CC BY
207
А.Н. Лебедев*
СОВЕТСКИЕ ГОСУДАРСТВОВЕДЫ О ПРОБЛЕМАХ И ПЕРСПЕКТИВАХ РАЗВИТИЯ СОВЕТСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (1918-1985 гг.)
Со времени учреждения в январе 1918 г. и до начала процесса разрушения после 1985 г. советская федерация прошла несколько этапов эволюции, каждый из которых характеризуется не только партийно-государственным регулированием, практикой федеративного строительства, но и развитием теории советского федерализма. Теория формировалась, с одной стороны, советскими партийно-государственными руководителями и в официальных партийно-государственных документах, с другой - советскими госу-дарствоведами в научных и учебных трудах на основе изучения, обобщения, анализа юридических знаний о советской федерации, а также в ходе научных дискуссий по проблемам развития федерации, возникновение которых было обусловлено несовершенством норм советских конституций и противоречивой федеративной практикой .
Первая научная и одновременно политико-правовая дискуссия о проблемах и перспективах развития советской федерации, в которой приняли участие как советские партийно-государственные руководители, так и государствоведы, состоялась на заседаниях Комиссии ВЦИК по разработке Конституции РСФСР 1918 г. Известно, что на первом заседании Комиссии 5 апреля 1918 г. И.В. Сталин предложил: «Мы должны столковаться, как понимать федеративную республику, которую мыслят по-разному»2. По главному вопросу «о принципе построения федерации» сразу же возник спор о применимости национального принципа в федеративном строи-
* Старший научный сотрудник Института государства и права РАН, кандидат юридических наук, доцент.
1 Более подробно о юридическом несовершенстве (пробелах, неопределенностях, противоречиях) советских конституций см.: Советский государственный строй: реалии, проекты, идеи, споры (1917-1940 гг.) / Под общ. ред. Ю.Л. Шульженко М., 2010; Советский государственный строй: реалии, проекты, идеи, споры (1945-1985 гг.) / Под общ. ред. Ю.Л. Шульженко. М., 2012.
2 Цит. по: Чистяков О.И. Конституция РСФСР 1918 года. М., 1984. С. 92.
Труды Института государства и права Российской академии наук № 6/2013
тельстве3. Поэтому Комиссия поручила государствоведу и одновременно госслужащему Наркомюста М.А. Рейснеру и наркому по делам национальностей И.В. Сталину подготовить доклады об общих принципах федерации.
Доклад и проект М.А. Рейснера предполагал построение федерации в России на основе территориального (экономического) начала. Ученый доказывал, что национальный принцип - идеологическое начало, которое даже в рамках буржуазного общества может играть лишь весьма второстепенную роль. Поэтому не может быть и речи о национальной консолидации и национальной государственности при советском строе. Членами советской федерации, по мнению М. А. Рейснера, должны быть не национальные государственные объединения, а чисто административно-хозяйственные единицы. Первичные ячейки федерации - коммуны-области (типа Кронштадтской, Петроградской), которые объединяются в провинциальные федерации, провинции - в областные союзы (областные республики), республики - в РСФСР. Таким образом, субъектами федерации признавались только административно-территориальные единицы. В целом М.А. Рейснер отстаивал идею построения федерации «Советов», а не федерации «национальностей». В этом вопросе он полностью разделял точку зрения выдающегося российского ученого-федералиста А. С. Ященко, утверждавшего, что «всякий национальный, раздробляющий федерализм есть лишь крайнее выражение провинциализма, пережиток стадии политической жизни человечества... осуществить такую национальную программу значило бы повернуть назад весь исторический ход человечества. Поэтому во всяком провинциально-племенном федерализме есть известная доля анархизма, отрицания
4
существующих государств» .
Территориальный принцип построения федерации, помимо М.А. Рейснера, поддерживали М.И. Лацис и А.А. Шрейдер, предлагавшие считать ее субъектами существующие области, губернии, уезды. Проект П.П. Ренгартена (на Комиссии не обсуждался, поскольку автор не был ее членом) отрицал как национальный, так и территориальный принципы. Членами федерации признавались
3 См.: Чистяков О.И. Указ.соч.
4 Ященко А. С. Теория федерализма: опыт синтетической теории права и государства. Юрьев, 1912. С. 767.
лишь профессиональные объединения земледельцев, промышленных рабочих, служащих торговых предприятий, государственные чиновники и прислуга у частных лиц.
Известен еще один проект, не обсуждавшийся на заседаниях Комиссии, поскольку он не был официально представлен. Это конституционный проект Наркомюста, одним из авторов которого также был М.А. Рейснер. В п. 5 гл. 1 проекта предусматривалось: «Все местные, окружные и областные Советы образуют единый и неразрывный Союз Советов, именуемый Российской Социалистической Федеративной Советской Республикой»5. Заслуживает внимания и п. 4 гл. 1, в котором предусматривалась возможность образования «особых областных союзов» в тех случаях, «когда этого требуют хозяйственные и этнографические (т.е. национальные) условия». Тем самым проект учитывал и национальный фактор. Данный проект частично был использован при подготовке Конституции РСФСР, однако положения о федерации Советов не нашли поддержки у В. И. Ленина.
В проекте, представленном Комиссии И. В. Сталиным, в основу построения федерации был положен национально-территориальный принцип. В проекте предусматривалось: «.2. Совдепы областей, отличающихся особым бытом и национальным составом, объединяются в автономные областные союзы. 3. Областные советские союзы объединяются на началах федерации в Российскую Социалистическую Республику. »6.
Большинством голосов («за» - пять голосов, «против» - три) Комиссия приняла проект И.В. Сталина. В дальнейшем конструкция федерации, основанная исключительно на национально-территориальном принципе, определит не только конституционные принципы и партийно-государственную политику построения федерации сначала в России, а затем в СССР, но и развитие советской государствоведческой науки.
Вторая серьезная научная дискуссия состоялась после принятия Конституции РСФСР 1918 г. по причине юридического несовершенства ряда ее статей, регулирующих федеративное устройство страны. Прежде всего, среди советских ученых не было един-
5 Декреты советской власти. Т. 2. М., 1959. С. 547.
6 Сталин И.В. Общие положения Конституции Российской Социалистической Федеративной Советской Республики // Сталин И.В. Соч. Т. 4. С. 79-80.
ства мнений в оценке правовой природы РСФСР. Наиболее радикальную, отрицательную позицию занимал Б.Д. Плетнев, утверждавший, что «современная Советская Россия не может быть признана федеративным государством. Но в равной мере ее нельзя, очевидно, причислить и к унитарным государствам»7. Однако большинство государствоведов придерживались противоположной точки зрения.
Кроме того, ученые расходились в оценке характеристик федерации и ее субъектов в России. В частности, по мнению П.И. Стучки, Россия как федерация состоит из «основного государства - РСФСР и целого ряда автономных республик и автономных областей»8. Таким образом, к субъектам федерации ученый относил и всю Россию в «целом» как совокупность административно-территориальных единиц. Следует отметить, что в 1923 г. П.И. Стучка высказал иную точку зрения, утверждая, что «РСФСР имеет в своем составе более 25 независимых союзных и автономных республик, автономных областей и трудовых коммун и условия их связи с РСФСР весьма различны»9. Однако при выделении федеративных частей (субъектов федерации) он относил к ним только АССР, АО и трудовые коммуны, не включая независимые республики. Иное понимание субъектного состава РСФСР обосновывалось М.А. Рейснером, который выделял три типа субъектов федерации: государства, с которыми заключены «особые союзные договоры» (Украина, Азербайджан, Белоруссия и т.д.); автономные республики (Татарская, Киргизская и т.д.); автономные области (трудовые коммуны и автономные области типа Калмыцкой, Чувашской и т.д.). Все они, по мнению М.А. Рейснера, субъекты автономии, однако степень «последней... весьма различна», поскольку «одни из них вошли в Российскую Федерацию при помощи международных договоров, другие путем получения от Советов России автономных прав»10.
При рассмотрении национального принципа построения федерации М.А. Рейснер указывал на более правильные, по его мнению,
7 Плетнев Б.Д. Государственная структура РСФСР // Право и жизнь. 1922. № 1. С. 20.
8 Стучка П.И. Учение о государстве и Конституции РСФСР. М., 1922. С. 259.
9 Стучка П.И. Учение о государстве и Конституции РСФСР. М., 1923. С. 106.
10 РейснерМ.А. Государство буржуазии и РСФСР. Пг., 1923. С. 380-381.
формулировки известного проекта Наркомюста, основанного на этнографическом и культурном аспектах. В целом он оставался сторонником «федерации Советов», а не «федерации национальностей»: «Связь и сочетание Советов. дает им полную возможность создания великой федерации Советов. на широкой основе союзного начала, которое могло бы получить в России и большее развитие и более демократическое применение, нежели в Америке и Швейцарии. Федерация на национальной основе по существу не внесла ничего нового, чего бы до нее не содержалось во взаимоотношениях Советов»11. Поэтому систему советского строя М.А. Рейснер представлял «в виде федерации, где союзы производственных коллективов объединяются в Советах, а последние уже на
основе чисто территориального начала объединяются в высшие
12
союзы на своих съездах» .
Не было единства мнений и по вопросу о статусе субъектов РСФСР. Н.И. Палиенко утверждал, что АССР - это те же автономные области, только с законодательными полномочиями13. А.М. Турубинер считал АССР местными административными об-
14
разованиями .
После образования СССР в 1922 г. внимание советских госу-дарствоведов было в основном сосредоточено на исследовании федеративного устройства нового союзного государства, выявлении юридических проблем, обосновании предложений по их преодолению. Как и после принятия Конституции РСФСР 1918 г., среди государствоведов развернулась научная дискуссия по федеративным проблемам.
В частности, в отношении оценки правовой природы Союза ССР существовали полярные точки зрения. Наиболее радикальную позицию занимал В.Н. Дурденевский, утверждавший, что СССР не является «федерацией в классическом смысле слова». Поэтому термин «советская федерация» можно применить к СССР лишь условно, СССР присущи «элементы конфедерации»15. Большин-
11 Рейснер М.А. Указ. соч.
12 Там же.
13 См.: Палиенко Н.И. Конфедерации. Федерации и Союз Советских Социалистических Республик. Одесса, 1923. С. 47.
14 См.: ТурубинерА.М. Государственный строй РСФСР. М., 1923.
15 Дурденевский В.Н. На путях к русскому федеральному праву // Советское право. 1923. № 1(4) С. 3-35.
ство ученых придерживалось противоположного мнения, не ставя под сомнение тот факт, что СССР обладает признаками федеративного государства. Однако и среди них были разногласия в оценке типа советской федерации.
Особую позицию в этом вопросе занимал М.А. Рейснер, утверждавший, что «сама конституция Союза построена по испытанным буржуазно-демократическим образцам и живо напоминает союзный акт, легший в основу федерации США». Таким образом, он не разделял официальную партийную точку зрения о принципиальных различиях между советской и буржуазными федерациями. М.А. Рейснер отмечал «величайшую тщательность» подготовки договора об образовании СССР, однако, по его мнению, «можно положительно пожалеть, что в конструкции Союза, раз уж мы действовали по американским образцам», нет ничего такого, что могло бы гарантировать не только «права национального самоопределения», но и «неприкосновенность советского и социалистического строя». Он предупреждал, что «равенство, так торжественно провозглашенное в области национальной, легко может быть перенесено в такие сферы, где оно сможет повести к чрезвычайно тягост-
16
ным и опасным неравенствам» .
Большинство советских ученых (Г.С. Гурвич, П.И. Стучка, Д.А. Магеровский и др.) не поддерживали позицию М.А. Рейснера, доказывая, что в СССР создан принципиально иной, чем в буржуазных государствах, тип федерации, предназначенной для решения национального вопроса.
В это же время развернулась дискуссия по вопросу о соотношении национального и государственного суверенитета, а также суверенитета СССР и союзных республик. Сторонником «единства» национального и государственного суверенитета и «неограниченного» государственного суверенитета союзных республик являлся Г.С. Гурвич. Он утверждал, что «право нации на самоопределение, на образование самостоятельного государства и есть ее суверенитет» и «своим добровольным присоединением к СССР она только утверждает это право». Поэтому в советской федерации «противоестественному разделению суверенитета государства и суверенитета нации приходит конец», вследствие чего «суверени-
16 Рейснер М.А. Право. Наше право. Чужое право. Общее право. М.; Л., 1925. С. 230-231.
тет члены Союза сохраняют всегда и полностью»17. Г.С. Гурвич не поддерживал идею «ограниченного суверенитета союзных республик», так как полагал, что ряд функций государственного управления республики «свободно и добровольно вручают союзным органам», при этом республики «в любую минуту» вправе «вернуть себе эти функции» путем выхода из союза.
Противоположной позиции, т. е. «ограниченности государственного суверенитета» республик, придерживался П. И. Стучка. Рассматривая вопрос о соотношении суверенитета СССР и союзных республик, он подчеркивал, что союзное государство тем отличается от союза государств, что оно имеет единую верховную (суверенную) власть. Как следствие этого ученый отмечал «оригинальность нашего государства», в котором союзная, «новая власть не безгранична, ибо суверенитет отдельных союзных республик сохраняется и ограничен лишь в пределах, указанных в конституции»18. Точку зрения об ограниченности суверенитета республик разделял и Д.А. Магеровский, утверждавший, что союзные республики обладают лишь «потенциальным» суверенитетом, т.е. таким, который зарезервирован в праве на выход из СССР19.
М.А. Рейснер, рассматривая суверенитет как бывших «независимых», так и союзных республик в составе СССР, в отличие от других ученых ограничился лишь оценкой: «возникает очень большое сомнение относительно характера «суверенитета» этих
/X 20
республик» .
В связи с учреждением в Совете Национальностей представительства не только союзных республик, но и АССР и АО, возникла дискуссия о составе субъектов СССР. Большинство ученых не ставило под сомнение союзные нормы о правосубъектности только союзных республик. Однако К.А. Архипов утверждал, что субъектами СССР являются не только союзные республики, непосредственно входящие в Союз ССР, но и автономные республики, которые включаются в состав союзного государства «через посредство
17 Гурвич Г.С. К вопросу о федерализме // Революция права. 1928. № 3. С. 9.
18 См.: Стучка П.И. Учение о советском государстве и его конституции СССР и РСФСР. М.; Л., 1929. С. 196.
19 См.: Магеровский Д.А. Союз Советских Социалистических Республик М., 1923. С. 38.
20 РейснерМ.А. Право. Наше право. Чужое право. Общее право. С. 230.
союзных республик»21. Эта идея была поддержана и В.Н. Дурде-невским в 1925 г., но в несколько расширенном варианте. По его мнению, в связи с тем, что все формы национальной государственности имеют свои представительства в Совете Национальностей,
поэтому они являются «младшими членами Союза», «членами Со-
22
юза второго ранга» .
Одновременно продолжалась дискуссия о федеративном устройстве РСФСР после принятия Конституции РСФСР 1925 г. Так, П.И. Стучка, оценивая федеративное устройство России в 1929 г., считал, что «РСФСР состоит из целого ряда отдельных автономных частей, а именно: из 24 федеративных единиц: из России, не имеющей своей особой автономной власти, из 11 автономных республик и 13 автономных областей. Общая черта всех этих федеративных частей, кроме основной и самой крупной «ячейки», Вели-короссии, - их национальный характер»23. Таким образом, П.И. Стучка утверждал, что и Россия, понимаемая им как часть РСФСР, за исключением АССР и АО, тоже является федеративной частью. Эта точка зрения не была поддержана другими учеными. П.И. Стучка также доказывал, что «автономные области лишь количественно отличаются от республик», поскольку у них «Положение заменяет конституцию, в «общем» их власть построена по системе исполкомов. Но бытовой или культурный и национальный
24
моменты одинаково действуют и тут» .
Однако другие государствоведы полагали, что статус АССР и АО неодинаков. В частности, рассматривая отдельные виды советской автономии, Г. С. Гурвич отмечал изменение после 1925 г. статуса автономных областей с «национальной губернии» к более высокому уровню. При этом АССР по сравнению с областью «есть высшее образование», означающее, что «республика менее нуждается в поддержке, помощи и руководстве центра», чем область. К.А. Архипов, как и Г.С. Гурвич, не разделял мнение П.С. Стучки об одинаковости статуса АССР и АО, при этом ученый полагал,
21 Архипов К.А. Типы советской автономии // Власть Советов. 1923. № 10. С. 55.
22 Дурденевский В.Н. Автономные республики и области в системе советского федерализма. М., 1925. С. 203-204.
23 Стучка П. Советская Конституция. М., 1929. С. 60.
24 Стучка П.И. Учение о советском государстве и его конституции. 7-е изд. М., 1931. С. 269.
что АО являются обычными административно-территориальными единицами типа губерний25.
В связи с накоплением знаний о становлении и развитии советской федерации в трудах некоторых ученых впервые обозначаются отдельные тенденции и перспективы развития федеративных отношений. В частности, в работах М.А. Рейснера, П.И. Стучки, Г.С. Гурвича отмечалось усиление централизации в устройстве федерации в СССР. Так, при анализе компетенции Союза ССР П.И. Стучка делал вывод, что «перечень предметов, отнесенных к кругу ведения Союза, весьма широк». Ученый обращал внимание на появившуюся после образования СССР «тенденцию к расширению предметов ведения Союза, особенно в области общесоюзного законодательства». Вследствие этого, полагал он, «трудно предсказать ход развития», поскольку «самой трудной задачей во всех государствах всегда является правильное, рациональное распределение и разграничение предметов централизации и децентрализации. А наш Союз в этом отношении, конечно, не составляет исключения»26. Напротив, Г.С. Гурвич не считал усиление централизации проблемой, поскольку видел будущее советской федерации в постепенном переходе от союза федеративного к союзу централист-скому. Именно тогда, считал ученый, «момент полного политического единства совпадает с моментом достижения всеми нациями полного фактического равенства»27.
После принятия Конституции СССР 1936 г. научные дискуссии, споры, разработки в области советского федерализма были сведены к обличению буржуазных концепций, обязательному цитированию работ К. Маркса, Ф. Энгельса, В.И. Ленина, разъяснению сталинского идейного наследия, комментированию статей советских конституций, изложению фактологического материала. Общепризнанным теоретиком советского федерализма считался И.В. Сталин, который и формулировал основные теоретические положения и проблемы. В задачу советских государствоведов входило комментирование сталинских идей во взаимосвязи с работами классиков марксизма-ленинизма и практикой советского строи-
25 См.: Архипов К.А. Советские автономные области и республики. М., 1925 С. 41, 50.
26 Стучка П.И. Учение о советском государстве и его конституции. С. 271.
27 Гурвич Г.С. Основы Советской Конституции. М., 1930. С. 211.
тельства. В качестве основных партийно-научных трудов И.В. Сталина по вопросам советского федерализма укажем выступление 5 декабря 1936 г. на Чрезвычайном VIII Всесоюзном съезде Советов, «Марксизм и национально-колониальный вопрос» (1938 г. и 1939 г.), сборники «Вопросы ленинизма» (многократно переиздававшиеся).
Научная работа по развитию теории советской федерации была централизована и непосредственно управлялась академиком А.Я. Вышинским. Известны относящиеся к этому периоду28 доклады А.Я. Вышинского на заседании Отделения общественных наук АН СССР 27 апреля 1938 г. «Вопросы права и государства у Марк-са»29 и на первом Всесоюзном совещании по вопросам науки советского права и государства 16 июля 1938 г. «Основные задачи
30
науки советского социалистического права» , в которых взгляды М.А. Рейснера и П.И. Стучки по проблемам советской федерации были объявлены немарксистскими, а также сформулированы задачи по развитию теории советской федерации в рамках науки государственного права (наряду с другими юридическими науками). Официальная партийно-научная оценка советского федерализма изложена А.Я. Вышинским в статье «Триумф конституционных принципов советского государства» (к XXII годовщине Великой октябрьской социалистической революции)31 следующим образом: во-первых, советская федерация не имеет ничего общего с буржуазной федерацией; во-вторых, основы и формы советского государственного объединения дал в 1922 г. Сталин в проекте резолюции Президиума ВЦИК («автономизация» СССР); в-третьих, советская национальная федерация построена на принципе демократического централизма, обеспечивающего союзным, автономным республикам и автономным областям неуклонный подъем на высшие ступени хозяйственного и культурного развития.
Официальная позиция получила детальную разработку в основном научном и учебном труде того периода времени - учебнике «Советское государственное право» (М., 1938), подготовленном
28 Одной из первых работ после принятия Конституции СССР 1936 г. была брошюра А. Вышинского «К истории Советской Конституции» (М., 1937).
29 См.: Вышинский А.Я. Вопросы теории государства и права. М., 1948. С. 3-52.
30 См.: там же. С. 53-122.
31 Сов. государство и право. 1939. № 5.
под редакцией А.Я. Вышинского. Среди теоретических работ иных авторов укажем на объемный труд А.И. Денисова «Советское государственное право» (М., 1940), который полностью соответствовал официальной позиции.
Необходимо подчеркнуть, что до конца 1953 г. (в марте 1953 г. умер И.В. Сталин) при исследовании советской федерации ученые строго следовали официальным партийным установкам и нормам «сталинской» Конституции СССР 1936 г., при этом, традиционно акцентируя внимание на национально-территориальном принципе, относили советскую федерацию к новому, высшему типу32 по сравнению с буржуазными федерациями. Общепризнанными являлись результаты научных исследований, в которых обосновывались особые заслуги И.В. Сталина при разработке теории, создании и развитии советской федерации. В частности, национальная полити-
33
ка партии называлась «ленинско-сталинской» , при этом подчеркивалось, что именно Сталин в 1918 г. «наметил основные пути создания советской федерации», а в 1922 г. «обрисовал контуры будущего СССР, запечатлев это в исторической Декларации об образовании Союза»34. Бесспорными и объективными считались сформулированные И.В. Сталиным известные критерии для «преобразования» АССР в союзную республику35. Конституционность упразднения АССР и АО в годы войны не подвергалась сомнению и оценивалась как необходимая и чрезвычайная мера в ответ на «чудовищное, преступное, предательское поведение некоторых небольших отсталых народов, оказавших прямую помощь врагу»36. Суверенитет СССР в сочетании с суверенитетом союзных республик считался характерной особенностью советской федерации37, вытекающей из ее национальной природы, при этом оба суверенитета были полностью совместимыми38, а юридическая конструкция советской федерации оценивалась как беспроблемная39.
32 См.: ДенисовА.И. Теория государства и права. М., 1948. С. 234.
33 Основы советского государства и права. М., 1947. С. 135.
34 Вышинский А.Я. Указ. соч. С. 224.
35 См.: КотокВ.Ф., КуприцН.Я. Конституция СССР. М., 1954. С. 135.
36 Советское государственное право. М., 1948. С. 239.
37 См.: Левин И.Д. Суверенитет. М., 1948. С. 330.
38 См.: Советское государственное право. С. 244.
39 См.: Денисов А.И. Советское государственное право. М., 1940. С. 173.
После 1953 г. и в связи с решениями XX съезда КПСС о преодолении культа личности И.В. Сталина выяснилось, что «большинство работ по проблемам национальной государственности», подготовленных в сталинский период, «оказались подверженными в той или иной степени влиянию культа личности, что отрицательно сказалось на освещении многих проблем советской федерации, роли В.И. Ленина в создании ее теории, в образовании СССР»40. С 1956 г. в научных и учебных трудах по федерализму о «вкладе» И.В. Сталина в эту проблематику говорится уже в критическом тоне, в том числе и о плане «автономизации» независимых союзных республик в 1922 г.41 Считаются общепризнанными выводы новых исследований о создании именно В.И. Лениным учения по национальному вопросу и советской федерации42.
В связи с решениями XXII съезда КПСС (1961 г.) о разработке новой конституции СССР активизировались научные исследования, направленные на дальнейшее развитие теории советского федерализма в части обоснования понятия, видов, принципов, суверенитета, статуса субъектов СССР и РСФСР и т.д., при этом практически по каждой теоретической позиции возникали научные дискуссии. Так, некоторые ученые предлагали разграничить понятия «союз» и «федерация», мотивируя свою точку зрения тем, что СССР называется «союзом» по причине договорного порядка образования, а РСФСР - «федерацией» в связи с созданием на основе
43
«автономии» . Эта точка зрения не получила поддержки, поскольку подавляющее большинство ученых полагало, что вне зависимости от порядка образования СССР и РСФСР являются федерациями, а категории «союз» и «федерация» - синонимы.
При обосновании видов советской федерации ученые были единодушны в выделении федерации, основанной на договоре (СССР), и федерации, основанной на автономии (РСФСР). Однако некоторые государствоведы полагали, что РСФСР не является
40 Коркмасова К.Д. Национальная государственность в СССР. Ростов на/Д, 1970. С. 4-5. См. также: Златопольский Д.Л. СССР - федеративное государство. М., 1967. С. 44.
41 См.: Златопольский Д.Л. Указ. соч. С. 148.
42 См.: Манелис Б.Л. Развитие В.И. Лениным взглядов марксизма на федерацию // Сов. государство и право. 1962. № 4; Тадевосян Э.В. В.И. Ленин о государственной федерации // Вопросы истории КПСС. 1961. № 2.
43 См., например: Куприц Н.Я. Государственное устройство СССР. М., 1952. С. 75.
единственной федерацией, основанной на автономии, поскольку все союзные республики, имеющие в своем составе национальные автономии, вступают с ними в государственно-правовые отношения, которые ничем не отличаются от аналогичных отношений между РСФСР и российскими автономиями. Вследствие этого все союзные республики с автономиями (Грузинская, Узбекская, Азербайджанская) так же, как и РСФСР, являются федерациями на ос-
44
нове автономии независимо от того, что в общесоюзной и республиканских Конституциях они не именуются федерациями. Эта позиция не получила поддержки по причине ее несоответствия нормам Конституции СССР45.
При исследовании принципов советской федерации также не было единства мнений, поскольку предлагались различные по содержанию перечни. Так, Д. Л. Златопольский выделял пять принципов (построение на базе Советов, национальный, добровольность, равноправие республик, демократический централизм)46, Д.А. Чу-гаев - три (создание на базе диктатуры пролетариата, на основах социализма, на социалистической демократии)47, А.И. Лепешкин -пять (добровольность объединения, равноправие субъектов, национально-территориальный принцип, единство национального и ин-
48
тернационального, демократический централизм) .
В ряде исследований предпринимались попытки сформулировать признаки (характеристики) союзной федерации. Наиболее полно (на тот период времени) эти признаки были обоснованы Д. Л. Златопольским, который к их числу относил 1) территорию; 2) Конституцию; 3) единое союзное гражданство; 4) высшие органы государственной власти; 5) единые денежную, бюджетную, финансовую системы; 6) союзные вооруженные силы; 7) универсальную международную правосубъектность49. В дальнейшем эти при-
44 См.: Лепешкин А.И. Советский федерализм (теория и практика). М., 1977. С. 135.
45 См., например: Козлова Е.И. Национальная государственность в СССР. М., 1974. С. 131; Златопольский Д.Л. Указ. соч. С. 91.
46 См.: Златопольский Д.Л. Указ. соч. С. 42.
47 См.: Чугаев Д.А. Коммунистическая партия - организатор Союза Советских Социалистических Республик. М., 1972. С. 64-65.
48 См.: Лепешкин А. И. Указ. соч. С. 161.
49 См.: Златопольский Д.Л. Указ соч. С. 201.
знаки, но с некоторыми дополнениями, широко использовались в учебниках по советскому государственному праву50.
Государственный суверенитет СССР и союзных республик и их «гармоничное сочетание» советскими государствоведами не подвергались сомнению. Вместе с тем нечеткая формулировка конституционной нормы «суверенитет союзных республик ограничен» (ст. 15 Конституции СССР 1936 г.) вызвала в научной среде острый спор о возможности ограничения суверенитета союзной республики. Некоторые авторы полагали, что, поскольку в Конституции эта норма зафиксирована, ее следует понимать буквально, т.е. как ограничение суверенитета51. Другие считали, что суверенитет республик не может быть ограничен по причине того, что суверенитет -это не право, а свойство или неотъемлемый признак суверенного государства. Поэтому ст. 15 Конституции следует понимать как ограничение компетенции или «суверенных» прав союзной респуб-
52
лики .
С принятием Конституции СССР 1977 г. научная дискуссия по этому вопросу была прекращена в связи с исключением нормы об ограничении суверенитета союзной республики.
На протяжении 1936-1977 гг. практически во всех научных работах по теории советской федерации рассматривался вопрос об объективных критериях, которым должна соответствовать союзная республика. Известные «сталинские» правила (окраинное положение, численное преобладание национальности, давшей имя данной республике, наличие определенного минимума (примерно 1 млн) населения)53 после 1956 г. продолжали упоминаться, но без фамилии автора. Однако позднее, после XXII съезда КПСС, они были подвергнуты критике, за исключением «окраинного положения», при этом предлагались новые подходы, основанные на уровне эко-
50 См., например: Стрекозов В.Г. Советское государственное право. М., 1983. С. 202-203.
51 См.: Филимонов В.Г. Образование и развитие РСФСР. М., 1963. С. 113; Ана-нов И.Н. Система органов государственного управления в Советской Социалистической Федерации. М., 1957. С. 48.
52 См.: Манелис Б.Л. Проблема суверенитета и ее значение в современных условиях. Ташкент, 1964. С. 22; Златопольский Д.Л. Указ. соч. С. 257.
53 См.: Советское государственное право. М., 1938. С. 258-259.
номико-социального развития54, географических, классовых, партийных особенностях национальных территорий55, но без обоснования конкретных правил. С принятием Конституции СССР 1977 г. вопрос о «критериях» был смещен в историческую плоскость и в
56
актуальных исследованиях уже не упоминался .
Наряду с разработкой теории союзной федерации активно велись исследования и второй советской федерации - российской. В связи с неопределенностью конституционного регулирования, проявляющегося в том, что Конституция РСФСР, в отличие от общесоюзной, прямо не «называла» субъекты РСФСР, а также в силу многообразия национальных автономий в составе РСФСР возникла дискуссия о субъектах российской федерации. Противоборствовали четыре точки зрения. Согласно первой субъектами РСФСР являются только АССР, поскольку автономные области и округа входят в состав краев и областей и поэтому имеют статус национально-административной автономии57. Вторая точка зрения заключалась в отнесении к субъектам РСФСР АССР и автономных областей58. В соответствии с третьей точкой зрения субъектами РСФСР являются все виды национальной автономии, т. е. АССР, автономные области и округа59. Сторонники четвертой точки зрения полагали, что в число субъектов РСФСР следует включить не только национально-территориальные автономии (автономные республики, об-
54 См.: Златопольский Д.Л. Государственное устройство СССР. М., 1960. С. 151-152; Лепешкин А.И. и др. Курс советского государственного права. Т. 2. М., 1962. С. 129-130.
55 См.: МанелисБ.Л. Проблемы суверенитета. С. 17.
56 См.: Конституция СССР. Политико-правовой комментарий. М., 1982; Советское государственное право. М., 1975.
57 См.: Халилов А.М. РСФСР - социалистическое федеративное государство. Казань, 1967. С. 184; Махненко АХ., Щетинин Б.В. и др. Курс советского государственного права. М., 1972. С. 248; Василенков П., Воеводин Л. Образование и развитие РСФСР как федеративного государства // Сов. юстиция. 1958. № 11. С. 9.
58 См.: Левин И.Д. Советская федерация - государственно-правовая форма разрешения национального вопроса // Вопросы советского государства и права. М., 1957. С. 242.
59 См.: Уманский Я.Н. Советское государственное право. М., 1971. С. 144; Лепешкин А.И. Советский федерализм. С. 207; Лепешкин А.И. и др. Курс советского государственного права. Т. 2. С. 202.
ласти, округа), но и РСФСР «в целом» (все административные еди-
60
ницы, где преимущественно проживает русский народ) .
Одновременно развернулась дискуссия о государственно-правовой природе АССР как субъекта российской федерации. Абсолютное большинство ученых до принятия Конституции СССР 1977 г. утверждали, что АССР является национальным государством, несмотря на то, что в Конституции СССР 1936 г. этот статус не установлен. Свою позицию они аргументировали тем, что АССР обладает всеми признаками социалистического государства (территория, конституция, высшие органы власти и т.д.). Однако существовала и иная точка зрения, заключающаяся в отнесении АССР к «национально-государственным образованиям» по причине незавершенности их государственной формы61. После принятия Конституции РСФСР 1978 г., установившей для АССР статус «государство», эта дискуссия была прекращена.
Кроме того, среди сторонников признания АССР «государствами» не было единства мнений относительно наличия у автономных республик государственного суверенитета. Наибольшее распространение получила точка зрения об отсутствии у АССР как
«государства» суверенитета по причине автономного характера
62
государственной власти республик , т. е. ее сторонники считали обоснованным существование в СССР и РСФСР «государств», которые не имеют государственного суверенитета. Противоположная точка зрения заключалась в признании у автономных республик государственного суверенитета, поскольку они являлись государ-ствами63. Промежуточную позицию занимали представления о наличии у АССР «элементов суверенитета»64. Особое мнение в отношении суверенитета АССР имели ученые, считавшие, что «суверенитет всегда сопутствует государству как его неотъемлемый ат-
60 См.: Златопольский Д.Л. СССР - федеративное государство. С. 84; Коркма-сова К.Д. Указ. соч. С. 75; Фарберов Н.П. О некоторых спорных вопросах в теории советского государства и права // Сов. государство и право. 1961. № 9. С. 143.
61 См.: ЧиркинВ.Е. Форма социалистического государства. М., 1973. С. 201.
62 См.: Златопольский Д.Л. Советское государственное право. М., 1967. С. 330; Халилов А.М. Указ. соч. С. 34; ЛепешкинА.И. Советский федерализм. С. 214.
63 См.: Коркмасова К.Д. Указ. соч. С. 55, 101-102.
64 См.: Левин И.Д. Советская федерация... . С. 244.
рибут»65 и «в самой концепции несуверенного государства заложе-
66
но внутреннее противоречие» .
Научные исследования, дискуссии, теоретические представления о советской федерации имели ряд особенностей, обусловленных конкретно-историческими условиями развития государство-ведческой науки в СССР. Во-первых, все они, являясь частью советской идеологической системы, подлежали партийно-государственной цензуре и поэтому были ограничены рамками программных и текущих установок КПСС, которые никогда не подвергались критике и считались абсолютно своевременными, объективно необходимыми и юридически проработанными. Как следствие этого, очевидные юридические проблемы (пробелы, противоречия и неопределенности) в Конституциях СССР и РСФСР, а также неконституционная практика федеративного строительства официально не исследовались и не выявлялись, предметом споров являлись второстепенные вопросы, не имеющие принципиального значения. Во-вторых, обязательным требованием к научным и учебным трудам являлось подробное цитирование классиков марксизма-ленинизма, решений съездов, Пленумов ЦК КПСС, а также, в зависимости от конкретного этапа в развитии федерации, руководителей КПСС. В-третьих, в соответствии с партийными установками обязательным элементом каждой научной и учебной работы являлась критика буржуазных федераций и их антинародного характера, разоблачение «клеветнических измышлений» буржуазных ученых о советской федерации и обоснование превосходства советской национальной федерации, как высшего, более совершенного типа.
Эти и другие факторы повлияли на официальные представления советских ученых о проблемах и перспективах развития советской (общесоюзной и российской) федерации. Исходя из различного толкования марксистско-ленинского наследия, документов КПСС, будущее советского федерализма виделось в рамках двух основных направлений развития. На основании документов КПСС о решении национального вопроса в СССР (1977 г.) некоторые ученые полагали очевидным постепенное «свертывание» нацио-
65 Манелис Б.Л. Проблемы суверинетета. С. 10.
66 Чиркин В.Е. Указ. соч. С. 201.
нальной государственности67 во всех ее формах и переход, как и предполагал В.И. Ленин, к единому демократическому централизованному Советскому государству68. Эта точка зрения большинством ученых признавалась ошибочной, основанной не неправильном толковании идей В.И. Ленина и документов КПСС. Поэтому общепризнанным считалось, что, исходя из Программы КПСС 1961 г., советская национальная государственность не только должна быть сохранена, но и получить новое развитие в расширении и уточнении прав союзных, автономных республик, автономных областей и автономных округов69. Несмотря на различное представление о будущем федерации, все советские ученые единодушно считали ее устойчивой и незыблемой.
67 См.: Семенов П.Г. Программа КПСС о развитии советских национально-государственных отношений // Сов. государство и право. 1961. № 12. С. 15-25; он же. Нации и национальная государственность в СССР // Вопросы истории. 1966. № 7. С. 80; Кислицин И.М. Вопросы теории и практики федеративного строительства Союза ССР. Пермь, 1969. С. 92, 121.
68 См.: Ленин В.И. Полн. собр. соч. Т. 36. С. 151.
69 См.: Коркмасова К.Д. Указ. соч. С. 150-152; Златопольский Д.Л. СССР -федеративное государство. С. 301-304.
