CC BY
95
Марьина Евгения Владимировна
аспирант Самарского государственного университета (e-mail: evgeniya.maryina@legalclinic.ru)
Современная антикоррупционная политика: тенденции и акценты
Аннотация
В работе автор дает юридический анализ отдельным признакам состава коррупционных правонарушений, акцентирует внимание на предмете коррупционных выгод.
Аnnotation
In work author gives the legal analysis separate sign composition corruption offenses, accents attention on subject corruption advantages.
Ключевые слова: коррупционные правонарушения, антикорупционная политика, юридический анализ, должностные лица.
tey words: corruption offenses, anticoruption policy, legal analysis, executives.
Современная российская антикоррупционная политика характеризуется разнообразными и, подчас, противоречивыми направлениями. Так, с одной стороны, очевидна тенденция расширения субъектного состава коррупционных деяний в сфере государственной службы и службы в органах местного самоуправления, с другой -сделан акцент на узкой целенаправленности коррупционного поведения, на ограниченном круге предметов коррупционных выгод.
1. Действующее российское законодательство в последние годы расширяет категорию субъектов коррупционной деятельности (соответственно и субъектов коррупционных преступлений) вследствие имплементации международно-правовых норм. Федеральным законом от 1 декабря 2007 г. № 318-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" [1] были внесены изменения в п. 1 примечаний к ст. 285 УК РФ. Теперь под должностными лицами понимаются также лица, выполняющих организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных корпорациях.
Государственная корпорация является некоммерческой организацией, созданной Российской Федерацией на основе имущественного взноса для осуществления
социальных, управленческих или иных общественно полезных функций. Государственная корпорация - новая организационно-правовая форма юридического лица. Ее правовой статус определяется статьей 7.1 Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ "О некоммерческих органи-зациях", которая была включена в этом правовой документ Федеральным законом от 8 июля 1999 г. № 140-ФЗ [1].
В тоже время такая уголовно-правовая новелла может показаться спорной в части указания на управленческий персонал государственных корпораций в п. 1 примечаний к ст. 285 УК, а не в п. 1 примечаний к ст. 201 УК, где субъектом служебных преступлений называются лица, выполняющие управленческие функции в коммерческой или иной организации, а также в некоммерческой организации, не являющейся государственным органом, органом местного самоуправления, государственным или муниципальным учрежде-нием. В соответствии с положениями ст. 2 Конвенции ООН против коррупции 2003 г., ратифицированной Российской Федерацией, следует, что "публичным должностным лицом" может являться лицо, выполняющее ка-кую-либо публичную функцию, в том числе для публичного ведомства или публичного предприятия, или предоставляющее какую-либо публичную услугу, как это определяется во внутреннем законодательстве государства-участника и как это применяется в соответствующей области правового регулирования этого государства-участника [1].
111
Следовательно, государственную корпорацию можно считать публичным предприятием. Это, в свою очередь, означает, что с учетом международно-правовых стандартов, лица, выполняющие организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных корпорациях, могут быть отнесены к числу должностных.
При решении вопроса о месте нахождения норм об уголовной ответственности руководителей государственной корпорации, необходимо принимать во внимание, что основным (но далеко не единственным) разграничительным признаком преступлений, предусмотренных в главах 23 и 30 УК, является родовой объект посягательства. Поэтому главный вопрос состоит в том, чьи интересы страдают от такого рода деяний: интересы государственной власти либо экономические интересы коммерческих или иных организаций. Как представляется, в первую очередь, страдают государственные интересы, а, следовательно, законодатель прав, что распространил понятие должностного лица на руководящий персонал государственных корпораций.
Однако здесь же возникает вопрос об уголовно-правовой оценке противоправных деяний лиц, выполняющих организационнораспорядительные и (или) административнохозяйственные функции в государственных или муниц ипал ьных унитарных п редприя тиях, основанных на праве хозяйственного ведения и праве оперативного управления. Согласно букве закона они несут уголовную ответственность в соответствии с нормативными положениями, закрепленными в главе 23 УК, то есть как лица, выполняющие управленческие функции в коммерческой или иной организации, а не как должностные лица. В этой связи необходимо подчеркнуть, что имущество унитарного предприятия принадлежит на праве собственности Российской Федерации, субъекту Российской Федерации или муниципальному образованию [1], и данная организационноправовая форма ближе к государственным корпорациям. В таком случае законодателю следовало быть последовательным и отнести управленческий персонал государственных и муниципальных унитарных предприятий также к числу должностных лиц. Как представляется, данную категорию лиц наравне с руководителями, осуществляющими деятельность в государственных корпорациях, необходимо включить в п. 1 примечаний к ст. 285 УК.
Важно обратить внимание и на еще одно обстоятельство. Законодатель, внося изменения
в п. 1 примечаний к ст. 285 УК, параллельно не уточнил содержание п. 1 примечаний к ст. 201 УК. Логика же построения последнего такова, что понятие лица, выполняющего управленческие функции в коммерческих или иных организациях, раскрывается путем исключения из него перечня лиц, относящихся законодателем к числу должностных. Исходя из текста закона, субъектами преступлений, предусмотренных гл. 23 УК, могут быть управленцы, не выполняющие соответствующих функций в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных или муниципальных учреждениях. О государственных корпорациях в п. 1 примечаний к ст. 201 УК законодатель не говорит, что следует считать пробелом. В этой связи п. 1 примечаний к ст. 201 целесообразно изложить в следующей редакции: "1. Выполняющим управленческие функции в коммерческой или иной организации, а также в некоммерческой организа-ции, не являющейся государственным органом, органом местного самоуправления, государственным или муниципальным учреждением, государственной корпорацией ... [далее по тексту закона]".
В уголовном праве России отсутствует понятие "публичного должностного лица", определение которого содержится в ст. 2 Конвенции ООН против коррупции 2003 г., и "государственного должностного лица", используемого в статье 1 Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию 1999 г. Согласно определению, содержащемуся в Конвенции ООН против коррупции публичным должностным лицом может быть любое назначаемое или избираемое лицо, занимающее какую-либо должность в законодательном, исполнительном, административном или судебном органе, независимо от уровня должности этого лица. В Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию указано, что государственным должностным лицом может быть как должностное лицо, так и государственный служащий. Исходя из определений, приведенных в Конвенциях, можно сделать вывод, что ответственность за коррупционные деяния несет любой публичный служа-щий, независимо от того, наделен ли он властными полномочиями или нет. Таким образом, в п.1 примечаний к ст. 285 УК дается определение понятия "должностного лица", содержание которого ?же, чем в ратифицированных Российской Федерацией Конвенциях. Так, субъектом получения взятки (ст. 290 УК) может быть только должностное лицо (в смысле отечественного уголовного законодательства). Получение в связи с
__________________________________112
ОБЩЕСТВО И ПРАВО • 2009 • № 4(26)
выполнением обязанностей по службе незаконного вознаграждения государственным или муници-пальным служащим, не являющимся должностным лицом, влечет для последнего по российскому праву лишь дисциплинарную ответственность.
Для приведения национального
законодательства в соответствие с международным правом видятся три альтернативных способа. Первый из них состоит в законодательном конструировании
самостоятельного состава преступления, предусматривающего ответственность за получение незаконного вознаграждения государственными и муниципальными
служащими, не являющимися должностными лицами. Второй - в расширении субъектного состава получения взятки путем включения в него государственных и муниципальных служащих, не относящихся к числу должностных лиц. Третий -в установлении административной ответственности для указанной категории специальных субъектов. На наш взгляд, решения, принимаемые государственными и муниципальными служащими, не являющимися должностными лицами, не могут серьезно повлиять на осуществление важнейших задач государственной службы, поэтому уголовная ответственность за получение незаконного вознаграждения, наверное, к ним применяться не должна. Когда государственный и муниципальный служащий, не являющийся должностным лицом, использует свои полномочия для незаконного обогащения, должна быть предусмотрена административная ответственность за принятие им незаконного вознаграждения в связи с использованием своего служебного положения, и тем самым, обеспечено усиление потенциала общеправового воздействия на коррупционеров.
Важно указать еще на одну новеллу уголовного закона. Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 280-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с ратификацией Конвенции ООН против коррупции и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию и принятием ФЗ "О противодействии коррупции", которым примечания к ст. 285 УК были дополнены пунктом пятым, ввел в отечественное право понятие "международная публичная организация". Эта категория, не использовалась в российском законодательстве. Теперь уголовной ответственности за преступления против государственной власти, интересов государственной служ-бы и службы в органах местного самоуправления подлежат должностные лица международной
публичной организации в случаях предусмотренных международными договорами РФ. Установление уголовной ответственности должностных лиц международных организаций и закрепление данной нормы в гл. 30 УК РФ давно вызывало дискуссию. В литературе высказывалось мнение, что квалификация здесь необходима с применением гл. 23 УК [2, с. 116]. Согласно утверждениям других ученых-юристов ответственность должностных лиц публичных международных организаций должна наступать по статьям гл. 30 УК (при этом исследователями оговаривается, что уголовный закон необходимо дополнить новой главой о преступлениях про-тив международного правопорядка) [3, с. 170].
На наш взгляд, первоочередная задача -определение того, что понимается под "международной публичной организацией". В неуголовном законодательстве России подобная терминология не используется. Исходя из общих положений международного права, можно выделить два вида международных организаций: международные межправительственные (межгосударственные) организации и международные неправительственные организации. В зависимости от содержания понятия "международная публичная организация", должен решаться вопрос об уголовной ответственности ответственных лиц соответствующих организаций.
Если под международной публичной организацией понимается организация межгосударственная, то, очевидно, законодатель прав, дополнив примечания именно к статье 285 УК указанием на должностных лиц публичных международных организаций. Членами публичных международных организаций являются государства, которые подписывают международное соглашение. Для решения вопросов, входящих в компетенцию данной организации, каждое государство делегирует своих представителей в публичные международные организации, которые, по сути, и являются его должностными лицами. Поэтому общественно опасные посягательства данной категории лиц не могут оцениваться по нормативным положениям главы 23 УК. Они совершаются не в частной сфере и посягают не на интересы службы в коммерческих и некоммерческих организациях. Напротив, основным объектом здесь выступает государственная власть, интересы государственной службы.
Международной неправительственной организацией является любая международная организация, которая не учреждена на основании межправительственного договора. Такая
113
организация является субъектом национального права, и особенности ее положения регламентируются национальным законодательством. Учреждают международную неправительственную организацию физические или юридические лица, однако финансировать ее могут государства. Как правило, неправительственные организации являются некоммерческими, так как извлечение прибыли не является основной целью их деятельности. Отсюда, можно сделать вывод, что организация такого рода не имеет возможностей для посягательства на интересы государства, так как согласно российскому уголовному праву, если преступление совершается в коммерческой или иной организации, а также в некоммерческой организации, не являющейся государственным органом, органом местного самоуправления, государственным или муниципальным учреждением, то субъектом признается лицом, выполняющим управленческие функции. Поэтому ответственность должна наступать по главе 23 УК, так как посягательство направлено на интересы службы в коммерческих и иных организациях.
Между тем возникает вопрос, может ли международная неправительст-венная организация быть публичной? В первую очередь не ясно, что законодатель понимает под публичностью. Согласно п."с" ст.2 Конвенции ООН против коррупции 2003 г. "должностное лицо публичной международной организации" означает международного гражданского служащего или любое лицо, которое уполномочено такой организацией действовать от ее имени. Законодатель должен пояснить, что подразумевается под "публичностью" и на основании этого, какие международные организации можно считать таковыми.
2. В соответствии с нормами российского законодательства коррупционные правонарушения должны быть совершены с целью получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных выгод. На наш взгляд, законодатель, указывая на цель совершенного деяния, определяет, что предметом коррупции может быть только имущественная выгода. Тем не менее, предмет коррупции нельзя сводить к простому взяточничеству, так как очевидно, что формы коррупции в некоторых случаях могут и не предполагать достижения цели корыст-ного характера.
Международные правовые акты, ратифицированные Российской Федерацией, указывают на необходимость более объемного понимания предмета коррупционных деяний.
Согласно ст. 2 Конвенции о гражданско-правовой ответственности за коррупцию, принятой Советом Европы 4 ноября 1999 г. (Россия данный документ не подписала) коррупция - требование, предложение, дача, принятие прямо или опосредованно, взятки или иной неправомочной выгоды или обещание таковой, которые искажают надлежащее исполнение своих должностных обязанностей получателем взятки. В приведенном определении стоит обратить внимание на термин "иная неправомочная выгода", так как такая выгода может быть как имущественного характера, так и неимущественного, по сути, основным ее признаком является то, что она должна быть приобретена вне рамок закона. Современное уголовное законодательство РФ признает наказуемыми лишь получение и дачу взятки, поэтому, основываясь на международноправовом понимании коррупции, целесообразна постановка вопроса о криминализации таких негативных форм поведения как протекционизм, покровительство по службе, предостав-ление высоко оплачиваемой должности, не требующей реализации трудовой функции. Установление уголовной ответственности за подобные деяния, как отмечает С. П. Кушниренко, позволило бы профилактировать поведение должностных лиц, получающих в результате принятия таких услуг еще более значительные выгоды и доходы, чем в некоторых случаях материальных вознаграждений в связи со своей служебной деятельностью [4, с. 13].
Как правила протекционизм, покровительство по службе имеют мотив иной личной заинтересованности. Данный мотив традиционно понимают как получение или стремление получить блага неимущественного характера, такого как занятие определенной должности, получение более престижной должности (повышение по службе, не связанное с увеличением должностно-го оклада), устройство родственников на определенную работу и пр. При от-сутствии конкретного побуждения, направленного на получение для себя какой-либо выгоды нематериального характера, как отмечал М. Д. Лысов, возникает альтруистический мотив (жалость, стремление оказать бескорыстную помощь и т.д.), который не может охватываться мотивами личной заинтересованности [5, с. 152].
Как представляется, предметом коррупционных правонарушений может быть любая выгода, как имущественная в виде денег, ценных бумаг, иного имущества, различных имущественных прав, так и разнообразные выгоды неимущественного характера.
Федеральный закон от 25 декабря 2008 г.
__________________________________114
ОБЩЕСТВО И ПРАВО • 2009 • № 4(26)
№ 273-ФЗ "О противодействии коррупции" определил перечень деяний коррупционного характера: зло-употребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление должностными полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства. Полагаем, что под коррупцией следует понимать совершение правомерных или неправомерных действий или бездействия лицами в сфере исполнения ими полномочий и (или) использования положения за незаконное получение выгод (благ, вознаграждений, преимуществ) имущественного или неимущественного характера в интересах предоставляющего такие выгоды либо иного физического или юридического лица [6, с. 542].
Литература
1. См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. № 49. Ст. 6079.
2. С. В. Максимов полагает, что подкуп иностранных публичных должностных лиц и должностных лиц меж-дународной публичной организации можно квалифицировать по ст. 204 УК. См.: Коррупция, закон, ответ-ственность. М., 2008.
3. См.: Взаимодействие международного и сравнительного уголовного права: Учеб. пос. / под ред. Н.Ф. Куз-нецовой. М., 2009.
4. См.: Кушниренко, С. П. Противодействие коррупции на муниципальном уровне / В. Н. Бондарь, А. Н. Дементьев, С. П. Кушниренко, С.Ю. Никонов. М.: ВолтерсКлувер, 2008.
5. См.: Лысов, М. Д. Ответственность должностных лиц по советскому уголовному праву / М. Д. Лысов. Казань. 1972.
6. См.: Марьина, Е. В. О целях коррупционных правонарушений // Категория "цель" в уголовном, уголовно-исполнительном праве и криминологии // Материалы IV Российского Конгресса уголовного права / Под ред. В. С. Комисарова. М., 2009.
115
