CC BY
55
ВОПРОСЫ СОЦИАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ
УДК 314
Социальная защита человеческих ресурсов (фактор собственности на страховые средства)
Статья посвящена экономическому анализу юридического определения собственности на средства социальных внебюджетных фондов как федеральной и государственной. Автор утверждает, что такая формулировка правового понятия не способствует демократическому развитию обязательного социального страхования как целостной системы. Даны актуальные примеры изъятий из бюджета социального страхования в пользу федерального бюджета. Это показывает формальность автономного статуса всех российских социальных страховых фондов и недостаточную эффективность социальной защиты населения.
Ключевые слова: страховая защита воспроизводства трудовых ресурсов и населения, социально-трудовые отношения, реформы обязательного социального страхования, собственность на средства страховых взносов на обязательное социальное страхование, организационно-правовой статус государственных внебюджетных социальных фондов, мировой опыт социального развития.
Правоведы не видят в собственности на страховые средства государственных внебюджетных социальных фондов темы для дискуссий. Суть определения института соцстраховской собственности как бы очевидна. Между тем в условиях длящегося кризиса и недофинансирования социальной защиты федеральным бюджетом анализ природы собственности на социальные отчисления с зарплат опять стал востребованным. В отношениях социальной собственности не все лапидарно просто. Свобода возникновения и развития новых, разнообразных видов социального страхования откроется при системном изменении как форм страховой собственности, так и правового статуса организаций социальных страховщиков. Данные перемены станут основами прокладки курса на реформирование страховой защиты работников и членов их семей с учетом жизненных интересов всего населения страны.
В настоящее время через социальные страховые фонды каждый год на защиту материального положения работников тратятся суммы, равные четверти
© Новгородова А.В., 2016
А.В. Новгородова
совокупной зарплаты работников нашей страны. В 2016 году речь идет о 20 трлн рублей. Совокупно сбор страховых взносов приносит фондам сумму около 6 трлн рублей. Однако за счет субвенций из федерального бюджета расходы системы обязательного социального страхования заметно выше. Сейчас они остановились перед планкой в 9 трлн рублей. Для сравнения — в 2017 году общие расходы федерального бюджета приблизятся к уровню 15 трлн рублей. Среди источников средств на воспроизводство человеческих ресурсов второе месте после выплат, связанных с трудовой деятельностью, занимают, включая оплату медицинских услуг из бюджетов ОМС, социальные страховые пособия. Социальная поддержка и помощь оказывается более узкому контингенту населения, совокупный бюджет региональных органов соцзащиты меньше страхового. Поэтому данный источник средств на воспроизводство человеческих ресурсов стоит на третьем месте.
Российский экономист С.И. Лобунько пишет, что основные формы социального страхования способствуют поддержке человеческого капитала [1]. При этом содержание понятия «человеческий капитал» трактуется ею как сугубо качественная категория — вслед за Дж. Беккером (США). Он определял данную форму капитала как совокупность приобретенных индивидуумом знаний, компетенций, навыков, умений и других качеств, полезных в области производственной деятельности. Короче говоря, речь у Беккера идет только об обученных работниках высокой квалификации.
Социальное страхование непосредственно нацелено на воспроизводство рабочей силы людей — всех, кто по закону охвачен социальным страхованием. При этом все его «формы» (конкретные виды) оказывают влияние на воспроизводство населения в целом. Страховые пособия получают только работники, но через предоставление содержания иждивенцам в семьях данные средства «растекаются» по всему населению. Даже не упоминаемое С.И. Лобунько пенсионное страхование (обеспечение), гарантируя благосостояние бабушек и дедушек, создает материальную основу для воспитания и жизнеобеспечения молодого поколения. Находясь на пенсии, старшие долго помогают младшим в меру возможностей, не считают уход с работы концом ответственности.
Как известно, в социальном страховании застрахованным лицам возмещается не весь заработок, а только его некая часть. Согласно Конвенции Международной организации труда 1952 года № 102 «О минимальных нормативах социального обеспечения» заработок должен возмещаться на уровне не ниже 40 —45 процентов зарплаты типичного получателя пособия. При этом в таблице к разделу X Конвенции № 102 дано пояснение, что под типичностью, в том числе, подразумевается наличие неработающей жены и двоих детей.
Согласно базовым международным документам высшая задача системы социальной защиты — сохранение человеческих ресурсов в объеме не
менее масштаба простого воспроизводства. При этом их качественное развитие прямо не предусматривается. По оценкам российских специалистов, затраты на воспитание одного ребенка «стоят» порядка ] совокупного заработка его родителей [2]. Поэтому проводимое в России по некоторым видам социального страхования снижение выплат ниже минимального по Конвенции МОТ № 102 недопустимо. Оно не оставляет в распоряжении самого застрахованного и его семьи достаточных средств на воспроизводство его рабочей силы даже в неизменном размере. Данное обстоятельство либеральными реформаторами не принимается во внимание и не учитывается до сих пор. Результат — наиболее малообеспеченными в России являются неполные семьи с двумя и большим количеством детей. С точки зрения демографии — в организации воспроизводства населения есть отрицательная обратная связь.
«Европейский кодекс социального обеспечения» в своих современных редакциях (1990-е годы) рекомендует более высокие, чем минимальные нормы возмещения утраченного работником заработка. Однако ни Конвенция МОТ № 102, ни «Европейский кодекс», ни другие важные международные документы до сих пор не ратифицированы Российской Федерацией. После этого конституционное положение о нашей стране как социальном государстве выглядит неподкрепленной декларацией.
В сравнении с развитыми странами мира, в особенности с централь-ноевропейскими государствами, нельзя говорить о российском социальном страховании как целостной структуре и цельной системе. Это преждевременно. Цельность задается определением стратегической перспективы долгосрочного развития видов обязательного социального страхования. Согласно Конституции Российской Федерации направлением перспективного развития социальной сферы следует выбрать не простое, а расширенное воспроизводство человеческих ресурсов. При этом необходимо развивать на будущее трудовой потенциал работников и количественно, и качественно.
В 1990-е годы, чтобы страховые средства использовались строго целевым (страховым) образом, они были объявлены в России государственной собственностью федерального уровня. Данный формат выбрали, исходя из интересов текущего политического момента, чтобы «оторвать» систему социального страхования, прежде всего, Фонд социального страхования России от профсоюзов. Вместе с тем данная мера была нацелена и на то, чтобы избежать растаскивания фондов по «региональным углам», так как шло создание отдельных организаций — социальных страховщиков в субъектах Федерации (пример того — тогдашняя Якутия, Башкирия, Чечня и так далее).
В настоящее время политические условия стали иными. Возродилась общественная потребность в формировании отраслевых, региональных и зонально-отраслевых систем социального страхования. Злободневная по
своей конкретике тема — профсоюзное требование о восстановлении в нашей стране отменного в 2001 году социального страхования от безработицы. Его убрали из национальной системы страховой защиты под предлогом борьбы с растратой государственных средств. Причем в качестве недостатка преподносился реальный и положительный факт расходования более 50 процентов бюджета Фонда занятости России (2000 год) на программы переобучения безработных в целях последующего трудоустройства по новым специальностям и профессиям на достойную зарплату.
На наш взгляд, задача содействия воспроизводству человеческих ресурсов России будет решена при меньшем сопротивлении, если опираться на мировой опыт социального прогресса. Следует трансформировать институт собственности на страховые средства и имущество социальных фондов с учетом данного опыта и принципов осуществления социального страхования.
Имеющаяся сейчас в России правовая база не образует для трансформации нужных предпосылок. Однако в промышленных, но дотационных регионах заинтересованы в создании региональных систем социального страхования занятости и защиты от риска невыплаты зарплаты увольняемым работникам в результате банкротства работодателя. Идея очевидная, но ее нигде не смогли реализовать. Еще пример: в Москве существует потребность в учреждении страхования внешнего ухода за престарелыми пенсионерами на дому. Однако этот уход осуществляется как форма социальной помощи, причем мало-помалу происходит коммерциализация системы сервиза.
Сковывающая развитие российской системы социальной защиты корневая проблема — «верхушечный» характер ее генезиса. Она не прорастала естественным образом снизу, не стала итогом творчества широких масс и реального диалога социальных партнеров. Партнеров, осознающих свои нужды в сфере общественной взаимопомощи. Демиургом выступало российское государство, новые поколения чиновников считают социальное страхование исключительно зоной своей ответственности, где они могут слушать и не слышать ни бизнес, ни трудящихся, ни ученых и специалистов.
Наш концептуальный подход иной, чем у ряда других авторов. Попробуем объяснить особенности и обосновать их нижеследующими доводами и рассуждениями.
Обязательное социальное страхование во всех своих видах устроено специфично, приоритет отдан отношениям общественной солидарности. В пенсионном страховании принцип социальной солидарности проявляется в том, что средства молодых работников уходят на обеспечение пенсий пожилым гражданам (страховой тариф 22 %). В ФСС России тоже действует солидарность между высокооплачиваемыми и низкооплачиваемыми категориями работников, между мужчинами и женщинами с детьми (тариф 2,9 %).
Так как люди больше болеют в пожилом возрасте, то при осуществлении медицинского (и лекарственного) страхования на коммерческой основе высокий тариф назначали бы неработающим пенсионерам. Однако это бы противоречило конституционному положению о социальном государстве и всеобщим принципам гуманизма. Российское здравоохранение организовано на началах всеобщности и универсальной солидарности. Через институт ОМС средства здоровых, составляющие значительную часть уплаченных взносов, перераспределяются в пользу больных неработающих (тариф 5,1 %). В настоящее время (2016 год) дефицитны бюджеты всех систем социального страхования. Между тем в 2000 году в условиях действия совокупной ставки тарифа страховых взносов более чем в 40 процентов от общего объема фонда оплаты труда дефицитностью бюджета отличалась только система ОМС. Таковы итоги государственного реформирования социального страхования без учета возражений социальных партнеров и системных особенностей.
Эффективное развитие страхования как системы требует совершенствования управления рисками. Однако в настоящее время у нас установление ставок тарифов страховых взносов на обязательное социальное страхование — исключительная прерогатива государства. Полтора десятилетия (с 2001 года) правительство удерживает их на неадекватно низком уровне (исключение — совокупная ставка тарифа взносов на 2011 год в 34 процента), что привело к ликвидации управления рисками. Свое отрицательное влияние оказывает и ограничение на обложение страховыми выплатами индивидуальных зарплат. После определенного предела взносы в ПФР снижаются до 10 процентов, а взносы в ФСС России не берутся вовсе. Исключения касаются только взносов на ОМС и страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний. Логичного объяснения столь причудливой системе установления взносов не имеется.
Коммерческие страховые организации риски страхования «счастливых случаев» на удержание практически не берут: например, рождение детей и уход за ребенком в первый период жизни, период дожития выше стандартной длительности. Они избегают условий договоров, предполагающих постоянные выплаты неопределенной продолжительности, потому что даже высокие ставки страховых премий не гарантируют им прибыль.
Только императивная воля государства может заставить страховщика заниматься этими делами, но тогда для бизнеса нет места. Чтобы социальная страховая система эффективно работала, страховщики не должны иметь собственного интереса в извлечении личной или коллективной выгоды от своей деятельности. Поэтому в большинстве развитых стран мира социальные страховые фонды — это бесприбыльные некоммерческие организации. В наших условиях привлечение в социальную систему частных корпораций, например, НПФ и страховых медицинских организаций, вызывает возражения и критику. Ограниченность интересов частников бы-
ло одной из причин, почему в 1990-е годы, когда происходило учреждение социальных страховых фондов, этот процесс трактовали как создание новых некоммерческих органов, аналогичных государственным. В абзаце 3 пункта 2 статьи 6 Федерального закона от 16 июля 1999 года № 165-ФЗ «Об основах обязательного социального страхования» говорится: «Страховщики — некоммерческие организации, создаваемые в соответствии с федеральными законами о конкретных видах обязательного социального страхования для обеспечения прав застрахованных лиц по обязательному социальному страхованию при наступлении страховых случаев» [11]. Термин «внебюджетные социальные фонды» с уточнением, что они «государственные», ввели значительно позже. В этих целях использовали правовой документ из иной сферы законодательства — Налоговый кодекс (См.: Федеральный закон от 5 августа 2000 года № 118-ФЗ (ред. от 28 ноября 2011 года) «О введении в действие части второй Налогового кодекса Российской Федерации и внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации о налогах»).
Изменение порядка администрирования сбора взносов в 2017 году также многими критикуется. Введение налогового администрирования с точки зрения экономики социального страхования вряд ли улучшит действующую систему. Оппоненты указывают, что изменение порядка поставит социальное страхование в возрастающую зависимость от произвольных решений финансово-экономического руководства страны, произойдет узурпация полномочий социального блока правительства. Новый порядок может затруднить работу системы социального страхования, так как денежные потоки, например в ПФР, сопряжены с информационными данными, что непривычно для налоговиков.
Один за другим делаются шаги по пути огосударствления (этатизации) системы социального страхования. Государство может и должно осуществлять социальную поддержку населения, однако привлекать социальное страхование на данный фронт работ надо с осторожностью. При замене одной системы на другую — социального страхования на социальную помощь и поддержку — снизится разнообразие видов пособий, их размеры начнут тяготеть не к средней зарплате, а прожиточному минимуму. Правда, тогда прибыльность национального бизнеса начнет увеличиваться за счет снижения непрямых выплат заработной платы в виде страховых пособий, пенсий и оплаты социальных услуг. Именно это имело место в период «нулевых». Сейчас продолжение данной политики грозит социальной турбулентностью и обострением политической обстановки.
В России социальное страхование с начала 1990-х годов осуществляет деятельность как управляющие администрации, отодвинутые на периферию системы государственной власти. Их не причисляют к органам государственного управления. В части 3 статьи 50 Гражданского кодекса Российской Федерации указывается, что «фонд» — это организацион-
но-правовая форма для юридических лиц, являющихся некоммерческими организациями. Работа этих подразделений социальной защиты регламентирована на уровне федеральных законов и контролируется президентом, правительством в лице Министерства труда и социального развития и Минздрава России. В системе ничего нельзя изменить, если это не предусмотрено в нормативных правовых актах.
Но так ли это? Минтруд России предусмотрел в законе о бюджете ФСС России на 2016 год выделение 400 млн рублей на работы, связанные с повышением профессиональной квалификации, из страховых средств ФСС. Сделано это было вопреки действующему законодательству и возражениям аудиторов Счетной Палаты России, вопросам от профсоюзов. Однако средства были израсходованы на не имеющие к страхованию профессиональных рисков цели. Также в 2015 году волевым решением из Федерального фонда ОМС десятки миллиардов рублей взносов были переданы в федеральный бюджет на цели поддержания его сбалансированности. Недопустимая, но реальная практика. В Российской Федерации после 2001 года происходит ползучее огосударствление системы обязательного социального страхования, поэтому широко известны законопроектные предложения о том, чтобы присвоить социальным фондам организационно-правовой статус государственных бюджетных (казенных) учреждений.
В Положении о ФСС России Фонд характеризовали как специализированную финансово-кредитную организацию при Правительстве Российской Федерации, имеющую права на распоряжение страховыми средствами (комментарий 1). Зафиксированный в публичном праве организационно-правовой статус фондов связан с субсидиарной ответственностью государства за их финансовую устойчивость. В конечном счете, федеральный бюджет гарантирует по закону выполнение всех обязательств всех социальных страховых фондов. Сказанное верно, если возможно изыскать недостающие средства. Именно в этом состоит одна из важнейших проблем в условиях затянувшегося кризиса в экономике России.
Работодатели уплачивают страховые взносы из собственных оборотных средств (оборотного капитала), но только после того, как работник создал и отдал им стоимость своей заработной платы и стоимостной эквивалент использованных в процессе труда средств производства (оборудования, сырья, энергии). По экономическому содержанию социальные взносы — это не что иное, как выведенная в резерв — до времени реализации страхового случая — часть заработной платы работника [5]. С точки зрения науки политической экономии, — это одна из составных частей необходимого продукта. Как часть необходимого продукта страховые средства — это потенциальная личная собственность работников. Ей — в момент начисления и уплаты страховых взносов — временно придается статус собственности работодателя. Далее, он как оператор направляет эти деньги в бюджеты соответствующего социального фонда. Таким обра-
зом, в обществе происходит мобилизация части хозяйственных ресурсов в целях осуществления защиты населения от основных жизненных рисков в течение года. Болезни, травмы, старость, безработица и тому подобное — в принципе не устранимы. От них можно защищаться, выплачивая компенсации, или предпринимать меры по снижению вероятности осуществления социальных рисков.
Взносы собираются от лица государства самими фондами или налоговой службой в обязательном (принудительном) порядке. Цель — дальнейшее централизованное распределение, для этого взносы превращаются на срок в один год в государственную собственность. Однако это верное утверждение для современной России и только одной, отдельной фазы годичного кругооборота страховой стоимости. Далее страховые средства расходуются фондами на выплаты людям, пострадавшим от социальных рисков. После получения пособия страховым средствам возвращается реальная форма личной собственности граждан. Таким образом, одна и та же внесенная стоимость в процессе страхового кругооборота последовательно проходит ряд экономических метаморфоз. Она (фаза 1) переходит от работников через работодателей к государству, а затем (фаза 2) к страховщику, но в течение года (фаза 3) частично, полностью или с избытком возвращается к тому, кто ее первоначально создал за счет своего труда (исключение пенсионное страхование, там цикл равен 25—45 годам).
Для экономической науки в наибольшей степени интересен вопрос о кругообороте стоимости страховых средств на срединном этапе, то есть во время пребывания в руках страховщика (фаза 2). И нельзя отрицать наличие здесь неясности.
В нормативных правовых документах, касающихся социальной страховой тематики, постулировалось, что страховые фонды осуществляют функцию «оперативного управления» (позже закон изменили и оставили только «управление») страховыми средствами. Их имущество и собранные средства находятся, как говорили ранее, «в полном хозяйственном ведении». Наличие специфики в отношениях по формированию и расходованию бюджетов социальных фондов позволило А.А. Кузину писать, что по социально-экономической сути собственность на средства страховых взносов, несмотря на их уплату работодателем, должна принадлежать застрахованным [6] (правда, А.А. Кузин, прежде всего, относит это право к страховым взносам на обязательное накопительное пенсионное страхование).
От представителей Российского союза промышленников и предпринимателей (РСПП) на заседаниях Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений (РТК) (Е.Н. Феоктистова, Ф.Т. Прокопов) можно было неоднократно слышать противоположные утверждения: данными средствами должны владеть исключительно работодатели (страхователи), так как они осуществляют платежи в социальные фонды из средств собственного капитала (комментарий 2).
Специфическим способом присвоения собственности государством является поступление в бюджет налогов и обязательных сборов, при этом налоги являются основным источником пополнения средств государственных и местных бюджетов в Российской Федерации. По мнению С. Пепе-ляева, «налог — единственно законная (устанавливаемая законом) форма отчуждения собственности физических и юридических лиц на началах обязательности, индивидуальной безвозмездности, безвозвратности, обеспеченная государственным принуждением, не носящая характера наказания или контрибуции, с целью обеспечения платежеспособности субъектов публичной власти» [7].
Федеральный закон от 16 июля 1999 года № 165-ФЗ гласит, что «страховой взнос — обязательный платеж на обязательное социальное страхование». Взносы на социальное страхование неправомерно отождествляют с налогами, что, по экономической сути, неправильно, но является политикой Минфина России. Взносы на социальное страхование только схожи с налогами ввиду обязательного характера и централизованного порядка уплаты. Существо понятия социальные страховые взносы определяется специалистами иначе.
Ставки тарифа социальных страховых взносов устанавливаются в процентном отношении к зарплате. Их значения существенно различаются по видам социального страхования, в разные периоды времени, разнятся по видам экономической деятельности, типам предприятия, характеру труда и занятости, и так далее [8]. Страховые взносы — это неналоговый сбор, который обязаны уплачивать организации и индивидуальные предприниматели в России. Уплачивать в принудительном порядке на покрытие возможного ущерба, связанного с наступлением социальных рисков. Налоги являются для работника и работодателя безвозмездным и безвозвратным платежом, тогда как социальные страховые взносы — это целевые и возмездные платежи. Они дают годовое или пожизненное право на последующее осуществление социальных выплат с учетом эквивалентности размера пособия величине взносов. Взносы и пособия предполагают наличие зависимости между отчислениями и последующими социальными выплатами, так как имеют одинаковую базу своего исчисления — трудовой доход (зарплата) работника.
В настоящее время базой начисления взносов на социальное страхование выступает часть заработной платы. Напротив, доходы от долевого участия в капитале облагаются НДФЛ, но на них не начисляются социальные страховые взносы. Поэтому, получая значительную часть общественного прибавочного продукта, владельцы капитала у нас не охвачены отношениями социальной солидарности и с создавшими общественный продукт работниками и членами их семей не делятся.
Некоторые юристы справедливо относят взносовый способ пополнения бюджетов социальных страховых фондов к финансово-правовым, а не
гражданско-правовым юридическим отношениям. Судья Верховного суда Российской Федерации В.Н. Соловьев так говорит о специфике пополнения имущества и образования доходов публично-правовых образований. Он пишет: «Специфическим способом приобретения и прекращения права собственности государства и муниципальных образований становится перераспределение имущества между Российской Федерацией, ее субъектами муниципальными образованиями; а также разграничение имущества прежних муниципальных образований между новыми муниципальными образованиями разных типов — муниципальными районами, городскими и сельскими поселениями, городскими округами.
Данный способ приобретения права собственности имеет особое значение в социальной сфере, поскольку традиционно вопросы перераспределения касаются общественных аспектов деятельности публично-правовых образований. Порядок передачи имущества определен Федеральным законом от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ, в соответствии с которым разграничение осуществляется в порядке безвозмездной передачи имущества от одного публичного собственника другому в особом порядке» [9]. По инициативе финансовых органов недавно принят федеральный закон о публично-правовых компаниях [10]. На государственные внебюджетные социальные фонды начинают «примерять» названную организационно-правовую форму. Согласно статьи 2 главы 1 данного закона публично-правовая компания учреждается Российской Федерацией как унитарная некоммерческая организация и может осуществлять отдельные полномочия государства в определяемых уставом целях. В пункте 3 статьи 6 главы 2 закона сказано: «Имущество публично-правовой компании принадлежит ей на праве собственности и используется для достижения целей деятельности публично-правовой компании и осуществления возложенных на нее функций и полномочий». То есть, как можно понять, собственность публично-правовой компании уже не объявляется федеральной и государственной.
В европейском законодательстве, например в «Социальном кодексе ФРГ» (том 6), есть напоминающее эту новеллу положение, но звучащее по-другому. В Германии о социальных страховых организациях не говорят как о государственных структурах. Их называют «публично-правовыми корпорациями социальной направленности», которые действуют согласно законодательству, но автономно и на началах самоуправления, с участием в управлении трех сторон социального партнерства. Вместе с тем данные правовые установления разрешают правительственный контроль, осуществляемый в оперативной форме через представительство руководителей Минтруда ФРГ в трехсторонних правлениях социальных корпораций.
В отличие от российского закона о публично-правовых компаниях в странах ЕС законы не позволяют социальным страховщикам передавать полученные ими средства обратно государству и заниматься деятельнос-
тью по извлечению прибыли. Поэтому новый закон не соответствует в ряде черт международному опыту развития систем социального страхования, организованных в традициях центрально-европейских стран. В Германии налоговики не берут на себя ответственность за сбор страховых взносов. Немецкие специалисты считают, что прямую ответственность правительство за нормальную работу социального страхования должно возлагать на себя только в условиях серьезного кризиса. Однако и в этих условиях собственность на страховые средства рассматривается как обособленная, не вполне государственная, скорее как корпоративная.
Американские ученые (например, К. Худ — C. Hood) еще в 1980-е годы, изучая особенности организационно-правовых форм социальных организаций Западной Европы, выделили среди них особый класс новых (тогда и с американской точки зрения) публично-правовых образований — пара-государственные организации (ПГО, от англ. para-governmental organization или PGO). Обращает на себя внимание заключение К. Худа о ценности западноевропейского опыта предоставления социальных услуг через пара-государственные специализированные организации. Так, он счел его достойным распространения в других западных странах, в том числе в США [12].
Поясним иноязычный термин «пара». По-гречески он означает, прежде всего, «приставка», «предлог» или «возле, мимо, вне, около». В испанском языке его надо переводить как «для». В научном языке (в особенности в химии) используется для образования сложных греко-латинских терминов, в которые данной приставкой вносится уточнение, обычно означающее «близ», «рядом», «около», «параллельно».
Хорошо известны такие организации, как НКО — неправительственные некоммерческие организации. Их создает государство, бизнес, общественные организации вроде партий и движений, отдельные (часто зарубежные) спонсоры, иные коллективные структуры. ПГО — это также некоммерческие, но всегда около правительственные, окологосударственные образования. Они тесно связаны с властными структурами, официально финансируются и нормативно контролируются правительством (парламентом) или иным государственным органом, обычно при участии представителей общественности, науки, бизнеса или политики. Имущество и средства на расходы они получают или из бюджета или собирают согласно правовым установлением как добровольные или обязательные взносы (целевые налоги — в США). Благодаря таким своим качествам ПГО дополняют структуру органов государства, не нагружая правительство избыточной ответственностью за положение дел в какой-либо отдельной сфере гуманитарной деятельности, как то: социальное страхование, благотворительность, наука, культура, искусство, спорт и т. д. и т. п. ПГО — важные структуры гражданского общества, — и способствуют развитию демократического управления в отраслях социальной сферы.
По мнению К. Худа, институт собственности ПГО — корпоративный, автономный, пара-государственный. В таком качестве собственность, например, немецких ассоциаций по страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, существует уже порядка 150 лет (с 1883 года).
До настоящего времени Российская Федерация идет в законодательном и институциональном строительстве социальной защиты третьим путем, который называют постоянными метаниями в выборе образца, верчением между опытом Старого и Нового Света. По нашему мнению, мировой опыт и образцы моделей соседних зарубежных стран организационного и институционального строительства социальной защиты до сих пор недостаточно востребованы, используются выборочно — бессистемно. В силу этого ряд законодательных новелл в нашем социальном праве сформулирован как бы в первом приближении, на основе компромисса и желания начать работать, а не «мудрствовать».
К числу слабых мест российского права социального обеспечения относится проблема собственности на страховые средства в социальных фондах. Из-за ее нерешенности возникают коллизии между различными законодательными нормами, приходится устранять противоречия по ходу дела — без учета стратегической перспективы и негативных последствий. Оттого социальное реформирование приняло у нас перманентный характер, очевидные системные недостатки не то что не устраняются, а порой добавляются. Пример тому — Единый социальный налог (ЕСН), а также его новое возвращение в виде налогового администрирования сбора страховых взносов.
Ключевой системной характеристикой социального страхования должна стать подлинная автономность фондов. Необходимо соблюдать принцип одного направления вектора траекторий движения финансовых средств, выделенных на цели социальной защиты работников. Страховые средства не могут расходоваться на несвязанные с застрахованными работниками цели. Они могут поступать в прописанных законодательством случаях из государственного бюджета в бюджеты социальных фондов. Однако ни в коем случае не допустим обратный переток взносов и имущества. Социальные фонды — это внебюджетные организации и никак иначе.
Однако эти внебюджетные организации попадают под регулирование «Бюджетного кодекса Российской Федерации». Будучи бесприбыльными и некоммерческими, регулируются «Налоговым кодексом Российской Федерации».
На наш взгляд, увеличение дистанции между государством и социальными страховщиками находится в интересах российского общества, так как в случаях кризиса предпринимаются попытки мобилизовать социальные средства на более приоритетные с точки зрения финансовой элиты цели. С негативными последствиями таких действий будет разбирать-
ся уже другой состав чиновников и политические персоналии. Изменение отношений собственности — в политической экономии — понимают как установление барьеров, разделяющих ресурсы на обособленные части, а также как границы размежевания полей ответственности одного экономического агента от конкурентов. Это одна линейка наших доводов. С другой стороны — предоставление организационно-правового статуса ПГО для российских социальных фондов позволит страховщикам создавать более гибкие, разветвленные структуры, работать в разных режимах в отношении различных контингентов страхователей и застрахованных, развивать новые виды социально-страховой защиты населения. В условиях уменьшения давления государства повысится мотивация работодателей и работников к активному участию в социальном страховании и уплате соответствующих платежей вовремя и в полном объеме. В статусе ПГО социальные страховщики станут ближе к своим клиентам — страхователям и застрахованным. В итоге эффективность страховой защиты работников и населения увеличится.
В советское время социальная политика в целом и социальное обеспечение в частности финансировалась из средств общего государственного бюджета. Финансы доставались последней сфере по остаточному принципу. Единственно, где это не происходило, — обязательное социальное страхование на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством. Однако только потому, что с 1932 году этим узким сегментом социального страхования управляли советские профсоюзы и собственность в этой отрасли относили к разновидности собственности общественных организаций.
Без отношений реальной автономности социальных фондов не происходит полномасштабное выполнение их основного предназначения. Оно заключается в функции централизации и концентрации частных финансовых резервов на случай реализации у работников конвенционного списка социальных рисков (см.: Конвенции МОТ № 102 от 1952 года). Важно при этом организовать и развивать превенцию рисков, что могут делать только команды профессионалов, у которых должна быть свобода рук и прямая заинтересованность в эффективности своей работы. В реальности кадровый состав фондов слишком часто обновляется, хорошая работа стимулируется недостаточно.
Проблема соответствия реальных прав на страховую собственность демократическим ценностям существует реально и она актуализируется. Уточнение понятия федеральной государственной собственности применительно к социальным страховым средствам внебюджетных фондов нужно провести так, чтобы юридические решения стали инструментами избавления системы социальной защиты населения от перманентного и бессистемного реформирования. С этой целью рекомендуем опираться на положение пункта 3 статьи 13 Федерального закона от 16 июля 1999 года № 165-ФЗ «Об
основах обязательного социального страхования», гласящее, что «средства обязательного социального страхования являются федеральной государственной собственностью, если иное не предусмотрено федеральными законами» [11]. Ранее формулировка не содержала оговорок и была совершенно безапелляционна (см. этот закон в редакции от 25 ноября 2013 года № 317-ФЗ). Следовательно, возможность двигаться дальше открылась и вопросом становится придание начальных импульсов этому движению.
Автономизация вместо этатизации (огосударствления) является условием перехода к социальному самоуправлению в фондах. Прокладывать маршрут предложенного курса надо через консенсус трех социальных партнеров (представителей профильных государственных органов, бизнес-сообщества и застрахованных в лице представителей территориальных и отраслевых профсоюзных объединений и организаций). Согласие на новой основе должно быть достигнуто относительно разделения ставки тарифа страховых взносов по каждому виду социального страхования на часть страхователя и личную часть, уплачиваемую застрахованным работником. В новых условиях отношений владения и распоряжения ресурсами повышенные ставки тарифов взносов могут стать адекватными потребностям воспроизводства человеческих ресурсов. Благодаря восстановлению страхования занятости, профилактики рисков заболеваемости и введению страхования лекарственного обеспечения заболевших совокупность видов обязательное социальное страхование в России перестанет оставаться фрагментарным, неполным и противоречивым.
Комментарии
1. «Денежные средства и иное имущество, находящееся в оперативном управлении Фонда, а также имущество, закрепленное за подведомственными Фонду санаторно-курортными учреждениями, являются федеральной собственностью». — См.: абзац 2 пункта 2 раздела I Положения о Фонде социального страхования Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 12 февраля 1994 года № 101.
2. Как намек на поддержку такой позиции можно воспринять следующую цитату: «Обязательное медицинское и социальное страхование должно быть переведено на реальные страховые принципы. Обязательное социальное страхование за счет страховых платежей работодателей должно осуществляться в отношении застрахованного работника и обеспечивать выплаты страхового характера, связанные с временной утратой заработка». См.: http://www.rspp.ra/positюn/view/24?year=2006.
Литература
1. Лобунько С.И. Роль социального страхования в формировании и развитии человеческого капитала // ЭТАП: Экономическая Теория, Анализ, Практика. 2016. № 2. С. 114.
2. Новгородова А.В. «Все во имя человека, для блага человека» — как от лозунгов перейти к действиям? // ЭТАП: Экономическая Теория, Анализ, Практика. 2016. № 4. С. 48.
3. Федеральный закон от 5 мая 2014 года № 99-ФЗ «О внесении изменений в главу 4 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации и о признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации».
4. Положение о Фонде социального страхования Российской Федерации, утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 12 февраля 1994 года № 101.
5. Захаров М.Л. Социальное страхование в России: Прошлое. Настоящее и перспективы развития. М., 2014. С. 33.
6. Кузин А.А. Проблема собственности пенсионных страховых взносов // Бизнес в законе. Экономико-юридический журнал. 2014. № 1. С. 212
7. Основы налогового права: Учебно-методическое пособие / Под ред. С. Пепеляева. М., Инвест-Фонд, 1995. 24 с.
8. Федорова Т.А. Страхование: Учебник / Под ред. Федоровой Т.А.. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Экономистъ, 2004.
9. Соловьев В.Н. Специальные основания возникновения права собственности публично-правовых образований // Финансовое право. 2011. № 2. С. 2—4.
10. Федеральный закон от 3 июля 2016 года № 236-Ф3 "О публично-правовых компаниях в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».
11. Федеральный закон от 16 июля 1999 года № 165-ФЗ «Об основах обязательного социального страхования».
12. Hood, C.C., and G.F. Schuppert (eds). (1988): Delivering Public Services in Western Europe: Sharing Western European Experience of Para-Governmental Organization. London: Sage.
References
1. LobunkoS.I. Rol' social'nogo strakhovaniya v formirovanii i razvitii chelovecheskogo kapitala. ETAP: Ekonomicheskaya Teoriya, Analiz, Praktika» [ETAP: Economic Theory, Analysis, Practice], 2016, no 2, p. 114 (in Russian).
2. Novgorodova АУ. Vse vo imya cheloveka, dlya blaga chelovka — лak ot lozungov pereyti k deystviyam? ETAP: Ekonomicheskaya Teoriya, Analiz, Praktika» [ETAP: Economic Theory, Analysis, Practice], 2016, no 4, p. 48 (in Russian)
3. Federal law from May, 5th, 2014, no 99-FZ «On amendments to Chapter 4 of the Civil code of the Russian Federation and on invalidating certain provisions of legislative acts of the Russian Federation» (in Russian).
4. Position about Fund of social insurance of the Russian Federation, approved bythe government of the Russian Federation from February, 12th, 1994, no 101 (in Russian).
5. ZakharovM.L. Socialnoe strakhovanie vRossii: Proshloe. Nastoyashcheeipespektiv irazvitiya. Moscow, 2014, p. 33 (in Russian).
6. Kuzin A.A. Problema sobstvenosti pensionnikh strakhovikh vznosov. Biznes v zakone. Economiko-jiridicheskiy jurnal (Business in Law. Economic and law journal), 2014, no 1, p. 212
7. Osnovinalogovogoprava: Uchebno-metodicheskoeposobie / under edition of S. Pepelyaeva. Moscow, Invest-Fond, 1995, p. 24 (in Russian).
8. Fedorova T.A. Strakhovanie: Uchebnik / under edition of T.A. Fedorovoy — 2 nd edition, Moscow: Economist, 2004. (in Russian).
9. Solovjev V.N. Spetzialnie osnovaniya prava sobstvenosti publichno-pravovikh obrazovaniy. Finansovoe pravo (Financial law), 2011, no 2, pp. 2— 4. (in Russian).
10. Federal law from July 3d, 2016, no 236-FZ «On public-law companies in the Russian Federation and on amendments to certain legislative acts of the Russian Federation» (in Russian).
11. Federal law from July 16th, 1999, no 165-FZ «About the basics of educational social insurance» (in Russian).
12. Hood, C.C., and G.F. Schuppert (eds). (1988): Delivering Public Services in Western Europe: Sharing Western European Experience of Para-Governmental Organization. London: Sage.
