CC BY
49
Кобышев Константин Игоревич, Кобышева Марина Семеновна, Иванов Максим Владимирович СОВРЕМЕННАЯ ДИНАМИКА РАЗВИТИЯ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ...
УДК 334.01, 334.021.1
СОВРЕМЕННАЯ ДИНАМИКА РАЗВИТИЯ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ПАРТНЕРСТВА ХОЗЯЙСТВЕННЫХ СИСТЕМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
© 2017
Кобышев Константин Игоревич, аспирант Кобышева Марина Семеновна, аспирант Иванов Максим Владимирович, кандидат экономических наук, доцент Санкт-Петербургский политехнический университет Петра Великого (195251, Россия, Санкт-Петербург, улица Политехническая, 29, e-mail: [email protected])
Аннотация. За последние несколько лет государственно-частное партнерство (ГЧП) стало неотъемлемой частью российской экономики в различных отраслях, в том числе, транспортной, социальной строительной и коммунальной инфраструктуре. Проведя анализ фактологических данных можно отметить, что последнее время наблюдается тенденция значительного улучшения взаимодействия между государством и частным сектором по инфраструктурным проектам [1]. В оценке динамики развития ГЧП учитывались данные источников: Министерство экономического развития РФ [2], Ассоциация «Центр развития ГЧП» [3], а также официальные данные Службы статистики РФ [4], детальный анализ которых разделен по пяти кластерам оценки. Оценка динамики развития ГЧП по регионам проведена методом рейтингования, где рейтинг понимается как комплексная характеристика готовности субъектов РФ к сотрудничеству с частными инвесторами на основе анализа статистической информации по официальным Ассоциации «Центр развития государственно-частного партнерства» и Министерство экономического развития РФ». При этом уровень готовности субъекта РФ по проектам ГЧП включает выполнение ряда таких условий, как наличие отлаженной системы управления (институциональная среда), опыт реализации ГЧП-проектов и достаточность уровня развития нормативно-правовой базы.
Ключевые слова: государственно-частное партнерство, развитие регионов, Концессионные соглашения, жилищно-коммунальное хозяйство.
MODERN DYNAMICS OF DEVELOPMENT OF PUBLIC-PRIVATE PARTNERSHIP OF ECONOMIC SYSTEMS OF THE RUSSIAN FEDERATION
© 2017
Kobyshev Konstantin Igorevich, graduate student, Kobysheva Marina Semenovna, graduate student, Ivanov Maxim Vladimirovich, Candidate of Economic Sciences, docent
Peter the Great St. Petersburg Polytechnical Iniversity (195251, Russia, St.-Petersburg, street Polytechnical, 29, e-mail: [email protected])
Abstract. Over the past few years, public-private partnership (PPP) has become an integral part of the Russian economy in various sectors, including transport, social construction and communal infrastructure. After analyzing the factual data, it can be noted that recently there has been a tendency to significantly improve the interaction between the state and the private sector in infrastructure projects [1]. In assessing the dynamics of PPP development, the following sources were taken into account: Ministry of Economic Development of the Russian Federation [2], Association PPP Development Center [3], as well as official data of the RF Statistics Service [4], the detailed analysis of which is divided into five evaluation clusters. Assessment of the dynamics of PPP development in the regions carried out by the method of rating, where the rating is understood as the integrated characteristic of readiness of subjects of the Russian Federation for cooperation with private investors based on the analysis of statistical information on official Association «Center of development of public-private partnership» and the Ministry of economic development of Russia». The level of readiness of the subject of the Russian Federation on PPP projects includes the implementation of a number of conditions such as the presence of an efficient system of control (institutional environment), the experience of implementation of PPP projects and the adequacy of the level of development of the regulatory framework.
Keywords: public-private partnership, development of regions, Concession agreements, housing and communal services.
Введение
Для систематизации статистических данных и проведения качественной оценки разработана авторская методика «Комплексной оценки уровня развития ГЧП в субъектах РФ за период 2014-2016», которая систематизирует накопленный региональный опыт реализации ГЧП-проектов и демонстрирует объективную картину развития взаимосвязей государства и частного сектора по субъектам РФ, а также выявляет динамику развития механизмов ГЧП и уровень отклонения показателей текущего периода от предыдущего.
С целью систематизации полученных результатов введено пять типов динамики развития ГЧП в соответствии с диапазоном, который основан на показателях изменения рейтингов субъектов РФ. С той же целью введено пять типов статуса развития субъектов РФ относительно диапазона, которой основан на показателях общего рейтинга в отчетном периоде.
Данная методика оценки не использовалась ранее, является собственной разработкой и представляет собой научную новизну.
На основании проведенной оценки 85 регионов РФ важно отметить, что после анализа 586 ГЧП-проектов можно четко выделить группу лидеров ТОП-10 ГЧП в РФ. В течение всего периода оценки с 2013 по 2016 годы
к ним относятся Москва, Санкт-Петербург, Самарская область, Новосибирская область, Нижегородская область, Свердловская область и Ленинградская область. В 2015 году к ним присоединились Московская область, позиция рейтинга которой изменилась на 25 пунктов с 34 (2014 год) на 9 позицию (2015 год). В 2016 году в состав лидеров вошла Ульяновская область, которая сначала сделала самый значительный прорыв в развитии за период с 2014 по 2015 год, подняв свой статус участника ГЧП на 59 пунктов с 71 позиции на 12 соответственно, а в 2016 на 9 позицию. Также в Т0П-10 лидеров входит республика Татарстан, занимающая в 2016 году 10 позицию. Но динамика ее развития замедлилась, так как ранее в период 2013-2015 годов этот субъект РФ занимал 2 позицию в рейтингах.
К положительной динамике относится тот факт, что в 2015 году по сравнению с предыдущим периодом выявлен значительный рост уровня развития в 9-ти субъектах РФ: Республика Саха - Якутия, Владимирская область, Республика Бурятия, Хабаровский край, Тульская область, Ямало-Ненецкий автономный округ, Саратовская область, Чувашская Республика, Республика Тыва. По состоянию на 2016 год эти регионы относительно придерживаются своих позиций, находясь в статусе среднего и вышесреднего уровня развития. Также от-
Кобышев Константин Игоревич, Кобышева Марина Семеновна, Иванов Максим Владимирович СОВРЕМЕННАЯ ДИНАМИКА РАЗВИТИЯ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ...
мечается постепенный рост развития в 2015 году у 5 субъектов РФ, а в 2016 - у 8 регионов соответственно. Тенденцией 2016 года является резкая активизация взаимодействия государства и бизнеса в таких регионах как Волгоградская и Челябинская область, Республика Мордовия, Ставропольский край, Кабардино-Балкарская Республика и Орловская область. По состоянию на 2015 год они имели статус среднего и даже ниже среднего развития уровня ГЧП, но на сегодняшний день улучшили его до выше среднего и среднего соответственно.
Из отрицательных тенденций важно отметить, что из группы лидеров в настоящий период выбыла Воронежская область, которая занимала в 2014 году 6 позицию, а сейчас находится на 20-ой. Негативная ситуация складывается в Ярославской области, где наблюдается динамика резкого снижения активности субъекта и перемещения его рейтинга с 9 (в 2014) на 44 позицию в 2016 году. Также значительный спад уровня развития ГЧП в 2015 году (потеря от 23 до 41 позиции) отмечается у следующих субъектов РФ: Астраханская область, Красноярский край, Костромская, Липецкая, Кемеровская и Кировская области, Республика Карелия, Курганская и Магаданская область, Республика Адыгея. Нельзя не отметить, резкий спад активности в 2016 году в регионах Ярославская и Тверская области, Краснодарский край.
Т0П-10 аутсайдеров по взаимодействию государства и частного бизнеса возглавляют Чеченская и Карачаево-Черкесская Республики, Чукотский автономный округ. На протяжении всего периода они занимают финальные позиции в рейтинге развития (80 - 84) и не имеют позитивных сдвигов в своей динамике. Это субъекты с максимально низким уровнем развития ГЧП, характеризующиеся неразвитостью нормативно-правовой базы и низкой инвестиционной привлекательностью. В 2015 году к ним присоединились Магаданская область, Республика Адыгея и Ингушетия, а в 2016 - Ненецкий автономный округ и Республика Северная Осетия -Алания. Эти регионы имеют очень низкие показатели по ГЧП-проектам, но тем не менее, каждый из них обладает определенным потенциалом и при грамотном создании условий со стороны региональных властей по стимулированию участия частных инвесторов в реализации инфраструктурных проектов могли бы изменить свою динамику.
Неоднозначная ситуация, носящий скачкообразный характер, складывается с развитием ГЧП в Приморском крае и Республике Хакасия, где в период с 2014 по 2015 год происходил резкий подъем развития ГЧП с низкого до среднего уровня, а в последующий период - резкий спад до уровня ниже среднего и даже аутсайдерской позиции по Республике Хакасия. Противоположная тенденция наблюдается в Астраханской и Костромской областях, Красноярском крае, где в 2015 году отмечалось значительное падение динамики развития ГЧП с потерей от 25 до 41 позиций в рейтинге, в 2016 году - резкий подъем динамики до 38 позиций.
Можно предположить, что такие скачкообразные тенденции в развитии вызваны определенными проблемами, существующими в механизмах ГЧП этих регионов, а также несбалансированным нормативно-правовым регулированием и отсутствием отлаженных действий институциональных систем.
Оценка инвестиционной привлекательности федеральных округов и общего объема реализованных ГЧП-проектов
Инвестиционная привлекательность любого региона определяется наличием кредитных рейтингов и значением международного кредитного рейтинга. На основании фактологических данных Центра развития государственно-частного партнерства [5] сформирован аналитический отчет, в котором выявляется уровень развития субъектов РФ по их инвестиционной привлекательности, а также общее количество ГЧП-проектов
прошедших стадию коммерческого завершения, представленный в виде «Динамика развития инвестиционной привлекательности федеральных округов и общего объема реализованных ГЧП-проектов».
Основываясь на результатах анализа данного аналитического отчета, делаем заключение, что в период с 2014 по 2016 годы только Сибирский федеральный округ (СФО) имел постоянную инвестиционную привлекательность и стабильность. В 2014 году он занимал лидирующую позицию с объемом частных инвестиции 211 964 068 тыс. рублей. Через год он уступил свое первенство Центральному федеральному округу (ЦФО) так как общий объем его инвестиций сократился на 16 976 481 тыс. рублей, но при этом остался в ведущей тройке лидеров. Стоит отметить, что при сокращении инвестиций количественный показатель реализованных ГЧП-проектов вырос в 3 раза с 18 до 61 проекта соответственного. Данный факт говорит о том, что СФО, несмотря на сокращение поступления денежных средств от частных инвесторов продолжал активную деятельность в области развития ГЧП, ориентируясь на проекты с более низкой стоимостью реализации. Выбранная тактика давала положительные результаты, о чем свидетельствует увеличение практически в 3 раза объема инвестиций СФО в 2016 году до уровня 85 478 083 тыс. рублей и вторая позицию в рейтинге инвестиционной стабильности РФ.
Но другие федеральные округа не имеют такой постоянной тенденции к развитию. Так, например, в 2013 году в тройку лидеров в инвестиционной области входили Северо-Западный (СЗФО) и Уральский (УФО) федеральные округа с объемом частных инвестиций 136 025 603 тыс. рублей и 46 770 159 тыс. рублей соответственно. Но общая тенденция падения уровня экономического развития в 2015 году привела к ощутимому сокращению потока частных инвестиций. Несмотря на значительный рост за год с 86 (в 2014) до 385 ГЧП-проектов, прошедших стадию коммерческого закрытия, что составляет более 447,7% прироста, объема общего инвестирования почти на 41% и составил 200 910 025 тыс. рублей. Такой тренд говорит о том, что частный бизнес стал более заинтересован участвовать в большем количестве менее дорогостоящих проектов. Средняя стоимость ГЧП-проектов уменьшилась в 10 раз и упала с уровня 5 687 438 тыс. рублей до 521 844 тыс. рублей. Такая ситуация имеет ряд преимуществ для частного партнера, так как значительно снижает его финансовые риски, но с точки зрения решения социально-значимых проблем государства, она увеличивает уровень напряженности в сферах, где в основном реализуются большие инвестиционные проекты, например, жилищно-коммунальное хозяйство или строительство.
Возвращаясь к проведенному исследованию оценки, важно сделать акцент на том, что интересная динамика наблюдается по Южному федеральному округу (ЮФО). В 2014 году он занимал предпоследнее место в рейтинге с объемом инвестиций 8 724 104 тыс. рублей и 5 ГЧП-проектами. В 2015 при общем сокращении инвестиций он резко занимает вторую позицию и только у ЮФО наблюдается положительная динамика развития и происходит увеличение объема частных инвестиций на 21 894 636 тыс. рублей. Но данный тренд носит непостоянный характер и уже через год ЮФО опять входит в тройку отстающих федеральных округов. Такая волнообразная динамика свидетельствует о том, что федеральный округ еще не полностью сформировался как зона привлекательного инвестирования.
Стоит отметить, что Северо-Западный федеральный округ (СЗФО) на сегодняшний день имеет средний уровень инвестиционной привлекательности и занимает 5 позицию в рейтинге, а в 2015 году попал в тройку самых непривлекательных федеральных округов. Тогда объем инвестиций сократился на 131 948 772 тыс. рублей и так не восстановился до уровня 2014 года, когда СЗФО был одним из лидеров в сфере ГЧП. По общему числу
Кобышев Константин Игоревич, Кобышева Марина Семеновна, Иванов Максим Владимирович экономтесше
СОВРЕМЕННАЯ ДИНАМИКА РАЗВИТИЯ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ... науки
проектов наблюдается динами роста, но это в основном недорогие проекты, не имеющие значимой социально-экономической значимости.
Северо-Кавказский федеральный округ (СКФО) практически не имеет положительной динамики развития, и на протяжении всего периода исследования постоянно занимает аутсайдерскую позицию. Количество проектов мало и составляет 2-14 проектов. Текущая ситуация с СЗФО и СКФО заставляет задуматься о необходимости улучшения привлекательности их инвестиционного климата, так как оба округа имеют достаточно выгодную территориальную локацию как для туризма, так и для развития торгово-промышленных инфраструктур, а также обладают необходимым потенциалом для эффективного взаимодействия государственного и частного сектора.
Резюмируя проведенную оценку, отмечаем, что в количественном выражении за период с 2014 по 2016 год отмечается положительная динамика резкого количественного роста ГЧП-проектов, на 447,7% и 226,8% соответственно ежегодно. Но с точки зрения оценки уровня развития привлечения частных инвестиций, динамика не такая положительная. Снижение общего экономического фона в 2015 году изменило, приоритеты у частного партнера по выбору проектов и повлияло на то, что сегодня предпочтение отдается проектам эконом-уровня. В связи с этим объем инвестиций в 2016 году составил 640 300 295 тыс. рублей.
Резюмируя результаты оценки, важным стоит отметить, что резкая смена тенденций развития от роста до спада и наоборот говорит о том, что на сегодняшний день механизмы ГЧП не сформированы окончательно, в связи, с чем можно сделать вывод, что во многих регионах развитие скорее имеет стихийных характер, чем представляет собой планомерную систему. Такая ситуация требуют определенного воздействия и дальнейшей проработки существующих по регионам проблем со стороны государственного регулирования. Выявленные тенденции являются интересными с точки зрения дальнейшего глубокого анализа причин их возникновения и проработки для исследований других авторов.
Оценка практики применения правовых форм в ГЧП-проектах в аспекте инфраструктурных отраслей
На современном этапе развития субъекты РФ имеют разную степень готовности к сотрудничеству с частными инвесторами и применяют различные инструменты правового регулирования ГЧП-проектов. Выражается это в степени соблюдения ряда условий, необходимых для успешной реализации инвестиционных проектов по моделям ГЧП. Важными факторами, определяющим выбор конкретной формы взаимодействия частного инвестора и государственного партнера, с точки зрения правового регулирования, является наличие наработанного опыта реализации проектов такой формы, а также уровень степени структурированности нормативно-правовой базы как в субъекте РФ, где происходит реализация проекта, так и инфраструктурной сфере применения результатов проекта.
На основании проведенного анализа за период 20142016 года можно сделать вывод, что наиболее проработанной и удобной для выстраивания партнерских отношений является модель Концессионных соглашений, регулируемая 115-ФЗ [6]. Статистические данные свидетельствуют о том, что в общем объеме реализованных ГЧП-проектов форма Концессии составляет более 80% по отношению к другим формам взаимодействия государств и бизнеса. Причем такое соотношение носит практически постоянный характер, так например, в 2014 году Концессионные соглашения составляли 81,4% от всего объема ГЧП-проектов, в 2015 - 87,8%, а в 2016 - 87,7%. Второе место по популярности применения на практике занимает Соглашения о ГЧП. Принятие Федерального закона № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнер-124
стве в РФ и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» [7] внес четкое понимание алгоритма взаимодействия сторон. Но, несмотря на это практика применения формы Соглашения о ГЧП значительно уступает Концессиям и составляет всего 8,1% от всего объема проектов. Но, тем не менее, нормативно-правовое регулирование по применении этой формы оказало влияние - до принятия 224-ФЗ иным формам ГЧП, к которым относятся Договор аренды имущества с инвестиционными обязательствами и Контракт жизненного цикла в рамках законодательства о закупках, составляли 18,6% общего объема проектов, а после принятия закона о Соглашения ГЧП - их доля снизилась до 4-5%%.
Если говорить об оценке практики применения различных правовых форм в разрезе инфраструктурных отраслей, то можно отметить следующую тенденцию: в 2014 году лидерство по применению инструментов ГЧП было за транспортной инфраструктурой - 38 проектов, что составляет 44,2% от всего объема проектов (86 ГЧП-проектов на стадии коммерческого закрытия). Из них большая часть - Концессионные соглашения (36 из 38-ти). Второе и третье место в этот период поделили коммунальная и социальная сферы - 16 и 11 проектов, далее энергетическая отрасль (7 проектов). В 2015 году ситуация существенно изменилась: в сфере ЖКХ начались серьезные реформы и модернизация инженерных систем, в связи с чем коммунальная инфраструктура стала лидером по ГЧП-проектам (144) все также отдавая предпочтение форме Концессий (142 из 144 проектов). Энергетический комплекс вышел на второе место - 117 проектов, 109 из которых соглашения по ФЗ-115. Стоит отметить, что в этот период социальная сфера начала активно развивать и применять все механизмы ГЧП: Концессионные соглашения составили большую часть - 64 проекта, но в отличие от энергетической и коммунальной отраслей начала практика применения Соглашений о ГЧП - 23 проекта. Транспортная инфраструктура при этом заняла позицию аутсайдера - 7,5% от общего объема проектов. В 2016 году на фоне резкого подъема интереса к ГЧП (количество проектов возросло до 873) коммунальный комплекс стал неоспоримым лидером по применению схем государственно-частного партнерства - 71,7% от общего объема, все также предпочитая форму Концессионного соглашения. Второе место у социальной инфраструктуры - 19,7%, применяющей все правовые модели партнерства. В энергетической сфере произошел спад от 30,4% до 3,2%. В транспортной инфраструктуре наблюдалась незначительная динамика снижения темпов до 5,4%.
Вывод
К настоящему времени опыт применения различных форм государственно-частного партнерства достаточно обширен, и в каждой инфраструктурной сфере экономического хозяйства обозначились определенные предпочтения при выборе конкретных форм и методов взаимодействия государства и частного бизнеса, дающие наиболее оптимальные результаты. Выбор форм определяется прежде всего наличием определенной организационно-правовой структуры ГЧП в системе региональных органов власти, что подразумевает систему достаточного количества нормативных актов, в которых четко проработаны процедуры подготовки и реализации проектов, порядок взаимодействия органов власти и частного бизнеса, конкретно описан механизм проведение конкурсных процедур. Немаловажную роль играют предусмотренные статьи бюджетов, относящиеся к финансированию ГЧП, а также разработанные целевые программы.
Опыт реализации проектов ГЧП и степень вовлеченности каждой инфраструктурной отрасли можно оценить по количеству реализованных проектов и принятым решениям о целесообразности сотрудничества с частным бизнесом. Как видно из проведенного исследо-АНИ: экономика и управление. 2017. Т. 6. № 2(19)
Кобышев Константин Игоревич, Кобышева Марина Семеновна, Иванов Максим Владимирович СОВРЕМЕННАЯ ДИНАМИКА РАЗВИТИЯ ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОГО ...
вания неоспоримое первенство на сегодняшний день за сферой жилищно-коммунального хозяйства.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ:
1. Государственно-частное партнерство в России http://www.pppinrussia.ru (дата обращения 07.05.2017)
2. Министерство экономического развития РФ http://www.economy.gov.ru (дата обращения 19.04.2017)
3. Центр развития государственно-частного партнерства (ЦРГЧП) http://www.pppcenter.ru (дата обращения 26.04.2017)
4. Федеральная служба государственной статистики http://www.gks.ru (дата обращения 15.04.2014)
5. Развитие государственно-частного партнерства в субъектах РФ. Рейтинг регионов ГЧП-2014. Центр развития государственно-частного партнерства http:// pppcenter.ru
6. Федеральный закон «О концессионных соглашениях» от 21.07.2005 N 115-ФЗ
7. Федеральный закон «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 13.07.2015 N 224-ФЗ
Статья поступила в редакцию 27.04.2017.
Статья принята к публикации 22.06.2017.
