CC BY
710
СОВРЕМЕННАЯ ПЕНСИОННАЯ РЕФОРМА В РОССИИ:
МОТИВАЦИИ И ЦЕЛИ
О. Н. ЧЕРНЫШОВА, Л. В. ПОЛУНИН
В статье проведен анализ целей и истинных мотиваций реформирования пенсионной системы, которые заключаются в актуальности решения текущих проблем, связанных с обеспечением финансовой устойчивости пенсионного фонда и достижением социально достойного уровня пенсий гражданам на современном этапе. Проведен анализ предпочтительности распределительной и накопительной моделей финансирования, а также нововведений в соответствии с изменениями в пенсионном законодательстве. Кроме того, выявлены проблемы и перспективы развития накопительного страхования в России. В результате анализа истории развития пенсионной системы в России сделаны выводы о несовершенстве применяемой модели финансирования в начале 2000-х гг. и в последующие годы, а также выводы о необходимости реализации мер по увеличению финансовой устойчивости современной пенсионной системы.
Ключевые слова: государственное пенсионное обеспечение, распределительная система пенсионного обеспечения, накопительный принцип построения пенсионной системы, страховой принцип пенсионного обеспечения.
Пенсионная система всегда была одним из главных элементов социальной сферы развитых стран. Основные проблемы цивилизованных стран в этой сфере, как правило, связаны с формированием и изменением уровня жизни граждан. Таким образом, нельзя говорить о создании цивилизованного общества без формирования соответствующих предпосылок создания и дальнейшего развития эффективной системы социального обеспечения и вытекающей из нее системы пенсионного обеспечения граждан.
В XX в. в пенсионных системах развитых стран и в России доминирующую роль играли государственные пенсионные системы распределительного характера. Как правило, в среднесрочном аспекте фактором, определяющим финансовую и социальную эффективность распределительных пенсионных систем, является возрастная структура населения, то есть, соотношение численности населения, находящегося в трудоспособном возрасте, и численности населения, находящегося на пенсии. Глобальная общемировая демографическая проблема, связанная с возрастающими темпами роста старения населения, влечет за собой увеличение нагрузки на население трудоспособного возраста в рамках пенсионных систем распределительного характера. Данное обстоятельство повлекло за собой многочисленные реформы пенсионной системы в развитых странах в 1980-х гг. На сегодняшний день данная проблема актуальна также для
России, поскольку демографические прогнозы говорят о значительном росте доли пожилого населения по сравнению с трудоспособным в дальнейшей перспективе.
На сегодняшний день развитые страны используют преимущественно накопительный принцип построения пенсионной системы в связи с тем, что темпы роста пенсионного населения стали превышать темпы роста трудоспособного, а финансовая нагрузка, связанная с содержанием пенсионеров, с каждым годом увеличивается.
В зависимости от принципа финансирования пенсионных выплат пенсионные системы можно поделить на два типа: основанные на распределительном и накопительном принципах финансирования. Распределительный механизм финансирования означает, что взносы, уплачиваемые в течение определенного периода, используются на выплату пенсий, предоставляемых в том же периоде.
Стоит отметить, что существенных различий между пенсионным обеспечением на основе развития накопительного компонента или распределения нет, так как и в первом и во втором случаях гражданин будет претендовать на часть стоимости продукта, создаваемого будущими поколениями. Существует мнение, что накопительная система, в отличие от распределительной системы, способствует росту сбережений и инвестиций, и тем самым обеспечивается экономический рост. Однако данная точка зрения не имеет прак-
тических доказательств. На самом деле, предпочтительность той или иной модели финансирования зависит от демографической и экономической ситуации в стране. Очевидно, что норма доходности на инвестиции при накопительной системе будет равна среднегодовой ставке процента по вкладам, тогда как прибыльность в распределительной системе будет определяться приростом средней заработной платы плательщиков взносов и среднего прироста их численности.
В настоящее время пенсионная система РФ имеет следующую структуру [3]:
Государственное пенсионное обеспечение (до 2002 г.) - выплата государственных пенсий, назначенных до 1 января 2002 г. исходя из стажа работы, соотношения среднемесячной зарплаты работника и средней зарплаты по стране. Данный вид пенсий выплачивается из федерального бюджета.
Государственное пенсионное страхование -назначение и выплата трудовой пенсии, состоящей из базовой, страховой и накопительной части. Начиная с 1 января 2002 г., застрахованным в Пенсионном фонде России работникам и гражданам, осуществляющим индивидуальную деятельность (нотариусы, предприниматели и т. п.) в зависимости от размера уплаченных страховых взносов и страхового стажа (времени уплаты страховых взносов в Пенсионный фонд России работодателями или гражданами, осуществляющими индивидуальную деятельность). Минимальный страховой стаж, требуемый для назначения трудовой пенсии - 5 лет.
Государственное пенсионное обеспечение (с 2002 г.) - назначение и выплата пенсий по государственному пенсионному обеспечению федеральным государственным служащим; военнослужащим; участникам Великой Отечественной войны; гражданам, пострадавшим в результате радиационных или техногенных катастроф; нетрудоспособным гражданам (инвалидам) в зависимости от стажа государственной службы или выслуги лет. Размер пенсии по государственному пенсионному обеспечению участникам Великой Отечественной войны; гражданам, пострадавшим в результате радиационных или техногенных катастроф; нетрудоспособным гражданам (инвалидам) соответствует в процентном отношении размеру базовой части трудовой пенсии. Данный вид пенсий выплачивается из федерального бюджета.
Профессиональные пенсионные системы -назначение и выплата профессиональных льготных пенсий, связанных с особыми условиями труда (списки № 1, № 2 производств, цехов, про-
фессий и должностей, дающих право на государственную пенсию на льготных условиях). Профессиональные пенсии выплачиваются за счет дополнительных взносов работодателей (учредителей профессиональных пенсионных систем) до достижения пенсионного возраста. Данный вид пенсий в настоящее время не назначается до принятия соответствующего федерального закона.
Негосударственное пенсионное обеспечение -назначение и выплата негосударственных пенсий за счет пенсионных взносов вкладчиков (юридических и/или физических лиц) по условиям договоров негосударственного пенсионного обеспечения, заключенных между вкладчиками и негосударственными пенсионными фондами.
Обязательное пенсионное страхование - назначение и выплата негосударственными пенсионными фондами накопительной части трудовой пенсии за счет страховых взносов работодателей и граждан, осуществляющих индивидуальную деятельность, по условиям договоров об обязательном пенсионном страховании, заключенных между застрахованными лицами и негосударственными пенсионными фондами.
Рассмотрим структуру формирования пенсий в Российской Федерации на рисунке 1 [3].
На протяжении последнего десятилетия система пенсионного обеспечения в Российской Федерации претерпевала попытки существенной модернизации, связанной, главным образом, с введением в действие принципов пенсионного страхования. За это время была установлена единая система регистрации застрахованных трудящихся граждан; сформирована единая база по составу заработка, от которого происходят исчисления страховых взносов в Пенсионный фонд России; реализован персонифицированный (индивидуальный) учет сведений, составляющих страховую и накопительную часть пенсии.
Обращаясь к истории состояния пенсионной системы, к началу 2000 г. Пенсионному фонду России удалось в полном объеме ликвидировать задолженности по пенсионным выплатам, выплатной график с тех пор соблюдается повсеместно и неукоснительно. В 2000-2001 г. пенсии индексировались регулярно каждый квартал (за исключением ноября 2001 г.). Судя по этим показателям, пенсионная система, на первый взгляд, была стабильна и не нуждалась ни в каких существенных изменениях. Однако это только на первый взгляд. Применяемая в то время пенсионная модель была крайне несовершенна.
Пенсионное законодательство не было кодифицировано, до конца 2001 г. в Российской Феде-
рации действовали одновременно два пенсионных закона, в равной мере дискриминировавших работающих устанавливаемыми ими ограничениями по учитываемой ими заработной плате при назначении пенсии. В этой связи законодателем уста-
навливались ограничения, отсекавшие часть обязательств и ограничивающие пенсионные права, прежде всего, лиц, получавших более высокие доходы, с которых выплачивались более высокие взносы [1].
Рис. 1. Структура формирования пенсии граждан в Российской Федерации
Так, по закону от 20.11.1990 г. № 340 «О государственных пенсиях в Российской Федерации» (введен в действие в 1992 г.) гражданин в зависимости от своего трудового стажа мог рассчитывать на пенсию в размере от 55 до 75 % среднего заработка, либо за последние 2 года перед выходом на пенсию, либо за любые 5 лет подряд из всей трудовой деятельности. Однако пенсия, исчисленная по этой формуле, не могла превышать трех минимальных размеров пенсии (168 руб. 47 коп. на начало 2001 г.) [2].
Повысить пенсию по Закону от 20.11.1990 г. до более реального уровня стало возможно только указами Президента РФ, которыми вводились дополнительные компенсационные выплаты к пенсии. В результате обычной стала ситуация, когда пенсионер получал пенсию в размере 468 руб., из которых 168 руб. были им заработаны как пенсия, а 300 руб. доплачивались ему как компенсация. Пенсия для этой категории получателей, по своей сути, превратилась в социальное пособие, назначаемое в связи с достижением пенсионного возраста [1].
Новый Федеральный закон от 21.07.1997 г. № 113-Ф3 «О порядке исчисления и увеличения государственных пенсий» должен был преодолеть это противоречие и вернуться к формуле расчета пенсии в зависимости от стажа и заработной платы. Согласно нормативам, установленным данным законом, за работником сохранялось право на получение пенсии в размере от 55 до 75 % заработка в зависимости от стажа. Кроме того, законодатель установил ограничения в размере установленной для исчисления пенсий средней заработной платы в стране, а также установил норматив отношения зарплаты пенсионера при назначении пенсий к средней заработной плате. Данное отношение было первоначально установлено в размере 0,7. В дальнейшем же этот уровень соотношения поэтапно повышали. И уже с мая 2001 г. максимальный заработок, с которого начисляется пенсия, стал на 20 % превышать величину средней зарплаты по стране, установленной для расчета пенсии (на конец 2001 г. это в денежном выражении составляло 2005 руб.). А максимальный размер трудовой пенсии достиг 90 % от средней зарплаты по стране для исчисления пенсий.
Без повышения остаются те, чей заработок уже в полном объеме учтен по нормам закона № 113-Ф3 при назначении пенсии. А также те, кто получает пенсию по закону от 20.11.1990 г. Но и те, и другие, как правило, - малообеспеченная категория пенсионеров. И таких 15-16 млн чел. из 38,5 млн получателей государственных пенсий. Причем среди них несколько миллионов при наличии полного трудового стажа до марта 2001 г. получали пенсию в размере 468 руб. С пенсией, составляющей 45 % прожиточного уровня пенсионера, выжить невозможно. Поэтому с марта 2001 г. Указом Президента РФ минимальный размер пенсионной выплаты был установлен на уровне 600 руб. (а с августа - 660 руб.). Получатели средних по размеру пенсий справедливо считали, что повышение должно происходить с одинаковыми темпами для всех пенсионеров вне зависимости от того, как обстоят дела с минимальными пенсиями и насколько оптимально соотношение между максимальной и минимальной пенсиями. Наконец, получатели высоких зарплат, во многом неучтенных при назначении пенсии, настаивали на том, чтобы дополнительные доходы Пенсионного Фонда должны в первую очередь направляться на увеличение дифференциации пенсий, т. е. на повышение пенсий тем пенсионерам, чей заработок не был учтен в полном размере при назначении и перерасчете пенсии. К сожалению, противоречивый характер интересов различных групп пенсионеров на базе старой пенсионной модели преодолеть было невозможно [1].
Таким образом, в России долгое время не находили альтернативу распределительной системе пенсионного обеспечения. Только в 2002 г. началась глубокая пенсионная реформа, предусматривающая переход на накопительную систему пенсий. Данный переход в первую очередь был вызван риском постоянного снижения трудоспособного населения, за счет которого финансируются текущие социальные потребности. Спустя десятилетие после запуска данной реформы, специалисты в области финансовой деятельности усомнились в успешности современной пенсионной модели. Что нужно для успешного развития пенсионной системы, основанной на базе накоплений? В первую очередь, конечно, развитый фондовый рынок, который формирует «длинные» деньги. Решения проблем, связанных с формированием эффективного фондового рынка в России пытались найти в создании специализированного института под названием Федеральная служба по финансовым рынкам, которая была призвана не только осуществлять надзорную и регулирующую функции в сфере финансовых рынков, но и спо-
собствовать развитию всех его сегментов, в том числе рынка ценных бумаг. В 2013 г. данная служба упразднена, а ее функции переданы в ЦБ РФ, на базе которого создан мегарегулятор финансового рынка. Также на сегодняшний день воплощается в жизнь проект формирования и развития международного финансового центра (МФЦ), об успешности которого пока еще рано судить. Несмотря на данные шаги, фондовый рынок России по-прежнему переживает кризис, по-прежнему является малопривлекательным с точки зрения инвестиционного интереса.
Обратимся к мотивам, которые дают почву для мнений о несовершенстве новой модели и необходимости проведения очередной пенсионной реформы. Затянувшийся на долгие десятилетия дефицит пенсионного фонда - это одна из причин осуществления корректировок в концепции развития современной пенсионной системы. То есть, дефакто, причинами обращения к истокам пенсионной реформы, начавшейся в 2002 г., является актуальность решения текущих проблем, связанных с обеспечением финансовой устойчивости пенсионной системы и достижением социально достойного уровня пенсий гражданам на современном этапе. Задачи, связанные с резервированием средств Пенсионного Фонда и повышения реального уровня пенсий будущего поколения опять уходят на второй план. От перехода к накопительным принципам финансирования ожидалось позитивное влияние на экономические процессы, в том числе в сфере теневой экономики. Предполагалось, что накопительная составляющая отчислений в пенсионный фонд будет стимулировать граждан выводить свои доходы из «тени», что в свою очередь, приведет к увеличению поступлений в бюджет пенсионного фонда. Кроме того, развитие накопительного механизма должно привести к увеличению долгосрочных инвестиций в экономику, что в свою очередь позволит обеспечить стабильное экономическое развитие. Эта теория на сегодняшний день не опровергнута, но и не подтверждена. Концепция современной пенсионной реформы, так же как и прежней, основана на следующих нормативных актах:
- ФЗ «Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе обязательного пенсионного страхования» (от 1 апреля 1996 г., № 27-ФЗ);
- ФЗ «Об основах обязательного социального страхования» (от 16 июля 1999 г., № 165-ФЗ);
- ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в РФ» (от 15 декабря 2001 г., № 167-ФЗ);
- ФЗ «О трудовых пенсиях в РФ» (от 17 декабря 2001 г., № 173-ФЗ);
- ФЗ «Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в РФ» (от 24 июля 2002 г., № 111 -ФЗ);
- ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в РФ» (от 15 декабря 2001 г., № 166-ФЗ).
В федеральном законе «Об обязательном пенсионном страховании в РФ» № 167-ФЗ от 15.12. 2001 г. закреплены принципы создания комбинированной пенсионной системы. Концепция программы современной реформы заключается не в том, чтобы изменить действующие правила пенсионного обеспечения, принципиально поменять формулу расчета пенсий для будущих поколений, а в том, чтобы изменить нормы, регулирующие выплаты уже назначенных пенсий, и определить оптимальные нормативы отчислений для работающего населения.
Основания назначения пенсий - достижение пенсионного возраста в соответствии с законода-
тельством, наступление инвалидности и потеря кормильца - не были изменены в новом законодательстве. А вот в состав трудовых пенсий по старости теперь входят пенсии за выслугу лет для всех категорий пенсионеров, кроме бывших федеральных государственных служащих. Также новое законодательство вводит две категории -трудовые пенсии, право на получение которых определяется предшествующей трудовой деятельностью, и пенсии по государственному пенсионному обеспечению, получение которых связано с определенными событиями в жизни человека - работой в качестве федерального служащего, инвалидностью с детства, военной травмой, инвалидностью вследствие радиационных катастроф и пр.. Отныне нельзя одновременно получать две трудовые пенсии, но допускается получение двух пенсий для некоторых категорий пенсионеров, если одна из них - по государственному пенсионному обеспечению (табл. 1).
Таблица 1
Основания для получения двух пенсий в действующем законодательстве
Г руппа пенсионеров Первая пенсия Вторая пенсия
Инвалиды вследствие военной травмы Пенсия по государственному пенсионному обеспечению по инвалидности Трудовая пенсия по старости
Участники ВОВ Пенсия по государственному пенсионному обеспечению по инвалидности Трудовая пенсия по старости
Родители военнослужащих Пенсия по государственному пенсионному обеспечению по случаю потери кормильца Трудовая пенсия по старости
Вдовы военнослужащих, погибших в годы ВОВ / финской войны и не вступившие в повторный брак Пенсия по государственному пенсионному обеспечению по случаю потери кормильца Социальная пенсия
Нетрудоспособные члены семей граждан, пострадавших в результате Чернобыльской и других техногенных катастроф Пенсия по государственному пенсионному обеспечению по случаю потери кормильца Трудовая пенсия по старости (инвалидности)
Очевидно, что в первую очередь эта мера позволяет поддерживать более высокий уровень пенсионного обеспечения для наиболее пожилых пенсионеров-инвалидов и вдов участников ВОВ.
Итак, основными целями современной пенсионной реформы в России являются:
- повышение уровня пенсионного обеспечения старшего поколения и ликвидация бедности среди них;
- усиление страховых принципов пенсионного обеспечения;
- изменения структуры источников финансирования обязательного пенсионного страхования и создание условий для формирования пенсионных прав застрахованных по мере необходимости;
- совершенствование накопительной составляющей пенсионной системы.
Реализация мер по развитию пенсионной системы должна сопровождаться широкомасштабной информационной кампанией для того, чтобы заинтересовать как можно больше трудящихся принять активное участие в формировании своих пенсионных прав на будущую пенсию и дать объ-
ективную информацию о состоянии и перспективах развития пенсионных вложений.
Литература
1. Завьялов Л. Н., Законодательство о пенсионной системе РФ: тексты и комментарии. М., 2009.
2. Турбина Н. М., Косенкова Ю. Ю. Реформирование системы пенсионного страхования в Российской Федерации: досрочные пенсии // Социально-экономические явления и процессы. Тамбов, 2012. № 11.
3. URL:http://www.npfts.ru
* * *
MODERN PENSION REFORM IN RUSSIA: MOTIVATIONS AND PURPOSES
O. N. Chernyshova, L. V. Polunin
In article the analysis of the purposes and true motivations of reforming of pension system which consist in relevance of the solution of the current problems connected with ensuring financial stability of a pension fund and achievement of socially worthy level of pensions to citizens at the present stage is carried out. The analysis of preference of distributive and accumulative models of financing, and also innovations according to changes in the pension legislation is carried out. Besides problems and prospects of development of accumulative insurance in Russia are revealed. As a result of the analysis of history of development of pension system in Russia conclusions on imperfection of applied model of financing at the beginning of the 2000s and in the next years are drawn, and also conclusions about need of realization of measures for increase in financial stability of modern pension system.
Key words: state provision of pensions, distributive system of provision of pensions, accumulative principle of creation of pension system, insurance principle of provision of pensions.
