CC BY
187
Marina Nikolaevna Stepanova,
PhD in Economics,
associate professor of the department of finance and financial institutions, Baikal State University, Irkutsk
УДК 364:368.4:061.2
Марина Николаевна Степанова,
кандидат экономических наук, доцент кафедры «Финансы и финансовые институты», Байкальский государственный университет,
г. Иркутск
СОВРЕМЕННАЯ РОЛЬ ПРОФСОЮЗОВ В ОСУЩЕСТВЛЕНИИ СОЦИАЛЬНОГО СТРАХОВАНИЯ
В статье раскрываются основные способы и особенности взаимодействия профсоюзов с участниками системы обязательного социального страхования. Выявляются формы участия профсоюзов в функционировании системы социального страхования. Описывается косвенное участие профсоюзов в финансовом механизме социального страхования. Ставится проблема осуществления профсоюзного контроля за использованием средств обязательного социального страхования: отмечается неоднозначность этого понятия, размытость его границ, отсутствие описания методов осуществления. Указываются также иные способы опосредованного участия профсоюзов в распределении и использовании средств фондов. Отмечается участие профсоюзов в управлении государственными внебюджетными фондами. Затрагиваются вопросы защиты прав и законных интересов застрахованных лиц и роли общественных объединений в этом. Исследование прав профсоюзов на социальную защиту работников, а также объема полномочий, которыми они наделены в силу исполнения законодательства о социальном страховании, позволил автору сформулировать основные функции профсоюзов, раскрывающие их современную роль в функционировании системы социального страхования.
Ключевые слова: социальное страхование, социальная защита, профсоюз, защита прав застрахованных, общественный контроль, профсоюзный контроль, внебюджетный фонд, система социального страхования, субъекты социального страхования, право на социальную защиту.
CURRENT ROLE OF TRADE UNIONS IN ENSURING SOCIAL WELFARE
The article describes the most common ways and methods of interaction between trade unions and participants of the compulsory social insurance system. The author examines how trade unions are involved in functioning of the social insurance system, identifies indirect participation of trade unions in the financial mechanism of social insurance, discusses the problem of trade union control over the use of compulsory social insurance: the ambiguity of this concept, vagueness of its limitations, lack of a description of the methods used are noted. Other ways of indirect involvement of trade unions in the distribution and use of social insurance funds are indicated. Involvement of trade unions in the management of state extra-budgetary funds is also revealed. Problems of protecting the rights and legal interests of the insured people and role of civil associations in this are touched upon. Having studied the rights of trade unions to protect welfare of workers and the role that they are vested with by virtue of social insurance laws, the author describes the main functions of trade unions that determine their current role in the functioning of the social insurance system.
Keywords: social insurance, welfare protection, trade union, protection of the rights of the insured, public control, trade union control, extra-budgetary fund, social welfare system, subjects of social insurance, right to social protection.
Развитие системы социального страхования предполагает в числе прочего совершенствование финансового механизма, коррекцию параметров его отдельных элементов, селекцию видов страхового обеспечения или изменение условий их назначения, формирование действенной системы защиты прав застрахованных. Оно направлено на улучшение качества социальной защиты населения и в идеале должно предполагать непосредственное участие граждан в данном процессе. Поскольку социальное страхование главным образом нацелено на защиту работающих лиц, то на его развитие непосредственное влияние могут оказывать профсоюзы как организации, создаваемые в интересах работников, выражающие их инициативы и имеющие более действенное воздействие на систему, чем отдельно взятое лицо.
Осмыслением роли профсоюзов в обеспечении социальной защиты работников ученые заняты много лет [11]. Однако не всегда в трудах, посвященных этим вопросам, уделяется должное внима-
ние участию профсоюзов в осуществлении социального страхования, несмотря на то что оно является частью системы социальной защиты населения [4]. В большинстве случаев устанавливается их влияние на развитие социального партнерства, выявляются особенности защиты социально--трудовых прав работников [6]. В настоящее время практически нет самостоятельных работ, раскрывающих роль профсоюзов на современном этапе развития отечественной системы социального страхования. В существующих трудах более пристальное внимание отводится изучению исторических аспектов взаимосвязи «профессиональный союз - социальное страхование» [5; 12; 13]. Вместе с тем анализ современных форм, методов и особенностей влияния деятельности профсоюзов на социальное страхование не менее значим и интересен. Мы можем отметить исследования В.Д. Роик [7], В.С. Гончарова, С.Ю. Иванова, А.С. Иванова [3], которые посвящены вопросам работы профсоюзов на отдельных направлениях социального страхования.
НБЫ1994-5094 ♦-
117 -♦
Однако для более полного понимания современной роли профсоюзов в развитии социального страхования как комплексной структуры требуется общий подход к определению задач, решаемых ими в области социального страхования, и изучению механизмов их реализации. Именно этим определяется целесообразность разработки темы, актуальность которой связывается со значимостью любых инструментов, способствующих эффективному выполнению задач социального страхования.
Научная новизна работы состоит в определении влияния деятельности профсоюзов на функционирование системы обязательного социального страхования, что позволило сформулировать осуществляемые ими при этом функции и обобщить способы взаимодействия с участниками системы социального страхования.
Целью исследования явилось теоретическое обоснование роли профсоюзов на современном этапе развития обязательного социального страхования. Автором решались следующие задачи:
- на основе анализа действующих нормативно-правовых актов выявить и обобщить права профсоюзов в области социального страхования;
- выявить и исследовать основные формы участия профсоюзов в функционировании системы обязательного социального страхования;
- изучить процедурные особенности взаимодействия профсоюзов с участниками системы обязательного социального страхования.
Объектом исследования явились взаимосвязи и взаимозависимости, возникающие между субъектами системы социального страхования и профсоюзными органами в процессе функционирования системы обязательного социального страхования.
Теоретическая значимость работы состоит в развитии представлений о роли общественных объединений граждан в работе системы, направленной на их защиту от социальных страховых рисков; практическая значимость - в возможности использования ее результатов при разработке рекомендаций по повышению роли профсоюзов в развитии системы социального страхования.
Можно выделить четыре основные функциональные зоны социального страхования, на которые в настоящее время может оказываться влияние застрахованных лиц лично или через профсоюзные органы: формирование фондов, их использование, управление системой социального страхования, защита прав и законных интересов застрахованных. Развитие системы социального страхования может быть обусловлено изменениями, происходящими с каждым из этих элементов. Поскольку ранее нами уже отмечалось, что профсоюзы могут оказывать в силу располагаемых ими ресурсов более эффективное воздействие на систему, рассмотрим их роль в осуществлении и развитии каждого из этих процессов.
Влияние профсоюзов на формирование фондов социального страхования в настоящее время происходит не напрямую, а опосредованно - через
косвенное участие в финансовом механизме социального страхования. Мысль о том, что финансовый механизм может быть субъективным, достаточно убедительно доказывает, например, В.И. Сама-руха, который отмечает, в частности, что «финансовый механизм... устанавливается для решения стоящих перед государством задач» [8]. В социальном страховании основным объектом влияния выступают такие его элементы, как тарифы и взносы. Воздействие, приводящее к развитию, может осуществляться следующим образом:
1. Посредством выражения мнения относительно предлагаемых страховщиками размеров страховых тарифов, а также выполнения представительской функции, связанной с простой трансакцией -внесением страховщикам предложений застрахованных о тарифах страховых взносов. Стоит отметить, что профсоюзный орган напрямую не наделяется соответствующими правами и полномочиями - его участие в осуществлении этих функций становится возможным, с одной стороны, благодаря выполнению страховщиком своей обязанности, закрепленной пп. 1 п. 2 ст. 11 Федерального закона от 16.07.1999 № 165-ФЗ «Об основах обязательного социального страхования» (далее - Федеральный закон № 165-ФЗ), а с другой стороны, благодаря реализации права застрахованного, предусмотренного пп. 5 п. 1 ст. 10 указанного закона. Но поскольку для страховщика эта обязанность на какое-то время может быть пассивной, а застрахованный и вовсе может не воспользоваться данным ему правом, то в такой ситуации участия профсоюзного органа в процессах, влияющих на формирование фондов, длительное время может не быть. Если это и станет возможным, то, по нашему мнению, вряд ли будет значимым при принятии решения об изменении тарифных ставок, поскольку в отмеченной обязанности страховщика ключевым выступает обоснование тарифов, которые, как известно, являются основой для обеспечения устойчивости финансовой системы страхования. Мнение профсоюза при этом, даже выступая формой общественного сознания, определяет лишь позицию или отношение и может считаться значимым, если содержит весомые аргументы, базирующиеся на актуарных расчетах.
2. Посредством внесения страховщику или в федеральный орган государственной власти предложений по изменению положений нормативных правовых актов, устанавливающих объект обложения страховыми взносами, базу для начисления страховых взносов и другие нормы, связанные с уплатой страховых взносов. Форма такого участия устанавливается п. 1 ст. 15 Федерального закона от 12.01.1996 № 10-ФЗ «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности» (далее - Федеральный закон № 10-ФЗ), согласно которому отношения профсоюзов с органами государственной власти строятся на основе взаимодействия. Примером этого является недавно инициированное Общероссийским союзом « Федерация независимых
профсоюзов России» и поддержанное Министерством труда и социальной защиты Российской Федерации предложение об исключении из объекта обложения страховыми взносами на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний стоимости путевок на санаторно-курортное лечение работников, занятых на производстве с вредными условиями труда (см. Письмо Минтруда России от 28.09.2017 № 17-0/10/В7499). Роль Министерства труда и социальной защиты в таком взаимодействии определяется тем, что социальное страхование для этого органа исполнительной власти является одним из объектов нормативно-правового регулирования, а деятельность Пенсионного фонда и Фонда социального страхования - объектом координирования (см. Постановление Правительства РФ от 31 мая 2012 г. № 535 «Вопросы Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации»).
Участие профсоюзов в распределении и использовании средств фондов может быть прямым и косвенным и осуществляется главным образом:
1. Посредством реализации права профсоюзов на осуществление профсоюзного контроля за использованием средств обязательного социального страхования. Такое право установлено п. 3 ст. 15 Федерального закона № 10-ФЗ, п. 2 ст. 14 Федерального закона № 165-ФЗ. Заметим, что законы устанавливают разные границы определения зон контроля: в первом случае речь идет об использовании средств фондов, формируемых за счет страховых взносов, т. е. только денежных средствах, а во втором случае - об использовании средств обязательного социального страхования, которые кроме денежных средств включают в себя также имущество, находящееся в оперативном управлении страховщика (абз. 8 ст. 3 Федерального закона № 165-ФЗ), и это, по нашему мнению, требует приведения в соответствие указанных норм.
Более того, когда мы говорим об использовании средств фондов, то полагаем, что контролю может подлежать и деятельность страхователей, связанная с расходованием средств обязательного социального страхования, поскольку в отдельных случаях, установленных федеральными законами, они имеют право при наступлении страхового события осуществлять страховое обеспечение, например выплачивать пособия по временной нетрудоспособности и пособия, связанные с материнством. Однако обязанность страхователя предъявлять для проверки документы по расходованию средств обязательного социального страхования установлена только в отношении страховщика и налогового органа (пп. 5 п. 2 ст. 12 Федерального закона № 165-ФЗ). В таких условиях возможность реализации профсоюзом соответствующей контрольной функции может обеспечиваться участием его представителей в комиссии по социальному страхованию, созданной на предприятии (п. 11 Положения о Фонде социального
страхования, утв. Постановлением Правительства РФ от 12.02.1994 № 101), которая вправе «проводить проверки правильности назначения и выплаты пособий по социальному страхованию администрацией предприятия», «участвовать в проведении органами Фонда социального страхования Российской Федерации ревизий в целях осуществления контроля за правильным и рациональным расходованием средств социального страхования» (п. 3.1. Типового положения о комиссии (уполномоченном) по социальному страхованию (утв. ФСС РФ 15.07.1994 № 556а)).
Что касается профсоюзного контроля страховщиков в части расходования средств социального страхования, то стоит отметить отсутствие в настоящее время четко прописанного механизма его осуществления. Более того, само понятие «профсоюзный контроль» в нормативных актах не раскрывается. Даже если предположить, что оно синонимично словосочетанию «контроль, осуществляемый профсоюзами», то в законе, регулирующем деятельность профессиональных союзов, не определены ни объект контроля, ни методы его осуществления, ни соответствующие полномочия профсоюза, что требует устранения данного недостатка. Однако в нем указывается на то, что права профсоюзов в области социального страхования регулируются соответствующими федеральными законами (ст. 22). Федеральный закон от 15.12.2001 № 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации», например, содержит норму о том, что контроль за использованием средств бюджета Пенсионного фонда осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации (ст. 21), т.е. Бюджетным кодексом (см. раздел IX. Государственный (муниципальный) финансовый контроль, который к профсоюзному контролю не имеет никакого отношения). Федеральным законом от 29.11.2010 № 326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации» в числе субъектов, осуществляющих контроль за использованием средств ОМС, профсоюзы также не названы.
В связи с этим, по нашему мнению, необходимо внести поправки в действующее законодательство, четко определяющие границы полномочий профсоюзов в реализации ее контрольной функции.
2. Посредством участия в определении размеров индексации пенсий и пособий. Такое право устанавливается п. 2 ст. 22 Федерального закона № 10-ФЗ. Возможность его реализации предполагает участие профсоюза в общероссийском объединении профессиональных союзов, представители которого входят в состав Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений (Федеральный закон от 01.05.1999 № 92-ФЗ «О Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений»).
3. Посредством внесения предложений об изменении условий назначения и размеров страхового обеспечения, круга лиц, имеющих право на
НБЫ1994-5094 ♦-
119 -♦
страховое обеспечение или иных параметров, влияющих на объемы расходования средств бюджетов фондов. Поскольку их установление относится к полномочиям федеральных органов государственной власти (ст. 5 Федерального закона № 165-ФЗ), то основными способами внесения профсоюзами инициативных предложений является прямое взаимодействие или посредством участия в деятельности Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений.
4. Посредством участия профессиональных союзов медицинских работников или их объединений в разработке проекта территориальной программы ОМС, в числе прочего устанавливающего тарифы на оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию (ст. 30 Федерального закона от 29.11.2010 № 326-ФЗ « Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации»).
Развитие системы социального страхования может осуществляться и в процессе ее управления. Паритетность участия представителей участников обязательного социального страхования в органах управления системы обязательного социального страхования определена одним из основных принципов социального страхования (ст.4 Федерального закона № 165-ФЗ). Это означает, что профсоюзы имеют равные с другими социальными партнерами права на участие в управлении государственными внебюджетными фондами (п. 3 ст. 15 Федерального закона № 10-ФЗ). Во-первых, по согласованию с общероссийскими профсоюзами или их объединениями профсоюзов утверждаются уставы фондов. Во-вторых, представители общероссийских объединений профсоюзов могут входить в состав правления фондов (п. 6 ст. 33 Федерального закона «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации», п. 22 Положения о Фонде социального страхования), в том числе и в состав правления ПФ РФ, если их деятельность связана с защитой не только работников, но и пенсионеров, инвалидов и детей (п. 8 Положения о Пенсионном фонде Российской Федерации).
Развитие социального страхования неразрывно связано с построением эффективной системы защиты прав и законных интересов застрахованных. Являясь основной целью создания профсоюзов, функция защиты прав граждан наиболее полно реализуется там, где социально-трудовые отношения строятся на основе принципа субсидиарности [9]. Без личной инициативы застрахованного в реализации данных ему законом прав на защиту механизм профсоюзного участия может остаться невостребованным. Право застрахованного как субъекта социального страхования на защиту своих прав через профсоюз устанавливается п. 2 ст. 10 Федерального закона № 165-ФЗ и распространяется на каждый из видов обязательного социального страхования, участником которого он является. Вместе с тем для работающих граждан наиболее актуальной реализация этого права становится в обязательном социальном страховании от несчаст-
ных случаев на производстве и профессиональных заболеваний: в настоящее время, во-первых, как отмечают ученые, достаточно высоким остается уровень профессионального риска [1], во-вторых, сохраняется проблема неисполнения или ненадлежащего исполнения своих обязанностей страхователями при наступлении страховых случаев. Кроме того, обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, как справедливо отмечают ученые, «является одним из главных элементов социальной ответственности» [2]. Именно поэтому законом устанавливается возможность осуществления общественного контроля за соблюдением прав и законных интересов застрахованных уполномоченными органами, в том числе профсоюзами, который осуществляется посредством:
- участия в расследовании страхового случая и определении степени вины застрахованного (ст. 229 ТК РФ);
- рассмотрения жалоб застрахованных, связанных с расследованием несчастного случая;
- участия в проведении проверок правильности назначения и выплаты обеспечения по страхованию (в той мере, которая обеспечивается полномочиями в рамках участия в комиссии по социальному страхованию).
Возникновение разногласий по вопросам социального страхования предполагает возникновение споров - их видовой состав и особенности рассмотрения достаточно подробно были рассмотрены нами ранее [10]. Считаем, что представлять интересы застрахованного в разрешении споров более целесообразно именно профсоюзу как органу, имеющему определенные ресурсы, особенно если речь идет о судебной форме защиты прав. По нашему мнению, это должно являться приоритетной задачей любой первичной профсоюзной организации, напрямую взаимодействующей с гражданами, гарантия соблюдения прав которых является одним из основных принципов социального страхования и целью деятельности профсоюза наравне с реализацией просветительской функции в условиях специфики правосознания населения страны. Иные формы участия профсоюзов в функционировании системы обязательного социального страхования в основном доступны членам общероссийских профсоюзов или общероссийских объединений профсоюзов и способствуют выполнению стратегических задач. Одной из них должна стать задача предотвращения угроз, которая, как отмечает Е.Р. Ме-телева, видится идеальной концепцией социальной защиты [4].
Таким образом, анализ действующего законодательства, регулирующего вопросы социального страхования и деятельность профессиональных союзов, позволил нам сделать вывод о том, что основными формами участия профсоюзов в функционировании системы социального страхования в настоящее время являются:
- защита прав и законных интересов застрахованных;
- контроль за соблюдением действующего законодательства о социальном страховании;
- внесение изменений в действующее законодательство о социальном страховании;
- участие в управлении фондами социального страхования.
Основными способами взаимодействия профсоюзов с участниками системы социального страхования выступают: выражение мнения, внесение предложений, ведение переговоров, консультирование, участие в проведении проверок, представительство в суде.
При этом можно сформулировать следующие функции профсоюзов, раскрывающие их современную роль в функционировании системы социального страхования: социально-интеграционная, правозащитная, представительская, просветительская, контрольная, правотворческая. Они настолько очевидны в своем дефинитивном прочтении, что не нуждаются в подробном описании, тем более что раскрывались нами выше. Отметим только, что, по нашему мнению, именно правотворческая и просветительская функции способны играть основную роль в дальнейшем развитии страхования, поскольку способны изменять законы и правосознание.
Дальнейшее повышение роли профсоюзных органов в развитии системы социального страхования видится в следующем:
1) в расширении объема полномочий, наделяющих право первичных профсоюзных организаций самостоятельно инициировать предложения об изменениях ее параметров;
2) в приведении в соответствие норм действующего законодательства, определяющих объект профсоюзного контроля;
3) в повышении инициативности самих профсоюзных органов в вопросах развития социального страхования.
1. Агеева Е.В. Обзор уровня профессионального социального риска в России // Будущее российского страхования: оценки, проблемы, точки роста: сб. тр. XVII Междунар. науч.-практ. конф. / Южный федеральный университет.
Ростов н/Д: Изд-во Южного федерального университета,
2016. С. 268-273.
2. Былков В.Г., Былкова Т.В. Социальная ответственность страхования профессиональных рисков // Известия ИГЭА (Известия Байкальского государственного университета). 2014. № 1. С.12.
3. Гончаров В.С., Иванов С.Ю., Иванов А.С. Роль профсоюзов в условиях перехода к новым принципам социальной защиты работников. М.: ИД «АТИСО», 2010.
4. Метелева Е.Р. Определение ключевых терминов в социальной сфере // Известия Иркутской государственной экономической академии. 2016. Т. 26. № 1. С. 90-98.
5. Осипова Н.А. Влияние профсоюзных структур на полномочия и деятельность губернских касс социального страхования в 1921-1925 гг. (по материалам верхнего Поволжья) // Вестник Ивановского государственного университета. Серия: Гуманитарные науки. 2015. № 4 (15). С. 58-63.
6. Профсоюзное движение в России: основные тенденции (2005-2015) / науч. ред. А.С. Запесоцкий. СПб. : СПбГУП,
2017.
7. Роик В.Д. Роль профсоюзов в совершенствовании пенсионных систем стран СНГ // Труд и социальные отношения. 2012. № 1. С. 122-136.
8. Самаруха В.И. Роль финансов в модернизации экономики страны // Известия ИГЭА (Известия Байкальского государственного университета). 2014. № 6.
9. Скавитин А.В. О субсидиарности в социально-трудовых отношениях // Известия ИГЭА (Известия Байкальского государственного университета). 2009. № 6 (68). С. 98-101.
10. СтепановаМ.Н. Особенности возникновения и рассмотрения споров по вопросам обязательного социального страхования // Бизнес. Образование. Право. 2018. № 4 (45). С. 191-198.
11. СунарчинаМ.М. Современные профсоюзы в системе социальной защиты работников: дис. ... д-ра соц. наук. СПб., 2015.
12. Фёдоров А.П. Развитие обязательного пенсионного страхования и деятельность профессиональных союзов в годы советской власти (историко-правовое исследование) // Вестник Санкт-Петербургской юридической академии. 2012. Т. 16. № 3. С. 60-66.
13. Чернова О.А. Роль профессиональных союзов в организации социального страхования рабочих на промышленных предприятиях Воронежской и Курской губерний в годы нэпа // Научные ведомости Белгородского государственного университета. Серия: История. Политология. 2009. Т. 15. № 12. С. 153-162.
