CC BY
173
УДК 342 (470)
ББК 67.99 (2Рос) 400.2 Ш 16
А.М. Шадже
Современное российское законодательство: соотношение специализации и унификации
(Рецензирована)
Аннотация:
В статье исследуются основные закономерности совершенствования российского законодательства на современном этапе, в частности, такие его тенденции, как специализация и унификация. Делается вывод о том, что эти два феномена пронизывают все сферы общественной жизни, и, прежде всего, правовую. Сущность специализации состоит в том, что нормативные акты и правовые установления, регламентируя многообразные стороны общественной жизни, в результате «разделения труда» между ними предопределяют дифференциацию законодательства на различные отрасли. Унификация же представляет собой совокупность способов единообразного регулирования тех или иных сторон социальных отношений. Ее главное внутреннее свойство как раз и составляет единство. Названные явления неразрывно связаны между собой.
Ключевые слова:
Законодательство, дифференциация, специализация, унификация, федерация, субъекты федерации, правоприменение.
Специализация и унификация действующего российского законодательства призваны обеспечивать его системность и качество, эффективное соотношение с правовыми системами субъектов федерации. Они - отражение реальной жизни, ее сложности, динамичности, разнообразия [2, с.43], а также воплощение различных уровней правовой регламентации многогранных внутри федеративных взаимосвязей
Именно этими двумя объективными и не исключающими друг друга закономерностями во многом характеризуется современная социально-юридическая практика. Специализация и унификация пронизывают все ее сферы: экономику, политику, управление, законодательство и т.д., по-разному воздействуя на их содержание, структуру, перспективу развития. Являясь парными категориями, они настолько тесно взаимосвязаны, что их раздельное существование немыслимо. Как раз этот аспект никогда не учитывался государственной законотворческой политикой. Вся семидесятилетняя история отечественного законодательства подтверждает это: либо безмерная централизация в жестокой форме административно-командной системы, либо безграничная суверенизация сверху донизу. Смещение акцентов в соотношении этих тенденций, как показала практика, не дает желаемых результатов, нарушает гармоническое развитие всего общественного механизма. Только всесторонний учет диалектики их функционирования будет реально способствовать выравниванию создавшейся ситуации. Именно в таких подходах нуждается российское законодательство, так как специализация и унификация дают возможность всесторонне учитывать его федеративный характер.
Отмечая важность процесса правовой специализации, С.С.Алексеев справедливо полагает, что он отличается своеобразием и потому требует к себе особого внимания. С его помощью усиливается «разделение труда» между предписаниями, в результате чего отдельные нормы и их комплексы специализируются в выполнении тех или иных операций[1, с.52]. На актуальность этой проблемы указывают и другие ученые-юристы в связи с исследованием вопросов эффективности и качества российского законодательства, теории правовых норм, соотношения правовой системы и личности и т.д. (Байтин М.И., Бабаев В.К., Баранов В.М., Вопленко Н.Н., Матузов Н.И., Пиголкин А.С., Тихомиров Ю.А., Черданцев А.Ф., Юков М.К. и др.). Специализация сегодня охватывает весь правовой массив и воздействует как на форму, так и на содержание законодательства, где обозначились следующие ее виды: предметная (отраслевая), функциональная, региональная и смешанная [5, с.43].
Суть предметной специализации состоит в том, что нормативные акты и правовые установления, регламентируя многообразные стороны общественной жизни, в результате «разделения труда» между ними предопределяют дифференциацию законодательства на различные отрасли. Она - результат выполнения юридическими предписаниями различных нагрузок в регулировании обособившихся групп общественных отношений. И чем множественнее, различнее предмет правового регулирования, тем разнообразнее отраслевая классификация законодательства. Известно, что образование любой новой отрасли не является самопроизвольным процессом. Именно изменения в социально-экономической сфере обусловливают такую необходимость. Происходит постепенное накопление однотипного нормативного материала, нуждающегося в конечном счете в унификации и обособлении.
В последнее время в системе Российского законодательства, наряду с традиционными, появился ряд новых отраслей: о здравоохранении, страховании, банковской системе, правовой кибернетике и др. Все эти отраслевые структуры вобрали в себя многочисленные особенности внутри федеративных отношений, отразили интересы и своеобразие правого статуса их субъектов. В нормативных актах данных отраслей учтены многие общие тенденции социальноэкономического развития России на современном этапе, а в дальнейшем они должны регулярно пополняться новым содержанием, отвечающим практике общественного развития. За счет процесса специализации будет активно формироваться обновленная система единого федеративного законодательства.
Вместе с тем это вид специализации не означает, что между нормами, относящимися к различным отраслям, не существует никаких связей. Напротив, эти связи весьма разносторонни в силу их функциональной взаимообусловленности, за счет которой и обеспечивается
целостность законодательства. Внутриотраслевая дифференциация предписаний осуществляется не только в зависимости от предмета правового регулирования, но и способа регламентации общественных отношений.
Под воздействием функциональной специализации происходит относительное обособление правовых установлений внутри кодификационных актов, за счет чего модифицируется их организационное строение, шлифуется и совершенствуется структура. Завершающий виток функциональная специализация делает на уровне структурного среза правовых норм, определяя их строение в зависимости от выполняемых функций.
Довольно широкое распространение в последнее время получила региональная специализация законодательства, представляющая собой такой процесс урегулирования общественных отношений, который оптимально учитывает особенности федеративного устройства Российского государства: географические, природные, местные климатические условия, традиции, особенности развития экономики отдельных регионов. Правовую основу этой специализации составляют нормы Конституции РФ о разграничении полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов РФ. В Конституции дифференцированно закреплен круг вопросов, относящихся к непосредственному ведению субъектов: защита прав и свобод человека и гражданина; обеспечение законности, правопорядка и общественной безопасности; административное, административнопроцессуальное, трудовое, семейное, земельное, жилищное, водное, лесное законодательство; законодательство о недрах, об охране окружающей среды, правовое регулирование интеллектуальной собственности; установление общих принципов территориального деления и организации местного самоуправления и т.д.
Исходя из предоставленных полномочий, каждый субъект федерации осуществляет свое правотворчество, образующее юридическую базу их законодательства и отражающее не только своеобразие и самобытность конкретной территории, но и ее самостоятельность. Многие из них в последнее время приняли ключевые законы о земле, о земельном налоге, о крестьянском (фермерском) хозяйстве и т.п., которые олицетворяют общий курс проводимых в стране экономических реформ сквозь призму их местного осуществления.
Проявление смешанной специализации законодательства многостепенно. Нередко она выступает в форме предметно-территориального направления и отражает не только своеобразие общественных отношений, но и особенности их проявления в местных условиях. В таком качестве она весьма удобна для оформления локального правотворчества в развитие вышестоящих нормативных актов по общим вопросам социально-экономического характера. Такие акты принимают Советы, мэрии городов с целью решения местных проблем, связанных с ценовой, налоговой политикой, социальными дотациями, вопросами борьбы с преступностью и др. Смешанная специализация может быть предметно-функциональной и функциональнотерриториальной специализацией.
Формы выражения специализации законодательства разнообразны: дифференциация, конкретизация и детализация. Дифференциация как первоначальная стадия процесса специализации представляет собой «.. .разветвление, расщепление, приобретение той или иной ветвью все более специфических, своеобразных черт.» [1, с.53] в механизме законодательного упорядочения определенных групп общественных отношений. На этом этапе еще не конкретизируются и не уточняются их тонкости и специфика. Задача здесь ставится одна: выявить их различие и своеобразие в общей массе социальных явлений. Критерии такого разграничения весьма подвижны, отсюда - большое разнообразие путей дифференциации в конкретных отраслях законодательства.
Конкретизация же, наоборот, способствует тому, чтобы одно и то же явление регулировалось системой различных правил или нормативно-правовых актов. Смысл ее - в формировании правовых предписаний, развивающих и уточняющих содержание общих положений общефедеративных законодательных актов за счет уменьшения их объема, регулирование отдельных сторон и граней видовых общественных отношений. Если
дифференциация в общих чертах определяет границы градации таких отношений, то конкретизация призвана учитывать их особенности и нюансы проявления.
Детализация законодательства как конечный этап процесса специализации, в отличие от дифференциации и конкретизации, представляет внутреннее «дробление» содержания нормативных предписаний на составные элементы, которые в своей совокупности образуют их сущность. И чем точнее в юридических предписаниях и нормативных актах получают отражение процессы и результаты социальной специализации, тем выше эффективность их реализации.
С учетом изложенного, позитивный характер процесса специализации законодательства можно обозначить следующими основными параметрами.
1. Специализация позволяет охватить правовым воздействием широкий спектр разнообразных общественных отношений.
2. Она ведет к устранению пробелов в праве.
3. Способствует логически правильному и более совершенному построению нормативноправовых актов.
4. Придает гибкий, динамичный характер системе законодательства.
5. Создает предпосылки грамотной юридической квалификации в правоприменительном процессе.
Специализация - это объективная тенденция развития законодательства, отражающая идентичный прогрессивный процесс в различных социальных сферах общества, направленный на учет особенностей, специфики и многогранности внутрифедеративных общественных отношений, урегулирование которых осуществляется определенным комплексом юридических предписаний и нормативных актов.
Однако специализация законодательства не самоцель и должна разумно сочетаться с такой тенденцией, как унификации. Она - постоянный предмет исследования представителей отраслевых юридических наук как у нас в стране (Бару М.И., Каринский С.С., Москвитина Г.А., Поленина С.В., Садиков О.Н. и др.), так и за рубежом (Ансель М., Големинов Ч., Неделин Л. и др.). В области же теории права данной проблеме необоснованно уделяется мало внимания, хотя необходимость ее общетеоретического анализа очевидна. Это связано в первую очередь с тем, что становление Российского государства как единого федеративного образования требует унифицированных подходов к общим целям и задачам правового регулирования общественных отношений, упорядочения разобщенного нормативного материала различных отраслей законодательства, согласованности правовых систем суверенных республик по коренным вопросам социально-экономического, политического и правового развития. Федеративность государства не означает его раздробленности, субъектной самоизоляции и произвольности решения многих общегосударственных вопросов. Напротив, она предполагает разносторонние связи между республиками и другими субъектами федерации на принципах специализации и кооперирования всего народнохозяйственного комплекса страны. Важнейшим связующим звеном этих отношений выступает единое правовое пространство на всей территории Российской Федерации. Именно в таком ракурсе проблема унификации законодательства приобретает сегодня важное значение.
Предложенные определения унификации в отраслевой литературе в целом верно отражают суть данного явления, однако не лишены недостатков. В частности, не следует сводить понятие унификации лишь к выработке единообразных норм, рассчитанных на сходные отношения. Процесс унификации шире, сложнее, поэтому правильнее представляется говорить об унификации как о своеобразной науке обобщения и единения структур механизма правовой регламентации. Его содержательные начала формируются в сознании законодателя как потребность выработки унифицированных правовых моделей в определенных отраслях законодательства, в связи с чем, анализируются различные их варианты для определения оптимальных путей единообразного урегулирования близких отношений с учетом их общих свойств и качеств. И только потом разрабатываются единые правоположения по конкретным проблемам, В этом заключается сущностная сторона процесса унификации. Но его назначение
этим не исчерпывается, так как нередко свое дальнейшее завершение унификации получает в форме технического обрамления либо в виде отдельного нормативного акта, либо структурного содержания определенных разделов Основ, кодексов, Положений, уставов и т.д. Следовательно, унификация имеет двуединую направленность: с одной стороны, выработка общих предписаний по тем или иным сходным проблемам социального развития, а с другой -грамотная технико-формализованная обработка уже принятых унификационных положений, т.е. систематизация. Издание общих норм и правовых актов - лишь часть этого процесса, юридическая основа унификации. Такие нормы могут носить многоплановый характер и функционировать в виде дефиниций, деклараций, норм-принципов, общих дозволений, общих запретов и т.д.
Унификация имеет еще один нюанс, на который обратил внимание М.И.Бару. Дело в том, что единство и унификация не совсем однозначные понятия. Первое выступает как характерный признак и системы права, и системы законодательства, а также отражает общность принципов нормативного регулирования общественных процессов. Унификация же представляет собой совокупность способов единообразного регулирования тех или иных сторон социальных отношений. Ее главное внутреннее свойство как раз и составляет единство. Названные явления неразрывно связаны между собой. Унификация способствует синхронному действию всех структурных элементов системы законодательства, укрепляет их взаимообусловленность. Монолитность же указанной системы выступает юридической основой унификации законодательства, потребность в которой возникает в зависимости от интенсивности накопления нормативного материала. Специфика общественных отношений не должна ограничивать сферу действия процесса унификации законодательства, так как наличие у них общих свойств и граней, а также их системное единство одновременно предполагают целостное урегулирование. Эффективность такого подхода усматривается в том, что, во-первых, унификация создает ряд выгод законодательного характера, например, уменьшает объем нормативного материала, исключает его дублирование, а во-вторых, унификация облегчает применение правовых предписаний на практике и устраняет неоправданные случаи специализации [4, с.38].
Неупорядоченность правотворчества, напротив, создает благоприятные условия для появления разрозненных, малоэффективных, зачастую противоречащих друг другу предписаний, усложняющих процесс правоприменения. Особенно отчетливо это проявилось в период «борьбы» отдельных регионов России за свою «независимость», когда каждое административное образование в лице своих представительных органов власти считало непременным условием суверенности принятие таких нормативных актов, которые с их точки зрения являлись самыми правомерными, целесообразными и юридически всесильными. При этом игнорировался субординационный характер правотворчества, его регламентационная процедура и компетенция. Все это вносило хаос, вседозволенность и беззаконие в решение многих не только локальных, но и общегосударственных вопросов. Отказ от признания унифицированной структуры российского законодательства привел к грубейшим нарушениям принципа единства законности многими субъектами федерации, в результате чего прокатилась волна противоправовых акций, связанная с вопросами национально-государственного устройства, экономического статуса отдельных регионов. Произошел разрыв единой основы российского законодательства, создалась угроза появления калужской, рязанской, тамбовской и т.д. законности. Очевидная бесперспективность и порочность подобных мероприятий все же пробудили руководстве регионов соблюдать единые правовые основы функционирования государственного механизма, что заметно ослабило напряженность в отношениях центральных и местных структур, позволило согласованно решать многие социально-экономические программы. Юридическим итогом такого согласия стало подписание Федеративного договора. Его принятие позволило снять многие противоречия в действовавшем на тот период законодательстве, создало единую платформу для согласованного функционирования как республиканских, так и федеральных структур.
Жизнеспособность процесса унификации сопряжена с уровнем специализации. Хотя, как уже отмечалось, они взаимозависимы, все же специализация постоянно выступает в рои «ведомого». Ее активность порождает дифференциацию правовой материи, а, следовательно, и потенциальную потребность в унификации. Иначе говоря, специализация законодательства -это такой его активный ингредиент, который порождает объективную потребность в унификации. Вместе с тем не следует думать, что ослабление процесса дифференциации полностью останавливает унификационный процесс. Его воздействию могут подвергаться не тронутые дифференциацией социально-правовые отношения. К тому же он способен перемещаться в более глубинные слои законодательства и развиваться внутри отдельных структурных элементов, т.е. менять уровень и сферу влияния.
Процесс унификации, как и специализации, охватывает все структурные звенья системы законодательства и носит непрерывный характер. Его «приливы» и «отливы» в различных частях законодательного массива во многом предопределены наличием предварительных условий унификации и техникой ее осуществления. К таким условиям, на наш взгляд, следует отнести: высокий уровень специализации законодательства; потребность в унификации правового материала в определенной области социальных отношений; повышенную «плотность» функциональных взаимосвязей между различными структурными элементами системы законодательства; их противоречивость; способность к унификации законодательного материала той или иной отрасли.
Следовательно, унификация российского законодательства представляет собой детерминированный практикой общественного развития двуединый, сущностно-формализованный процесс, направленный на устранение различий в регулировании сходных либо родственных явлений и создание разноуровневых нормативных актов или предписаний, оказывающих существенное влияние на состояние и совершенствование всей системы законодательства.
Процессы и унификации, и специализации законодательства позволяют удерживать разумный баланс в отношениях между субъектами федерации, между федеральным и региональным правотворчеством и одновременно наиболее полно и реально отражать весь ход современных преобразований.
Примечания:
1. Алексеев С. С. Структура советского права/ С.С.Алексеев. - М., 1975.
2. Матузов Н.И. Правовая система и личность / Н.И.Матузов. - Саратов, 1987.
3. Поленина С.Е., Сильченко Н.В. Научные основы типологии нормативно-правовых актов в СССР / С.Е.Поленина, Н.В. Сильченко. - М., 1987.
4. Садиков О.М. Дифференциация и унификация гражданского законодательства/ О.М.Садиков // Советское государство и право. - 1979. - №12.
5. Тихомиров Ю.А. О специализации в государственном управлении // Правовые проблемы науки управления / Ю.А.Тихомиров. - М., 1996.
