation (Bank of Russia)” was analyzed. The basic advantages and disadvantages were marked out. The author’s definition of term “banks group” was formulated.
Keywords: banks group, banks holdings, risk management, banking supervision.
