CC BY
252М.С. Саламатова*
СОВЕТСКАЯ ИЗБИРАТЕЛЬНАЯ СИСТЕМА 1918-1936 гг.: ПРЕЕМСТВЕННОСТЬ И НОВАЦИИ
Аннотация: Статья посвящена анализу принципов советской избирательной системы, существовавшей с 1918 по 1936 гг. Автор рассматривает традиционные черты, обусловленные дореволюционным историческим опытом, и новеллы советского избирательного права. В статье показывается, что большевики, декларируя полный разрыв с традициями, в действительности в модернизированном виде воспроизвели базовые черты дореволюционной избирательной системы.
Ключевые слова: советская избирательная система, цензовое право, непрямое, неравное представительство, производственный принцип, открытый порядок голосования.
10 июля 1918 г. на V Всероссийском съезде Советов была принята первая советская Конституция, заложившая основы новой избирательной системы. Раннесоветская избирательная система, просуществовавшая с 1918 по 1936 гг., вызывала острые споры с момента своего возникновения и до сих пор актуализирует неоднозначные суждения правоведов и историков.
Начало принципиальной дискуссии о советской избирательной системе положила полемика основателя советского государства В. Ленина с германским социал-демократом К. Каутским 1. В дальнейшем, развивая тезисы Ленина, несколько поколений советских правоведов и историков доказывали превосходство советской избирательной системы над буржуазными, ее демократичность и новизну2. В 1990-е и 2000-е гг. во многих работах историков, политологов и юристов, напротив, обесценивались достижения советского избирательного права3. Объективную оценку советской избирательной системы во многом искусственно затрудняли сформировавшиеся идеологические установки в рамках марксисткой парадигмы. Прошедшие 95 лет с момента принятия Конституции 1918 г. сформировали потребность в непредвзятом осмыслении советского избирательного опыта.
6 Саламатова Марина Сергеевна, кандидат исторических наук, доцент кафедры теории и истории государства и права Новосибирского государственного университета экономики и управления, salamatova. т( тиИ. ги
1 Каутский К. Диктатура пролетариата. От демократии к государственному рабству. Большевизм в тупике. М., 2002; Ленин В.И. Пролетарская революция и ренегат Каутский // ПСС. 5-е изд. Т. 37.
2 Например: Бродович С.М. Советское избирательное право. Л., 1925; Стучка П. Учение о государстве пролетариата и крестьянства и его Конституции. М.; Л., 1926; Лепешкин А. И. Советы - власть трудящихся (1917-1936 гг.). М., 1966; Кукушкин Ю.С., Чистяков О.И. Очерк истории советской Конституции. М., 1987.
3 Добкин А.И. Лишенцы. 1918-1936 гг. // Звенья. М.; СПб., 1992. Вып. 2. С.605-627; Очерки по истории выборов и избирательного права / авт. проекта Веденеев Ю.А. и др. Калуга, 2002; Белоновский В.Н. Электоральное право Российской Федерации. М., 2010.
В настоящей публикации предпринимается попытка проанализировать сущностные черты советской избирательной системы, существовавшей с 1918 по 1936 гг., с точки зрения сложившихся в России традиций и заявленных большевиками новаций, а также рассмотреть реализацию этих принципов в дальнейшей избирательной практике.
Пришедшие к власти большевики не имели практического опыта управления государством. На что они могли опираться при создании советской избирательной системы в 1918 г.? Теоретически основой могли выступить четыре элемента: дореволюционная избирательная система, избирательная система «буржуазного представительства», введенная в ходе Февральской революции, опыт выборов в Советы в 1905 и 1917 гг., собственные программные требования и работы теоретиков марксизма. Что представляли сложившиеся исторические избирательные традиции и насколько их возможно было использовать в новой большевистской системе?
Большевики, как и другие левые партии в России, резко критиковали избирательную систему, существовавшую в дореволюционной России. Представители меньшевистской партии Ф. Дан и М. Белобородов считали, что «среди избирательных систем всего мира русский избирательный закон занимает совершенно исключительное место. В нем собрано все, что есть наихудшего в какой-либо избирательной системе»1. Ленин В.И. также
называл избирательный закон 1905 г. «издевательством над идеей
2
народного представительства» .
Что вызывало резкое неприятие в российской избирательной системе у левой общественности? Выборы, проводимые до революции 1917 г., традиционно характеризуются как неравные, непрямые, невсеобщие3. В российской дореволюционной избирательной системе, введенной в 1905 г., применялся широкий набор различных цензов: технических, охранительных и дискриминационных. Использование избирательных цензов в дореволюционной выборной системе ранее освещалось нами более подробно в иных работах4. Выскажем лишь два основных соображения относительно их применения. Во-первых, избирательные цензы, используемые в дореволюционной России, имели глубокие исторические традиции, основная масса цензов была позаимствована из положений о земских выборах 1864 г. и городового положения 1870 г., но
1 Белобородов М., Дан Ф. Рабочие депутаты в первой Государственной Думе. СПб, 1906. С. 2.
2 Ленин В.И. Две тактики социал-демократии в демократической революции // ПСС., Т.11. С. 57.
3 Селунская Н.Б., Бородкин Л.И., Григорьева Ю.Г., Петров А.Н. Становление российского парламентаризма начала XX в. М., 1996. С. 13.
4 Саламатова М.С. Избирательные цензы в России в начале XX в. // Историко-правовые проблемы: новый ракурс: сб. науч. ст. / отв. ред. В.В. Захаров. Курск, 2010. Вып. 3. С. 120-129.
в декабре 1905 г. многие из них были существенно демократизированы или отменены вовсе1.
Во-вторых, вопреки широко распространенному мнению в литературе об исключительной недемократичности дореволюционных избирательных цензов, это во многом несправедливо. Избирательные цензы, используемые в России, хотя и имели некоторую специфику, тем не менее находились в рамках развития европейских электоральных тенденций начала XX в. Численность электорального корпуса России в 1905-1906 гг. вполне сопоставима с европейскими показателями2. Наиболее специфической особенностью было применение имущественного ценза не с целью отстранения от выборов неимущих слоев, а для отнесения к определенной курии и предоставления тех или иных преференций на выборах. Отстранение от выборов высшей администрации и полиции также выглядело необычным способом борьбы с «административным ресурсом».
Помимо использования многочисленных цензов, выборы до революции были непрямыми, или многостепенными, для разных курий предусматривалось различное количество этапов (от двух до четырех). Для уездных землевладельцев и городских избирателей особых городов предусматривалось 2 этапа, для уполномоченных от волостей - 3 этапа, для уполномоченных от рабочих - 4 этапа. Данная система непрямых выборов также была позаимствована из предшествующих актов о земском и городском самоуправлении 1864 г., 1890 г. и 1892 г. Первоначально обладатели избирательных цензов по куриям избирали выборщиков, на втором этапе выборщики, то есть участники губернского избирательного собрания, совместно избирали депутатов Государственной Думы.
Дореволюционная избирательная система, как и в большинстве европейских государств, была неравной. Однако в отличие от европейских государств начала XX в., где неравенство определялось имущественным цензом, преференции в представительстве в России определялись двумя факторами: наличием имущественного ценза и принадлежностью к определенной курии. Именно это давало возможность критикам российской дореволюционной избирательной системы говорить о ее «крепостнических» пережитках. Действительно, в России сочетались черты сословного (феодального) и буржуазного представительства. Данная особенность, как и другие, российской дореволюционной избирательной системы основывалась прежде всего на имевшихся к тому времени выборных традициях. Новеллой было лишь введение рабочей курии, которая не предусматривалась предыдущим избирательным законодательством. По подсчетам, произведенным еще до революции и впоследствии воспроизводившихся в советской историографии, в 1906 г. в результате применения всех избирательных цензов и расписанию числа
1 Демин В.А. Государственная Дума России: механизм функционирования: автореф. дисс. ... канд. ист. наук. М., 1997. С. 15.
2 Саламатова М.С. Избирательные цензы в России в начале XX в. // Историко-правовые проблемы ... С. 126-128;
выборщиков по куриям для каждого уезда губернии, приходился один выборщик на 1 тысячу землевладельцев, 4 тысячи горожан, 50 тысяч крестьян и 90 тысяч рабочих1. По избирательному закону 1907 г. нормы
представительства от горожан, крестьян и рабочих еще уменьшились, а от
2
землевладельцев, напротив, существенно увеличились .
Введение такой избирательной системы мало соответствовало ожиданиям левых радикальных партий. В программе РСДРП, принятой в 1903 г., первоочередной политической задачей называлось «низвержение царского самодержавия и замена его демократической республикой»3. Программа РСДРП содержала требование «сосредоточения всей верховной государственной власти в руках законодательного собрания», избранного на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права «всех граждан и гражданок, достигших двадцати лет», также предполагалось ввести тайное голосование при выборах4.
Февральская революция внесла существенные изменения в ситуацию с избирательным правом и учитывала самые радикальные программные требования либералов и социал-демократов. «Положением о выборах в Учредительное собрание», окончательно утвержденным Временным правительством 23 сентября 1917 г., отменялись все дискриминационные цензы (гендерный, имущественный и т.п.), существенно демократизировались технические и охранные цензы. Из технических цензов действовали только возрастной и ценз гражданства, при этом возрастной ценз существенно понижался по сравнению с действовавшим в царской России до 20-ти лет5. Охранными цензами выводили из числа участников выборов лиц, влияние которых на политику могло оказаться опасным, к таковым отнесли: осужденных за порочащие преступления, несостоятельных должников, дезертиров и членов царской семьи6.
Таким образом, в Положении о выборах от 23 сентября 1917 г. последовательно проводился принцип всеобщих, прямых, равных и тайных выборов, что, с одной стороны, нарушало электоральные традиции царской России, а с другой - делало избирательную систему революционной России одной из самых передовых и демократичных в мире.
Казалось бы, у большевиков не было оснований для недовольства и ликвидации этой избирательной системы, поскольку она полностью учитывала их программные требования, в том числе теоретические марксистские установки. Однако результаты выборов в Учредительное собрание в 1917 г. отчетливо продемонстрировали большевикам, что с
1 Лосицкий А. Избирательная система Государственной Думы. СПб., 1906. С.34.
2 Демин В.А. Государственная Дума России ... С. 16.
3 Программа РСДРП, принятая на II съезде партии // КПСС в резолюциях и решениях съездов, конференций и пленумов ЦК. 8 изд. Т. 1. М., 1970.
4 Там же.
5 СУ Временного правительства. 1917. №111. Ст.612-614.
6 СУ Временного правительства. 1917. №111. Ст.612-614.
помощью традиционных институтов буржуазного представительства и реализации всеобщего, равного, прямого избирательного права они не смогут оказаться у власти. Напомним, что большевики получили 24,5% голосов на выборах в Учредительное собрание1. Представляется, это было одной из определяющих причин отказаться от избирательной системы, введенной в ходе Февральской революции.
Отвергнув опыт предыдущих избирательных систем и собственных программных требований, большевикам не оставалось ничего иного, как обратиться к опыту выборов в Советы и объявить его единственно соответствующим ситуации.
В советской историографии традиционно подчеркивается, что Советы создали сами рабочие в ходе первой русской революции первоначально для руководства забастовками и стачками, а впоследствии для руководства вооруженным восстанием2. По сути, первоначально Советы выполняли традиционные функции профсоюзов, отстаивали интересы рабочих, боролись за их экономические, социальные и политические права.
Однако Ленин, осмысливая опыт стихийно возникших Советов в ходе первой русской революции и воссозданных в ходе Февральской революции, увидел в них зачаточную форму будущих государственных органов, альтернативу традиционным представительным учреждениям, а также органы, способные реализовать идею диктатуры пролетариата3.
Относительно Советов основатель Советского государства высказывал три основных тезиса: 1) Советы - «продукт самобытного народного творчества, как проявление самодеятельности народа»; 2) Советы создавались «исключительно революционными слоями населения по классовому принципу»; 3) Советы - революционная альтернатива существовавшим государственным органам4. Данные тезисы впоследствии станут основными аргументами советских правоведов и историков при оправдании советской избирательной системы, созданной на основе невсеобщего, неравного и непрямого избирательного права.
Конструируя советскую избирательную систему, большевики заявляли, что не создают ничего искусственного, а опираются на имеющийся опыт создания Советов в 1917 г. Однако опыт выборов в Советы в 1917 г. представляется хаотичным и разнородным. В 1917 г. помимо Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов, на местах создавались Советы военных, казачьих, матросских и офицерских депутатов, Советы безземельных крестьян, Советы студенческих депутатов, Советы рабочих старост, Советы депутатов трудовой
1 Протасов Л.Г. Всероссийское Учредительное собрание: История рождения и гибели. М., 1997. С.27.
2 Лепешкин А.И. Советы - власть трудящихся (1917-1936 гг.). М., 1966. С.6.
3 Ленин В.И. О задачах пролетариата в данной революции // ПСС., Т.31. С. 115.
4 Ленин В.И. Доклад о революции 1905 г. // ПСС., Т.30.С.306-328.
интеллигенции5. В Прибалтике организовывались Советы пасторских депутатов2. Одним словом, Советы создавались по профессиональному или сословному принципу, что обусловило невсеобщий характер выборов в эти организации, в выборах участвовали представители соответствующего сословия или профессиональной группы.
Нормы представительства на выборах этой разнородной стихии также были весьма различными. Так, при выборах первого в 1917 г. состава Петросовета избирались один делегат от тысячи рабочих и один от роты солдат (т.е. примерно от 100 человек). Нормы представительства в регионах устанавливались также произвольно: в Роминской волости избиралось по 3-10 депутатов от селения, в Подбужской — 3 депутата от 1000 избирателей, в Будской — 1 от 200, в Яровщинской — по 5 от селения, Пупповской — по 1 депутату от 10 дворов3. На выборах I Съезда Советов крестьянских депутатов организационным комитетом по созыву съезда была установлена норма: один делегат от 150 тыс. крестьян, в то же время на I Съезде Советов рабочих и солдатских депутатов норма составляла — один делегат от 25 тыс. человек4. Кроме того, отличались нормы представительства рабочих крупных (один делегат от тысячи рабочих) и мелких предприятий (один делегат от каждого предприятия), в результате, в первых составах Петросовета в 1917 году рабочие крупных заводов, составлявшие 87 % всех рабочих, направили столько же делегатов, сколько и рабочие мелких заводов5. В полном соответствии с многовековыми сословными традициями в России Советы вплоть до 1918 г. разделялись на рабочие, солдатские секции. Съезды крестьянских депутатов проходили отдельно от Съездов рабочих и солдатских депутатов.
В целом, можно констатировать, что рабочие, солдаты, крестьяне и другие слои населения при формировании Советов в 1917 г. воспроизводили имевшийся исторический опыт выборов, глубоко укоренившийся в сознании населения, который казался ему справедливым, то есть опирались на невсеобщее, непрямое и неравное представительство. В итоге, большевики, декларируя абсолютную новизну, разрыв с дореволюционными традициями в 1918 г. фактически в редуцированном виде в советской избирательной системе воспроизвели многие черты дореволюционного избирательного права, опираясь на опыт создания Советов. Учитывая крайнюю разнородность опыта формирования Советов в 1917 г., большевики выбирали из него то, что им представлялось наиболее целесообразным для реализации «диктатуры пролетариата».
1 Пушкарёв С.Г. Воспоминания историка 1905—1945 // Посев. 1999 №3. С. 28.
2 Колоницкий Б. Красные против красных // Нева. 2010. №11. С.89.
3 Чистяков О. И. Конституция РСФСР 1918 года. М., 2003. С.126.
4 Андреев А. М. Советы рабочих и солдатских депутатов накануне Октября. М., 1967. С.84.
5 Там же. С.76.
Избирательное право в Конституции РСФСР 1918 г. основывалось на следующих принципах:
- цензовое право (введение политического, трудового и иных цензов);
- неравное представительство городских и сельских жителей в Советах;
- многостепенность выборов (составы вышестоящих съездов формировались из нижестоящих съездов или Советов);
Остальные принципы советской избирательной системы в Конституции 1918 г. не устанавливались, они в соответствии со ст. 66 и 70 Основного закона вводились избирательными инструкциями, принимаемыми ВЦИК. Инструкции ВЦИК дополнительно вводили производственно-территориальный принцип проведения выборов и открытого голосования.
Каким образом в раннесоветской избирательной системе сочетались традиционные черты дореволюционной избирательной системы с революционно новыми принципами?
Одно из главных обвинений, которое предъявляли европейские социал-демократы большевикам - нарушение принципа всеобщности избирательного права и введение избирательных цензов. К. Каутский обвинял основателей советского государства в извращении марксистской теории, отмечая, что «Маркс все время говорит о всеобщем избирательном праве, о праве всего народа, а не об избирательном праве одного какого-нибудь привилегированного класса»1.
Ленин, парируя, категорически отвергал обвинения Каутского в неправильном истолковании Маркса, полагая, что именно большевики следуют не только букве, но и духу марксизма в понимании классовой борьбы и диктатуры пролетариата. По мнению вождя пролетарской революции, всеобщее избирательное право в буржуазных парламентских республиках носит формальный характер, поскольку не может быть подлинного равенства между эксплуатируемым и эксплуататором. «Чистой демократии» буржуазии противопоставляется демократия советская,
которая является подлинной, «включающей в советы огромные массы
2
эксплуатируемого и трудящегося населения» .
Однако за громкими заявлениями Ленина о подлинной демократии стоял отказ от всеобщего избирательного права и введение цензового права в советскую избирательную систему3. Какие черты были характерны для советских цензов в 1918 г.? Во-первых, следует отметить радикальную демократизацию технических цензов и отмену дискриминационных цензов. Возрастной ценз был понижен до 18-ти лет, отменен ценз
1 Каутский К. Диктатура пролетариата. От демократии к государственному рабству. Большевизм в тупике. М., 2002. С. 56.
2 Ленин В.И. Пролетарская революция и ренегат Каутский // ПСС., т. 37. С. 257.
3 СУ РСФСР. 1918. №51. Ст.582.
гражданства, гендерный и имущественный цензы также были отменены1. От отмены или понижения этих цензов выиграли наиболее дискриминируемые в дореволюционной России слои населения -молодежь, женщины, национальные меньшинства. Предоставив им избирательные права, большевики привлекли на свою сторону активную, молодую часть населения, ранее не реализовавшую свою политическую активность в легальном поле. В данном случае следует признать, что это являлось разрывом как с дореволюционными российскими традициями, так и общемировым опытом.
Вместе с тем в рамках советской избирательной системы продолжали действовать охранные цензы, к числу которых можно отнести политический и трудовой цензы. Политический ценз не был оригинален, во многих избирательных системах он действовал и продолжает действовать. Как отмечалось выше, для России использование этого ценза также было традиционным. В 1918 г. с помощью политического ценза отстранялись от выборов служащие и агенты бывшей полиции, особого корпуса жандармов и охранного отделения, а также члены царствовавшего дома2. Впоследствии в советских избирательных инструкциях количество категорий, подпадавших под действие этого ценза, было значительно расширено за счет бывших белых офицеров, военных чиновников белых армий, административно-ссыльных и даже членов семей лиц, лишенных избирательных прав, и т.д.
Новеллой советского избирательного права можно считать введение трудового ценза, который изначально был нацелен на устранение из числа участников выборов лиц, влияние которых на политику могло оказаться опасным для молодого советского государства («классовых врагов»). Введение трудового ценза представляется вполне логичным в рамках большевистской доктрины «диктатуры пролетариата» и предоставления прав только «трудящимся». Трудовой ценз, по сути, был антиимущественным. От участия в выборах отстранялись граждане, обладавшие каким-либо имуществом: 1) лица, прибегающие к наемному труду с целью извлечения прибыли; 2) лица, живущие на нетрудовые доходы, как-то: проценты с капитала, доходы с предприятий, поступления с имущества и т.п.; 3) частные торговцы, торговые и коммерческие
3
посредники .
Введение трудового ценза было подвергнуто остракизму как авторами либеральных, так и социал-демократических убеждений. К. Каутский усматривал в использовании трудового ценза не только возможность для произвольного применения, полагая, что понятие «производительный и общеполезный труд» крайне растяжимо и «работник на дому или мелкий мастер, имеющий подмастерье, может и жить, и
1 Там же.
2 СУ РСФСР. 1918. №51. Ст. 582.
3
Там же.
чувствовать по-пролетарски, но он не пользуется избирательным правом»1. Но главное, в применении политического и трудового цензов, направленных против буржуазии, он усматривал желание большевиков отстранить от участия в выборах не столько враждебные классы, сколько иные партии, представлявшие их, тем самым ликвидировать многопартийность и насадить диктатуру одной партии .
Неубедительными выглядят попытки Ленина, а в дальнейшем советских историков и правоведов оправдать введение трудового и политического цензов традициями, сложившимися при формировании Советов в 1917 г. Ю.С. Кукушкин, О.И. Чистяков отмечали, что «причину отстранения эксплуататоров от выборов в Советы легко понять, если вспомнить, что Советы родились как органы восстания, органы власти рабочих и крестьян»3. Однако следует учитывать, что в дооктябрьский период Советы не являлись государственными органами и действовали как общественные организации, и соответственно выборы в Советы какими-либо нормами избирательного права не могли регламентироваться. Как отмечалось выше, в своей практической деятельности Советы исходили из своей профессиональной принадлежности, как и в любые узкопрофессиональные организации, в них входили представители соответствующей группы. Кроме того, советские исследователи признавали, что «при формировании Советов отсутствовали формальные ограничения в отношении участия граждан в выборах»4. Признавали также и то, что в выборах в Советы до 1918 г. участвовали нередко те, кто в будущем будут лишены избирательных прав - офицеры, мелкие хозяева города5.
Реализация цензов в советской избирательной практике доказала правоту Каутского в полемике с Лениным, лишение избирательных прав в 1920-е гг. использовалось как одна из мер по ликвидации многопартийности и насаждению однопартийной диктатуры в стране. Трудовой и политический цензы в советской электоральной системе просуществовали в Советской России, а затем и в СССР без малого 20 лет. За этот период ограничение в избирательных правах из кратковременной политико-идеологической акции, сопутствовавшей подавлению и ликвидации «эксплуататоров», превратилась в одну из важных частей дискриминационной политики государства.
Круг лиц, подлежавших лишению избирательных прав, динамично изменялся, учитывая политическую и экономическую конъюнктуру. Изменения в круге лиц, отстраненных от участия в выборах, закреплялись
1 Каутский К. Диктатура пролетариата. От демократии к государственному рабству. Большевизм в тупике. М., 2002. С. 51.
2 Там же. С. 72.
3 Кукушкин Ю.С., Чистяков О.И. Очерк истории советской Конституции. М., 1987. С.161.
4 Портнов В.П., Славин М.С. Становление и развитие конституционного законодательства Советской России 1917-1920 гг. М., 1987. С.169.
5 Кукушкин Ю. С., Чистяков О.И. Очерк истории ... С.161.
не в Конституциях, а в инструкциях о перевыборах советов, издававшихся к каждым выборам ВЦИК и ЦИК СССР. Это был удобный и мобильный способ внесения изменений в круг граждан, пораженных в политических правах. Показательным является применение трудового ценза. Либерализация экономической политики 1925 г. незамедлительно сказалась на круге избирателей, «трудящимися» были признаны мелкие хозяева города и деревни, мелкие торговцы1. Ужесточение мер, направленных на ограничение роста частного сектора в экономике в 1926 г., привели к существенному сужению круга «трудящихся» за счет мелких собственников города и деревни, торговцев и членов их семей2.
Применение политического ценза, независимо от политической и экономической конъюнктуры, происходило по нарастающей. Избирательных прав лишалось все большее количество категорий, реально или потенциально опасных для режима. Политические оппоненты большевиков лишались избирательных прав как «бывшие» или административно-ссыльные. В 1926 г. государство сочло политически опасными бывших белых офицеров, военных чиновников белых правительств3. В избирательную кампанию 1928/29 гг. под применение политического ценза попали все мелкие категории «бывших», не лишенных прав до этого момента, например члены и председатели бывших полковых судов и судов обществ офицеров4, бывшие директора отделений обществ попечительства в тюрьмах, бывшие служащие речной полиции5 и т.д.
На протяжении 1920-х гг. число лиц, лишенных гражданских прав, постепенно росло, если в 1925 г. их насчитывалось в СССР 1 млн 40 тыс. чел. (1,63% от численности населения), то в 1929 г. их число достигло 3 млн 716 тыс. человек (4,89% от взрослого населения)6.
Анализ практики применения лишения избирательных прав показывает, что советское государство использовало институт лишения избирательных прав не только как превентивную меру, направленную против реальных и потенциальных противников большевистского режима, но и как механизм социального, экономического, административного и психологического давления на наиболее социально независимые от
" 7
государства и хозяйственно-активные слои города и деревни .
Помимо использования цензового права, большевики ввели непрямое и неравное представительство на выборах в Советы. Главным аргументом советских исследователей при оправдании неравного
1 СУ РСФСР. 1925. №79. Ст. 603.
2 СУ РСФСР. 1926. №75. Ст.577.
3 Маргиналы в социуме. Маргиналы как социум. Сибирь (1920-1930-е годы). Новосибирск, 2008. С. 20-29.
4 Государственный архив Российской Федерации (далее - ГАРФ). Ф.1235. 0п.105. Д.144. Л.281-284.
5 ГАРФ. Ф.1235. Оп. 106. Д.235. Л.182-186.
6 ГАРФ. Ф.3316. Оп.20. Д.918. Л.60.
7 Маргиналы в социуме... С. 96-97.
избирательного права являлась апелляция к историческому опыту выборов в Советы в 1917 г. Ю.С. Кукушкин, О.И. Чистяков отмечают разное представительство на съезды крестьянских и рабочих депутатов в 1917 г., полагая, что «некоторое неравенство на выборах между крестьянами и рабочими установили сами народные массы, а не большевики»1. Выше уже отмечалась уязвимость этого аргумента, поскольку на выборах в Советы в 1917 г. единых норм не существовало, они значительно отличались как в различных социальных группах, так и в разных местностях. Очевидно также, что при формировании Советов рабочие, крестьяне и солдаты ориентировались на нормы представительства, укоренившиеся в их сознании, то есть воспроизводили имевшиеся исторические традиции выборов до 1917 г.
Отбросив революционную патетику, становится ясно, что неравенство представительства различных социальных слоев в советской избирательной системе имеет прямую аналогию в дореволюционной системе. Большевики позаимствовали у критикуемого ими царского режима многостепенные выборы и неравное представительство различных слоев населения. Принципиально поменяв акцент с имущих граждан на «городской и сельский пролетариат и беднейшее крестьянство» (ст.9 Конституции РСФСР), они не отказались от предоставления различных преференций на выборах тем слоям, которые они считали наиболее социально и классово близкими.
Конституция 1918 г. предусматривала пятикратное преимущество городского населения над сельским как при созыве съездов областных и губернских съездов советов, так и Всероссийского съезда Советов (ст.53 и 25 Конституции 1918 г.)2. Областные съезды формировались из представителей уездных съездов из расчета 1 депутат от 25 000 сельских жителей и 1 депутат от 5000 жителей городов. Аналогичное соотношение представительства предусматривалось и на губернских съездах, от волостных съездов выбирали из расчета 1 депутат на 10000 сельских жителей и 1 депутат от 2 тысяч горожан. Всероссийский съезд Советов закреплял данное неравенство жителей города и деревни, городские Советы выбирали представителей на Всероссийский съезд из расчета 1 депутат на 25 тысяч горожан, губернские съезды Советов - из расчета 1 депутат на 125 тысяч крестьян (ст.25 Конституции 1918 г.)3.
Подчеркнем, что в Конституции преференции в представительстве предоставлялись всему городскому населению, обладавшему избирательными правами, а не только пролетариату. Впоследствии это станет проблемой для властей в городах, где полностью или почти полностью отсутствовали пролетарские слои населения, а доминировало «мещанско-обывательское» население4.
1 Кукушкин Ю.С., Чистяков О.И. Очерк истории. С.162.
2 СУ РСФСР. 1918. №51. Ст. 582.
3 Там же.
Истинная цель введения неравного представительства на советских выборах признавалась в советской историографии: «установление не вполне равных норм представительства для городского и сельского населения было вынужденным в такой крестьянской стране, как Россия. В противном случае во всех высших советских органах преобладали бы крестьяне, а не рабочие, руководство пролетариата обществом было бы затруднено. А если учесть и двойственную природу крестьянства как класса мелких производителей, то можно было опасаться и реставрации капитализма в стране»1.
Помимо неравного представительства различных социальных групп, советская избирательная система не отказалась и от критикуемой до революции многостепенности выборов. Прямыми выборы были только в низовые Советы - сельские и городские. Для крестьян количество выборных этапов не только не уменьшилось по сравнению с дореволюционной системой, но даже увеличилось. До революции для крестьян предусматривались трехстепенные выборы. Конституция 1918 г. для избрания в высший советский орган - Всероссийский съезд Советов предусматривала уже четыре этапа (сельский Совет, волостной, уездный, губернский (или окружной) съезды, Всероссийский съезд Советов). Жители городов получили значительное преимущество перед крестьянским населением, выборы для них проходили в два этапа: городской Совет сразу выбирал представителей на губернский или окружной съезд Советов, на Всероссийский съезд Советов городские Советы также выбирали депутатов непосредственно2.
Экстраполируя ситуацию на дореволюционную, жители городов после 1918 г. заняли столь же привилегированное положение, что и представители курии уездных землевладельцев и имущих городских избирателей особых городов, выборы для которых проводились в 2 этапа.
Неравное представительство и непрямые выборы обеспечивали необходимое большевикам преимущество рабочих в органах власти. По переписи населения 1926 г., в РСФСР горожане составляли 17,3%, селяне -более 82,7 %3. На губернских съездах в 1925 г., делегатов от крестьянства было 45,4%, от рабочих - 17,5%, от служащих - 30,3%4. Еще более очевидным выглядит доминирование представителей от рабочих и служащих на Всероссийских съездах Советов. На XII съезде, проходившем в мае 1925 г. делегатов от рабочих было 39,2%, от служащих - 29,6%, от
4 Саламатова М.С. «Обеспечить пролетарский состав советов любой ценой»: способы манипуляции на выборах в Советской России в 1920-е гг. // Власть и общество в России XIX-XX веков: провинциальный аспект. Орехово-Зуево, 2012. С.303-311.
1 Кукушкин Ю. С., Чистяков О. И. Очерк истории советской Конституции. М., 1987. С.163.
2 СУ РСФСР. 1918. №51. Ст. 582.
3 Всесоюзная перепись населения 1926 года. М., 1928. Том 9. Стр. 2-13; Том 17. Стр. 23.
4 Выборы в Советы РСФСР в 1925 - 1926 гг. Ч.2. Съезды Советов и исполнительные комитеты. М., 1926. С.14.
крестьян - 31,2%. На XIII и XIV Всероссийских съездах Советов число делегатов от рабочих еще увеличилось, в 1927 г. они составили 49,4%, в 1929 г. - 56,4%1. Таким образом, горожане, составлявшие менее пятой части населения страны, были представлены преобладающим числом делегатов (около 70-80%).
Вопрос о порядке голосования и проведении выборов напрямую не определялся в Конституции 1918 г. Впоследствии в советском избирательном праве были закреплены открытое голосование и производственно-территориальный порядок проведения выборов. В программе РСДРП 1903 г. формулировалось требование тайных выборов2. Однако после прихода к власти большевики отказались от тайного голосования, объясняя введение открытого порядка голосования сложившимися традициями на выборах в Советы в 1917 г. По свидетельству очевидцев, в хаосе революции на выборах в Советы, действительно, в основном использовалось открытое голосование. П.И. Стучка так объяснял использование открытого порядка голосования на выборах: «...тайное голосование требуется только в буржуазном государстве из-за своей экономической зависимости, а в пролетарском государстве избирателям опасаться нечего»3. В качестве дополнительных причин введения открытого порядка в советской историографии приводились также «неграмотность подавляющего большинства населения страны и отсутствие элементарных технических средств для организации выборов (бумаги, типографских материалов)»4.
До 1925 г. на законодательном уровне порядок голосования определялся на усмотрение местных или региональных органов власти. Так, в избирательной инструкции ВЦИК от 11 августа 1924 г. устанавливалось, что «вопрос о закрытом или открытом голосовании определяется губернскими (областными) избирательными комиссиями»5. Обследование выборов, проведенное инструкторами ВЦИК в 1924 г., выявило, что из 46 обследуемых волостей только в одной из них - в Тамбовской губернии использовалось тайное голосование, во всех остальных случаях на собраниях использовалось открытое голосование. В случае проведения тайного голосования не избрали кандидатов, предварительно утвержденных партийной ячейкой, и итоги выборов оказались неожиданными для вышестоящих органов власти6.
Открытый порядок голосования на избирательных собраниях был унифицирован, начиная с инструкции о выборах, принятой ВЦИК 13
1 ГАРФ. Ф.1235. Оп.105. Д.500. Л.76.
2 Программа РСДРП, принятая на II съезде партии // КПСС в резолюциях, и решениях съездов, конференций и пленумов ЦК. 8 изд. Т. 1. М., 1970.
3 Стучка П. Учение о государстве пролетариата и крестьянства и его Конституции. М.; Л., 1926. С.158.
4 Кукушкин Ю.С., Чистяков О.И. Очерк истории. С.163.
5 СУ РСФСР. 1924. №71. Ст. 695.
6 ГАРФ. Ф. 1235, Оп.101. Д.151.Л.311.
октября 1925 г.1 Практика проведения избирательных кампаний 1920-х гг. показывала, что открытое голосование в советском государстве использовалось как дополнительный и достаточно простой и эффективный способ контроля за поведением населения на выборах и подавления протестных настроений, возможность оказать давление на избирателей с целью проведения в Советы заранее утвержденных кандидатов.
Очевидно, что открытое голосование - менее демократичный порядок, чем тайное голосование, и избиратели зачастую, опасаясь негативных последствий, не решались высказать истинную позицию о кандидате или обсуждаемом вопросе. Открытый порядок голосования, в отличие от других принципов советской избирательной системы, не являлся исторически обусловленным и традиционным для дореволюционной России. И.В. Минникес отмечает, что уже на выборах в XVШ в. широкое распространение получила тайная процедура голосования2. В дальнейшем на выборах в XIX в. и на выборах в Государственную Думу 1906-1917 гг. также использовалось тайное голосование3. Введение открытого порядка голосования на советских выборах можно оценить как регрессивное явление по сравнению с дореволюционной периодом и порядком выборов, установившимся в ходе Февральской революции.
Производственно-территориальный порядок выборов также напрямую не был закреплен в Конституции 1918 г. Советы в 1905 г. и в 1917 г. в городах преимущественно образовывались по производственному принципу, то есть на предприятиях, заводах, в казармах и т.д. В данном случае вполне оправданными являются ссылки советских историков и правоведов на «исторически сложившиеся традиции образования Советов по производственным единицам»4. Производственный принцип организации выборов - несвойственный как для дореволюционной России, так и для общемировой практики, его можно считать новеллой советского избирательного права.
Советские правоведы в 1920-е гг. считали производственный принцип организации выборов более совершенным, так, С.М. Бродович обосновывает преимущество производственного принципа принципиально разным базисом буржуазного и советского избирательного права. Если первое основывается на индивидуальном начале, то советское - на коллективном, выборы от различных коллективов признаются более совершенными, нежели выборы от территориальных единиц5.
1 СУ РСФСР. 1925. №79. Ст. 603.
2 Минникес И.В. Выборы в истории Русского государства IX-XVIII вв.: автореф. дисс. ... докт. юрид. наук. Екатеринбург, 2004. С.40-41.
3 Демин В.А. Государственная Дума России: механизм функционирования. Автореф. дисс. . канд. ист. наук. М., 1997. С. 16.
4 Стучка П. Учение о государстве пролетариата и крестьянства и его Конституции. М.; Л., 1926. С.156.
5 Бродович С. Основные элементы советской избирательной системы // Власть Советов. 1923. №4. С.47.
Однако производственный принцип проведения выборов был актуален только для трудовых коллективов в городе, в сельской местности выборы проводились традиционно по территориальному принципу. Выборы более высокого уровня - в уездные, губернские, областные, краевые Советы также проводились по территориальному принципу.
В советском избирательном законодательстве не сразу установился унифицированный порядок организации выборов. В первой половине 1920-х гг. в избирательном законодательстве преобладал производственный порядок проведения выборов в городах1. Лишь после признания проблем в избирательной сфере по итогам выборной кампании 1924 г. и отмены результатов выборов в регионах, где проголосовали менее 35% избирателей или имелись жалобы граждан на незаконные действия органов, руководивших выборами, объявления политики «оживления Советов», ВЦИК и ЦИК СССР пересмотрел порядок проведения выборов в городах2.
В инструкциях, принятых ЦИК СССР и ВЦИК в 1925 г., закреплен производственно-территориальный порядок проведения выборов. Так, в инструкции о перевыборах Советов ЦИК СССР от 16.01.1925 г. в городах предусмотрено проведение избирательных собраний как по производственным единицам (для членов профсоюзов), так и по территориальным единицам (районам и участкам) - «для граждан, не входящих в предприятия или не организованных в профессиональные
3
союзы, как-то: кустарей, домашних хозяек, извозчиков и т.д.» Аналогичный порядок проведения выборов по производственным и территориальным единицам устанавливался в избирательной инструкции ВЦИК от 13 октября 1925 г.4 В дальнейшем в избирательных инструкциях производственно-территориальный порядок выборов детализировался, но его характер оставался неизменным5.
Как отмечалось выше, в первой половине 1920-х гг. производственный принцип был единственным при организации и проведении выборов в городские Советы. Избиратели, не организованные в трудовые коллективы и не являвшиеся членами профсоюзов, не допускались до участия в избирательных кампаниях с 1918 по 1925 гг. Фактически производственный порядок проведения выборов выступал дополнительным способом отстранения от участия в выборах потенциально нелояльных слоев городского населения.
Закономерно, что в 1925 г. при проведении выборов в городские Советы по производственно-территориальному принципу возникли проблемы с составом Советов. Выборы, организованные по
1 СУ РСФСР. 1922. №10. Ст. 90. §49, 50; СУ РСФСР. 1922. №56.Ст.706. ст.20; СУ РСФСР. 1924. №71. Ст. 695. ст.20.
2 ГАРФ. Ф.3316. 0п.20. Д.282. Л.8.
3 СЗ СССР. 1925. №6. Ст. 55. ст.25.
4 СУ РСФСР. 1925. №79. Ст. 603. ст.37.
5 СУ РСФСР. 1926. №75. Ст.577. ст. 36, 37.
территориальному принципу для так называемой неорганизованной части населения, в городах контролировать было значительно сложнее. Общей тенденцией стало уменьшение числа депутатов от ВКП(б) и пролетарских слоев в городских советах1. Кроме того, непролетарские слои городского населения выдвигали различные требования и активно критиковали действия властей.
В докладе Председателя Всероссийской центральной избирательной комиссии Я.В. Полуяна об итогах проведения избирательной кампании в 1925/1926 гг. отмечалось: «.значительный рост активности неорганизованного избирателя в городах ставит перед партийными, советскими органами и профсоюзами задачу усиления активности производственных рабочих и красноармейцев, в противном случае встает опасность захвата чуждым элементом горсоветов»2. Особенную остроту эта проблема приобрела в мелких городах, с преимущественно непролетарским населением.
Решение проблемы виделось простым: установить дополнительные преференции в представительстве в Советы для рабочих и красноармейцев (для т.н. организованного населения). Манипуляции с нормами представительства обеспечили промышленному пролетариату и красноармейцам значительный перевес в представительстве в городских Советах. Преференции красноармейцев и рабочих были существенны уже в выборную кампанию 1925/26 гг.: на каждую 1000 избирателей было избрано 11 депутатов от красноармейцев, 12 - от рабочих и 5 - от неорганизованного населения3. В 1926/27 и 1928/29 гг. этот перевес увеличился еще значительнее, достигая пятикратного перевеса (14 депутатов от рабочих, 12 депутатов от красноармейцев против 3 от неорганизованной части населения)4.
Оценивая советскую избирательную систему, существовавшую с 1918 г. по 1936 г., констатируем, что при заявленной большевиками новизне и уникальности, она опиралась на глубокие исторические традиции. Большевики, придя к власти и отвергнув опыт предыдущих избирательных систем и собственных программных требований, заявили, что закрепили в Конституции 1918 г. естественно сложившийся опыт выборов в Советы в ходе революций. Вместе с тем выборы в Советы в 1917 г., при кажущейся новизне этого института, воспроизводили имевшийся электоральный опыт, глубоко укоренившийся в сознании населения. В итоге, большевики, декларируя полный разрыв с традициями,
1 Итоги выборов в Сибирском крае // Известия Сибкрайкома ВКП(б). 1926. №6. С. 13.
2 ГАРФ. Ф. 1235. Оп.103. Д.721. Л.11.
3 Выборы в Советы РСФСР в 1925-1926 гг. Ч.1. (городские советы, сельские советы, волсъезды, волисполкомы). М., 1926. С.56-57.
4 Итоги выборов в Советы РСФСР в 1929 г. Выи.П. Выборы в городские советы. Статистический сборник. М., 1930. С.26-27.
в модернизированном виде позаимствовали базовые черты дореволюционной избирательной системы.
К традиционным чертам советской избирательной системы 19181936 гг. можно отнести цензовость, неравное и непрямое представительство. Сохранение охранных цензов (политического и трудового) имело превентивный характер и было направлено на ограничение в политических правах относительно небольшой по численности, но достаточно влиятельной части населения города и деревни - имущих слоев населения. Значительная демократизация технических и отмена дискриминационных цензов позволила привлечь большевикам симпатии женского населения и молодежи, активизируя эти слои населения в противовес традиционным. Многостепенность выборов (для крестьян количество этапов даже увеличилось по сравнению с дореволюционным периодом) и неравное представительство различных социальных групп обеспечили максимальные преференции горожанам на выборах. Городские пролетарские слои в советской избирательной системе заняли столь же привилегированное положение, что и представители курии уездных землевладельцев и имущих городских избирателей особых городов до революции.
Несомненной новизной советской избирательной системы обладали производственный порядок проведения выборов и открытый порядок голосования. Советы в городах изначально формировались по производственному принципу, и в данном случае большевики лишь закрепили сложившийся порядок, адаптировав к новой избирательной системе. Введение открытого голосования на выборах носило явно регрессивный характер по сравнению с предыдущим избирательным опытом. Однако и производственный порядок выборов, и открытый порядок голосования в процессе реализации стали эффективным способом контроля за настроениями населения и предоставления дополнительных преференций городским пролетарским слоям.
Библиографический список
1. Конституция (Основной Закон) РСФСР. Принята V Всероссийским съездом Советов в заседании от 10 июля 1918 г. // Собрание узаконений и распоряжений Рабочего и крестьянского правительства (далее - СУ РСФСР). 1918. №51. Ст.582.
2. Постановление ВЦИК Советов от 2 декабря 1918 г. «О порядке выборов волостных и сельских Советов (Инструкция)» // СУ РСФСР. 1918. №86. Ст. 901.
3. Положение о Советах губернских, уездных и заштатных городов и поселков городского типа от 26 января 1922 г. // СУ РСФСР. 1922. №10. Ст. 90.
4. Декрет ВЦИК от 31 августа 1922 г. «Инструкция о перевыборах городских и сельских советов и о созыве волостных, уездных и губернских съездов советов» // СУ РСФСР. 1922. №56. Ст. 706.
5. Декрет ВЦИК от 11 августа 1924 г. «Инструкция о перевыборах городских и сельских Советов и о созыве волостных (районных), уездных (окружных) и губернских (областных) съездов Советов»// СУ РСФСР. 1924. №71. Ст. 695.
6. Постановление Президиума ЦИК СССР от 16 января 1925 г. «О перевыборах в Советы» // Собрание законов и распоряжений рабоче-крестьянского правительства СССР (СЗ СССР). 1925. №6. Ст. 55. Ст.25.
7. Декрет ВЦИК от 13 октября 1925 г «Об утверждении Инструкции о выборах городских и сельских Советов и о созыве съездов Советов» // СУ РСФСР. 1925. №79. Ст. 603
8. Декрет ВЦИК от 4 ноября 1926 г. «Об утверждении Инструкции о выборах городских и сельских Советов и о созыве съездов Советов» // СУ РСФСР. 1926. №75. Ст.577.
9. Программа РСДРП, принятая на II съезде партии // КПСС в резолюциях, и решениях съездов, конференций и пленумов ЦК, 8 изд. - М., 1970. - Т.1. - С. 267-274.
10. Андреев А. М. Советы рабочих и солдатских депутатов накануне Октября. - М., 1967. - 308 с.
11. Белоновский В. Н. Электоральное право Российской Федерации. - М., 2010. - 1070 с.
12. Белобородов М., Дан Ф. Рабочие депутаты в первой Государственной Думе. - СПб, 1906. - 176 с.
13. Бродович С. Основные элементы советской избирательной системы // Власть Советов. - 1923. - №4. - С. 35-70.
14. Бродович С. М. Советское избирательное право. - Л., 1925. - 131 с.
15. Всесоюзная перепись населения 1926 года. - М., 1928. Том 9. - 425 с.
16. Всесоюзная перепись населения 1926 года. - М., 1928. - Т. 17. - 380 с.
17. Выборы в Советы РСФСР в 1925 - 1926 гг. Ч.1. (городские советы, сельские советы, волсъезды, волисполкомы). - М., 1926. - 256 с.
18. Выборы в Советы РСФСР в 1925 - 1926 гг. Ч.2. Съезды Советов и исполнительные комитеты. - М., 1926. - 188 с.
19. Демин В.А. Государственная Дума России: механизм функционирования: автореферат диссертации на соискание ученой степени к.и.н. - М., 1997. - 24 с.
20. Добкин А. И. Лишенцы. 1918 - 1936 гг. // Звенья. - М.; СПб., 1992. Вып.2. С.605 -627.
21. Итоги выборов в Сибирском крае // Известия Сибкрайкома ВКП (б). - 1926. - №6. -С. 11-18.
22. Итоги выборов в Советы РСФСР в 1929 г. Вып.П. Выборы в городские советы. Статистический сборник. - М., 1930. - 153 с.
23. Каутский К. Диктатура пролетариата. От демократии к государственному рабству. Большевизм в тупике. - М., 2002. - 314 с.
24. Колоницкий Б. Красные против красных // Нева. - 2010. - №11. - С.27-123.
25. Кукушкин Ю. С., Чистяков О. И. Очерк истории советской Конституции. - М., 1987. - 366 с.
26. Ленин В. И. Две тактики социал-демократии в демократической революции // Полное собрание сочинений. 5-е изд. - М., 1967. - Т.11. - С. 1-131.
27. Ленин В. И. Доклад о революции 1905 г. // Полное собрание сочинений. 5-е изд. -М., 1967. - Т.30. - С.306-328.
28. Ленин В. И. О задачах пролетариата в данной революции // Полное собрание сочинений. 5-е изд. М., 1967. - Т.31. - С. 113-118.
29. Ленин В. И. Пролетарская революция и ренегат Каутский // Полное собрание сочинений. 5-е изд. М., 1967. - Т. 37. - С.235-338.
30. Лепешкин А. И. Советы - власть трудящихся (1917 - 1936 гг.). - М., 1966. - 575 с.
31. Лосицкий А. Избирательная система Государственной Думы. - СПб., 1906. - 165 с.
32. Маргиналы в социуме. Маргиналы как социум. Сибирь (1920 - 1930-е годы). -Новосибирск: ИД «Сова», 2007. - 456 с.
33. Минникес И. В. Выборы в истории Русского государства IX-XVIII вв. Автореферат диссертации на соискание ученой степени д.ю.н. - Екатеринбург, 2004. - 48 с.
34. Очерки по истории выборов и избирательного права / авт. проекта Веденеев Ю.А. и др. - Калуга, 2002. - 692 с.
35. Портнов В. П., Славин М. С. Становление и развитие конституционного законодательства Советской России 1917 - 1920 гг. - М., 1987. - 261 с.
36. Протасов Л. Г. Всероссийское Учредительное собрание: История рождения и гибели. - М., 1997. - 355 с.
37. Пушкарев С. Г. Воспоминания историка 1905 - 1945 // Посев. - 1999. - №3. - С. 3112.
38. Саламатова М. С. Избирательные цензы в России в начале XX в. // Историко-правовые проблемы: новый ракурс: сб. науч. статей / отв. ред. В. В. Захаров. - Курск, 2010. Вып. 3. - С. 120-129.
39. Саламатова М. С. «Обеспечить пролетарский состав советов любой ценой»: способы манипуляции на выборах в Советской России в 1920-е гг. // Власть и общество в России XIX - XX веков: провинциальный аспект. - Орехово-Зуево, 2012. - С.303-311.
40. Селунская Н. Б., Бородкин Л. И., Григорьева Ю. Г., Петров А. Н. Становление российского парламентаризма начала XX в. - М., 1996. - 342 с.
41. Стучка П. Учение о государстве пролетариата и крестьянства и его Конституции. Издание 5-е переработанное. - М.; Л., 1926. - 291 с.
42. Чистяков О. И. Конституция РСФСР 1918 года. изд. 2-е перераб. - М., 2003. - 224 с.
