CC BY
296
ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ
С.В. Кодан
Кодан Сергей Владимирович — доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации, профессор кафедры теории государства и права Уральского государственного юридического университета
Совершенствование законодательства в юридической политике Российского государства в первой половине XIX века: стратегические направления и общие результаты
Законодательное направление в юридической политике Российского государства в 1800—1850-е годы, сохраняя главенствующее положение в механизмах законотворчества императора, получает дальнейшее развитие и начинает выстраиваться на новых основаниях, позволяющих говорить о достаточно четкой институционализации данного направления. Провозглашенный и развиваемый властью принцип опоры на закон и законность в управлении страной потребовал и решения проблем, связанных с качеством нормативных актов, систематизацией законодательства и определением системы узаконений Российской империи, что обеспечивало бы передачу властно-нормативной информации бюрократии и подданным и способствовало бы поддержанию необходимого для верховной власти уровня законности и правопорядка. В данном ключе можно говорить о законодательной политике как главном направлении в юридической политике государства в целом. В то же время отдельные линии законодательного направления государственной политики в юридической сфере деятельности неразрывно связаны и составляют системное единство, обеспечивающее процесс передачи воли носителя верховной власти в общество, значение законотворчества в определении параметров правового регулирования общественных отношений1. Этому же была подчинена систематизация законодательства и создание системы узаконений.
1. Систематизация законодательства Российской империи как стратегическая цель юридической политики Российского государства
Проблема систематизации законодательства в юридической политике Российского государства в 1800—1850-е годы занимала одно из центральных мест. Все XVIII столетие, начиная с указа Петра I от 18 февраля 1700 года, создавались многочисленные учреждения по систематизации узаконений, но проблема так и осталась нерешенной. По указу Павла I от 30 декабря 1796 года было создано девятое по счету с начала столетия кодификационное учреждение — Комиссия для составления законов, которой предписывалось собрать узаконения и создать на их основе «три законов Российской империи книги, именно: первую — уголовную, вторую — гражданскую и третью — казенных дел, показав в оных прямую черту закона, на которых судья утвердительно основываться должен». Но и ее результаты были неутешительны. Хаотическая бессистемность накопленного после издания Соборного уложения 1649 года нормативного материала не способствовала повышению роли правового регулирования процессами в стране, не обеспечивала единства деятельности государственного аппарата и даже создавала почву для произвола и злоупотреблений чиновников, сохранявших монопольное право на доступность и знание узаконений. В этих условиях возможность и реальное манипулирование узаконениями на уровне государственных структур и отдельных лиц не способствовали обеспечению законности и правопорядка. Останавливаясь на оценке количественных показателей процесса формирования комплекса узаконений, накопившегося с 1649 года, необходимо отметить, что достоверного учета не было, и никто даже не знал количества изданных нормативных актов. Эти сведения стало возможным получить только с завершением работ по подготовке Полного собрания законов Российской империи. Приведенные в нем узаконения дают представление о масштабах законодательной деятельности Российского государства в 1750—1800-е годы. К исходу XVIII века было издано около 20 тысяч узаконений. К этому следует добавить и то, что тексты узаконений, рассылаемые в списках и бесконечно дублируемые, создавали крайне недостоверную информационную базу для юрисдикционной деятельности2.
1 См.: Графский В.Г. История права и правоведения: актуальные проблемы и темы // Евгению Алексеевичу Скри-пилеву — ученики и коллеги. М.; Екатеринбург, 2003. С. 13—18.
2 См.: ПСЗ 1. T. 24. № 17610, 17978, 17997; РГИА. Ф. 1259. Оп. 1. Д. 14, 39; Латкин В.Н. Законодательные комиссии в XVIII столетии. СПб., 1887. Т. 1; Майков П.М. Комиссии составления законов при императорах Павле I и Александре I // Журнал Министерства юстиции. 1905. № 7, 9, 10.
Кодан С.В. Совершенствование законодательства в юридической политике...
317
ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ
Первая четверть XIX века в решении проблемы систематизации российского законодательства характеризовалась поиском подходов к созданию актов систематизации узаконений и была показательна желанием скорейшего решения проблемы на основе создания трех отраслевых кодексов — Г ражданского, Торгового и Уголовного уложений Российской империи. Но в ходе этих работ проблему не удалось решить, а подготовленные законопроекты так и не увидели законодательного признания. При всех многочисленных попытках реорганизации работы Комиссии составления законов и реализации планов, безусловно важных и позитивных в смысле накопления отечественного опыта, значимых результатов не было и поставленная властью задача наведения порядка в узаконениях так и осталась невыполненной, а рассмотрение в 1810—1822 годах в Г осударственном совете проектов уложений показало их несовершенство. Основные проблемы систематизационных работ в 1801—1825 годах состояли в отсутствии четкой концепции работ, отсутствии достаточного количества подготовленных чиновников и попытке кодифицировать российское право минуя стадию разбора законодательного массива и опубликования прежде изданных узаконений. В итоге результат был прежним, а количество узаконений возросло на 11 тысяч1.
Новым и наиболее продуктивным этапом в систематизации российского законодательства стали 1825—1850- е годы, когда процесс упорядочивания законов был переведен в строгие рамки концептуального и организационного характера. В январе 1826 года М.М. Сперанский подал Николаю I две записки, которые показывали состояние работ по систематизации и излагали его предложения по ходу дальнейших работ — «Краткое историческое обозрение комиссии составления законов» и «Предположения к окончательному составлению законов». Сперанский кратко освещает ход работ по систематизации законодательства в России и обращает внимание на то, что интенсивность законодательной деятельности («по течению дел издаваемы были разные законы») неизбежно обостряла проблему систематизации законодательства, и властью «всегда... помышляемо было дать сим законам систематическую связь и единство в виде уложения» и «в сем предприятии государи употребляли все возможные усилия, но не имели исполнителей». Он предложил общую схему систематизации законодательства — «1) свод, 2) уложение, 3) учебную книгу». По замыслу Сперанского в основе систематизации должно было находиться создание Свода законов. «Свод (digeste) есть соединение законов, существующих по какой-либо части, расположенное в известном порядке». Дальнейшим этапом должна была стать общая кодификация российского общеимперского законодательства в рамках создания отраслевых уложений. «Уложение (code) есть систематическое изложение законов по их предметам». Сперанский предлагал на общегосударственном уровне и централизованно решить проблему создания учебной литературы для подготовки чиновничества и юристов с привлечением для написания учебных книг правоведов и практиков. Он указывает: «Учебная книга (institutes) есть то же самое уложение, более методическое и приспособленное к учебному преподаванию в училищах». Для практической деятельности предлагалось издать комментарий к систематизированному законодательству «под именем изъяснений (commentaries). В них излагается разум или основание законов, дается отчет в причинах и необходимости дополнения или перемен. и установляется связь их с законами суще ст вую щими»2.
Николай I согласился с предложениями М.М. Сперанского, хотя и отклонил мысль о составлении уложения, «которая казалась ему чем-то отвлеченным, слишком теоретическим, и остановил свой выбор на Своде законов существующих с исключением всего недействующего, без всяких изменений в существе их». 31 января 1826 года состоялся императорский указ о создании II отделения собственной его величества канцелярии. Комиссия составления законов упразднялась. Начальником II отделения был назначен М.А. Балугьянский. Ему были приданы чиновники. М.М. Сперанский, на которого были возложены управление всеми делами и доклады, не получил в отделении никакой официальной должности3.
В соответствии с планом Сперанского было начато составление Полного собрания законов. Методика составления Собраний определялась следующими принципами. Все книги разделены на две части — «главные эпохи». Первая начиналась Соборным уложением, с 1649 года, и продолжалась по
1 См.: Майков П.М. Комиссии составления законов при императорах Павле I и Александре I // Журнал Министерства юстиции. 1905. № 7; Гальперин Г.Б. Основные направления в области кодификации русского права в начале XIX в. (1801 —1802 гг.) // Вестник Лениградского университета. 1960. № 5; Андреева М.В. О некоторых кодификационных проектах начала XIX века // Вестник Лениградского университета. 1982. № 11; Ее же. У истоков кодификационных работ М.М. Сперанского // Правоведение. 1983. № 1; Кодан С.В., Тараборин Р.С. Поиски путей систематизации гражданского законодательства России в первой четверти XIX в. Екатеринбург, 2001. С. 4—43.
2 Сперанский М.М. Предположения к окончательному составлению законов // РНБ. Ф. 731. Д. 996. Русская старина. СПб., 1876. Т. XV. №. 2. С. 433—434; см. более подробно: Кодан С.В. М.М. Сперанский и систематизация законодательства в России // Советское государство и право. 1989. № 6. С. 103—110; Его же. Проекты преобразований политико-правовой системы М.М. Сперанского. Екатеринбург, 2003. С. 99—108.
3 См.: Государственный совет. 1801 —1901. СПб., 1901. С. 56—57; Корф М.А. Жизнь графа Сперанского. СПб., 1861. Т. 1. С. 306; Бычков А.Ф. К 50-летию Второго отделения Собственной е.и.в. канцелярии // Русская старина. 1876. № 2. С. 431; Краткий очерк деятельности Второго отделения Собственной е.и.в. канцелярии. СПб., 1876. С. 1 — 79.
Юридическая техника. 2015. М 9
ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ
12 декабря 1825 года — по день издания Манифеста Николая I. Эта эпоха включала в себя 176 лет и составляла первое собрание. Вторая — начиналась с окончанием первой и составляла второе собрание. Это собрание продолжалось ежегодным изданием законов каждого минувшего года. В Собрание должны были быть «...под именем законов вмещены, по порядку времени, все постановления, к всегдашнему исполнению от верховной власти или именем ее от учрежденных ею мест и правительств происшедшие, по всем частям государственного управления, без всякого изъятия. Причем не было допускаемо различия между законами, ныне действующими, и законами отмененными»1. При составлении Полного собрания, прежде всего, надлежало составить реестры узаконений, по этим реестрам собрать сами узаконения, провести точную их поверку. Число указов по реестрам Санкт-Петербургского Сенатского архива, бывшей комиссии составления законов, Военной коллегии и разных министерств составляло свыше 53 тыс. На втором этапе при собрании самих узаконений было доставлено и просмотрено около 5,5 тыс. книг. Третий этап поверки всех узаконений производился: 1) сличением списков с подлинными указами; 2) ревизией через специальных чиновников; 3) окончательной ревизией других чиновников, при составлении связок, для отправления в типографию. При поверке оказалось, что многие указы имели двойные заглавия и числа, некоторые не являлись законом и не подлежали изданию. Полное Собрание законов состояло: «1) из текста самих законов; 2) из Указателя; 3) из книги штатов и тарифов; 4) из книги чертежей и рисунков». В Полное собрание законов наряду с законодательными актами, исходящими от верховной власти, были включены нормативные акты, издаваемые от имени царя Сенатом, министерствами, Святейшим Синодом, а также некоторые временные и частные распоряжения. Весь этот материал располагался по томам Собрания в хронологическом порядке в зависимости от времени утверждения актов. Все включенные в Собрание акты печатались полностью — так, как они были изданы первоначально. Полное собрание имело свою отдельную нумерацию помещенных в нем актов. Для облегчения пользования Собранием издавались хронологические и алфавитные (по предмету) указатели. Полное собрание законов Российской империи представляло хронологическую инкорпорацию изданного в России законодательства. В его первое собрание из 45 весьма объемных томов вошли акты за 1649—1825 годы — 30 928 узаконений. Второе собрание, издаваемое в 1—3 томах ежегодно, стало выполнять функцию официальной публикации узаконений. Таким образом, в стране было впервые налажено информационное обеспечение правовым материалом официального характера, акты имели номера — официальную регистрацию, а само собрание снабжено соответствующими хронологическим и предметным указателями. Полное собрание законов стало официальным систематическим изданием законов2.
Подготовительные труды к созданию и изданию Свода законов, по мысли Сперанского, должны были состоять «в 1) собрании законов, и 2) подробных обозрениях посредством Сводов исторических». Исторические обозрения являлись необходимым этапом в процессе создания Свода законов. Они способствовали обнаружению официально отмененных или утративших свою силу законов, а также всех законодательных изменений. В течение 1826—1827 годов было составлено только историческое обозрение гражданских и некоторых частей уголовных законов. Деятельность по составлению исторических сводов явилась важным этапом, непосредственно предшествующим созданию Свода законов. По мере завершения исторических сводов начались работы над систематическим Сводом. Принципы, по которым должны были редактироваться отдельные части Свода, были заимствованы Сперанским у английского философа и юриста Ф. Бэкона. При этом они были от философских умозаключений доведены до уровня правил законодательной техники. К концу 1832 года Свод, заключавший в себе действующие узаконения (по 1 января 1832 г.), был отпечатан тиражом 1200 экземпляров и 19 января 1833 года был представлен Государственному совету на заседании, происходившем под личным председательством Николая I. Составляющие Свод отдельные статьи (число их в первом издании было 36 000, а с приложениями — 42 198) расположены в систематическом, а не хронологическом порядке. Свод законов 1832 года делился на восемь главных разделов и состоял из 15 томов. В целях периодического отражения состояния законодательства в определенный момент предполагалось выпускать Продолжения к Своду законов, а также переиздавать весь Свод через каждые десять лет. Продолжения к Своду должны были отражать все изменения в законодательстве, последовавшие за известный период времени. В течение 8 лет (1832—1840 гг.) вышло 6 Продолжений к Своду законов. Второе издание Свода законов было осуществлено через 10 лет после первого издания — в 1842 году. Обилие законов XVIII—XIX веков, а также принципы систематизации в Своде привели к тому, что общий объем Свода значительно возрос, число статей в нем в полтора раза превысило это
1 Сперанский М.М. Предисловие // ПСЗ 1. Т. 1. С. 1 —31.
2 См.: Корево Н.Н. Об изданиях законов Российской империи. СПб., 1900; ШебановА.Ф. Полное собрание законов Российской империи (Из истории систематизации законодательства в России) // Труды ВЮЗИ. М., 1970. Т. XIV. С. 277—300; Кодан С.В. Полное собрание законов Российской империи (теоретическая концепция и программа создания М.М. Сперанского. // ЮрИс. Юридические исследования. Альманах правоведов. Екатеринбург, 2001. Вып. 2. С. 14—28.
Кодан С.В. Совершенствование законодательства в юридической политике...
319
ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ
количество в первом издании. В Своде законов 1842 года имелось 52 328 статей в тексте и около 7 040 в приложениях (всего до 59 400 статей). Число томов Свода осталось прежнее — пятнадцать. В 1857 году по той же схеме Свод был переиздан в третий раз, количество статей в его пятнадцати томах уже было до 90 000. Это было последнее полное переиздание Свода законов1.
Свод законов стал действующим источником права. Он впервые в истории страны представил для органов государства свод действующих законов, имеющий достаточно четкую и продуманную теоретическую и практическую основу, снабженный указателями и вспомогательными материалами и т. п. Переход от бессистемности и противоречивости законодательства к четкой системе изложения законов следует рассматривать как важнейший этап и существенный прорыв в истории развития отечественного права. Был также издан Свод военных постановлений (1839 г.) — акт консолидации действующего военного законодательства, что положило начало упорядочению узаконений на уровне отдельных ведомств. В 1845 году было издано Уложение о наказаниях уголовных и исправительных2.
В 1800—1850-е годы, таким образом, удалось решить проблему систематизации законодательства Российской империи. На основе программы М.М. Сперанского удалось создать комплекс актов, инкорпорирующих законодательный массив страны, тематически инкорпорировать и консолидировать по отраслевому признаку действующее законодательство и начать кодификацию отраслевого законодательства. Проведенная систематизация законодательства создала условия для дальнейшего совершенствования регулирования отношений в стране, возможности для проведения дальнейшего его упорядочивания, повысило уровень законности в деятельности государственных учреждений и правоприменительной практике, составило основу изучения российского права в юридических учебных заведениях и оказало значительное влияние на развитие и становление русской юридической науки. Систематизацию законодательства по своему значению и влиянию на развитие юридической сферы деятельности можно рассматривать как правовую реформу.
2. Определение системы общегосударственных узаконений Российской империи в стратегии законодательной деятельности
Важной проблемой законодательного направления в юридической политике являлся вопрос об определении системы законодательства. Его теоретическая и практическая нерешенность не создавала возможностей классификации правовых положений и препятствовала созданию схемы их расположения в Своде законов. Исходные положения определения системы законодательства М.М. Сперанский изложил во «Введении к Уложению государственных законов» в 1809 году. Непосредственно же к определению системы законодательства Сперанский обратился в процессе подготовки Свода законов и изложил основания ее построения в «Обозрении исторических сведений о Своде законов» (1833 г.). Позднее (1834—1839 гг.) ряд теоретических положений, связанных с системой российского законодательства, был представлен в лекциях по законоведению наследнику престола Александру Николаевичу и вошел в «Руководство к познанию законов». Он отмечал, что «в великой сложности сих отношений и законов, от них возникающих, необходимо нужно поставить главные их разделения» — «предметы законов». Сперанский видел в «отношении людей, в обществе живущих», их двоякий характер: «каждое лицо имеет отношение ко всему государству, и все лица, в особенности, имеют отношения между собою». Он подошел к «двум главным разделениям законов» — к делению права на публичное и частное, выделив при этом, что «законы государственные определяют отношения частных лиц к государству. Законы гражданские учреждают отношения частных лиц между ними. Отсюда два порядка законов: законы государственные и законы гражданские». Сперанский также отделял национальное право от международного. Он определяет и «классификатор» законов, исходя из указанных разделов системы законодательства, относящихся к сфере регулирования публично-правовых и гражданско-правовых отношений — «законы государственные» и «законы гражданские». Далее выделялись «разряды» как группы узаконений по предмету регулирования и методу воздействия, а затем их виды, исходя из регулятивной или охранительной направленности узаконений государственных и гражданских законов. В первом порядке стоят «законы государственные», куда относились узаконения сферы публичного права, и среди которых Сперанский выделяет «два разряда законов... по различию их предметов и начал, на коих они утверждаются», определяя регулятивные и
1 См.: ПСЗ 2. Т. XVIII. № 16584; Майков П.М. О Своде законов Российской империи. СПб., 1905. С. 40—41; Корку-нов Н.М. Значение Свода законов // Коркунов Н.М. Сборник статей. 1877—1897. СПб., 1898. С. 77—96; Коре-во Н.Н. Об изданиях законов Российской империи. 1830—1899. СПб., 1900; Майков П.М. О Своде Законов Российской Империи. СПб., 1906; Рыбаков Ю.Я. Своды законов Российской Империи первой половины XIX века // Проблемы источниковедения СССР и специальных исторических дисциплин. М., 1984; Кодан С.В. Проекты преобразований политико-правой системы М.М. Сперанского. Екатеринбург, 2003. С. 134—152.
2 См.: Кодан С.В. Систематизация законодательства Российской империи во второй четверти XIX века (цели, этапы, подходы, результаты) // Проблемы курса истории государства и права (исследования и материалы): межвузовский сборник научных трудов. Екатеринбург, 2004. С. 84—102.
Юридическая техника. 2015. № 9
ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ
охранительные законы. Исходя из того, что «законы первого разряда определяют существо союза государственного и прав, от него происходящих», он выделяет четыре предметных области регулируемых отношений: во-первых, это «порядок, коим власть верховная образуется и действует в законодательстве и управлении»; во-вторых — «органы сего действия суть установления», в-третьих — «средства, силы государственные, нарочито для сего действия предназначенные», и в-четвертых, поскольку в публичных отношениях «предполагается известная степень участия подданных», определяется и их сословный статус — «состояние». Затем он выделяет «четыре вида законов государственных» регулятивного характера: 1) «Законы Основные»; 2) «Учреждения»; 3) «Законы сил государственных»; 4) «Законы о состояниях». Во второй разряд были выделены «все законы, коими союз государственный и гражданский и права, от них возникающие, охраняются в их действии мерами общего государственного порядка» — «законы предохранительные», то есть охранительного характера — «Уставы Благочиния» и «Законы уголовные»1.
Необходимо отметить, что Сперанский достаточно четко прорабатывает классификационные основы структуры каждого разряда и вида законов. Он исходит из того, что на первое место необходимо поставить «права и обязанности, возникающие из союза верховной власти и подданства», и «в составе сих прав первое место занимает власть законодательная и власть верховного правления», а «порядок, коим действует сия власть на подданных», и «составляет первый разряд законов государственных — Законы Основные». Сперанский во «второй разряд законов государственных» ставит «Учреждения мест и властей, или Законы органические», поскольку «власть верховного правления не может всем управлять непосредственно, ей нужны органы». Соответственно третий определяет «разряд законов государственных» — «законы правительственных сил» и включает «законы... экономические, финансовые и военные». Для того, чтобы «верховное правление содействовало расширению и преуспеянию сил государственных», в «четвертый разряд законов государственных» включаются «Законы государственного благоустройства» — «таковы суть законы об охранении нравственности и народном просвещении, об охранении народного здравия, об умножении и распределении населения, о промышленности, то есть о наилучшем направлении сил народного труда и тому подобное». Завершали государственные законы регулятивного характера «Законы о состояниях», необходимость которых вытекала из того, что «в союзе государственном долг подданства лежит на всех подданных вообще и для всех равно обязателен, но участие их в составе учреждений и в составе сил правительственных, по различию способностей, не может быть для всех равным», что и определялось как «право состояний». Вторую группу составляли государственные законы материальные и процессуальные законы охранительного характера, которые обеспечивали требования «общего надзора за непременным исполнением законов» и «мер исправления и наказания в случае их нарушения» — «Законы полиции и Законы суда как исправительного, так и уголовного» — шестой и седьмой разряды «законов государственных». Схема законов публично-правовой сферы представлена «в следующем порядке: I. Законы Основные. II. Законы Учредительные. III. Законы Правительственных Сил. IV. Законы Благоустройства. V. Законы о Состояниях. VI. Законы Полиции. VII. Законы Исправительные и Уголовные». «Законы гражданские», регулирующие сферу частно-правовых отношений, М.М. Сперанский относил ко второй группе законов, сохраняя и здесь прежний подход деления их по разрядам на регулятивные и охранительные. К первому разряду он причислял «все законы, коими определяются права гражданские, то есть, во-первых, законы, коими установляется порядок прав и обязанностей семейственных; во-вторых, законы, коими установляется порядок приобретения и укрепления прав в имуществах; в-третьих, порядок действия сих последних прав в особенном отношении их к государственному и частному кредиту, к торговле, к промышленности и проч.». Из этого определялись и «три вида гражданских законов: 1) Законы союзов семейственных. 2) Общие законы об имуществах», которые «означаются, по принятому обычаю, общим именем Законов гражданских», и «к ним присоединяются Законы межевые, коими определяется порядок развода границ владения. 3) Особенные законы об имуществах, означаемые по главной цели их под именем Законов государственного благоустройства или экономии». Ко второму разряду «гражданских законов», по мнению Сперанского, «принадлежат законы, коими охраняется действие прав мерами порядка гражданского, таковы суть: 1) Законы о порядке взысканий по делам бесспорным. 2) Законы судопроизводства общего гражданского и особенных: межевого и торгового. 3) Законы о мерах гражданских взысканий» (гражданско-процессуального характера), при этом «по тесной связи законов сего разряда с первым все они распределяются по своим местам между законами первого разряда»2.
Сперанский посчитал необходимым Свод законов построить на несколько иных основаниях, желая «соединить две цели: удобство употребления их при производстве дел и средства к систематическому их изучению, так чтоб те же законные книги, а не две системы разные, были основанием и в отправлении дел, и в учебном образовании». Поэтому «порядок разделения законов, принятый в Своде,
1 См.: Сперанский М.М. Руководство к познанию законов. СПб., 2002. С. 56—58.
2 Там же. С. 150—157.
Кодан С.В. Совершенствование законодательства в юридической политике...
321
ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ
соображен в главных его началах с порядком учебного их разделения. Законы государственного первого разряда представляются в книгах I, II, III и IV, и каждый их вид занимает то самое место, какое в теории ему предназначено: за Основными законами следуют Законы установлений, затем Уставы управления государственных сил в двух книгах и потом Законы о состояниях», и лишь «некоторые ... части Учреждений отделены от общего их состава в книге I и для практического удобства размещены в книге III вместе с Уставами». Далее Сперанский поясняет логику дальнейшего расположения узаконений и подчеркивает, что «за сим следовало бы приступить ко второму разряду законов государственных, к Уставам благочиния и Законам уголовным, но сии законы составляют общее охранение как союза государственного, так и союза гражданского». Поэтому «надлежало прежде изложить законы, определяющие союз гражданский, и, следовательно, после первого разряда законов государственных перейти к законам гражданским — книги V и VI». Сперанский при этом отмечает, что, «хотя законы сии делятся также на два разряда, но второй из них, содержащий в себе законы гражданского прав охранения, столько связан с первым, что отделить их без важных затруднений в практике невозможно, посему и распределены они в Своде между законами первого разряда, им соответствующими». Завершалась предложенная система расположения законодательного материала «законами государственными второго разряда, Законами Благочиния и Уголовными в книгах VII и VIII»1. Таким образом, Сперанским была определена структура общегосударственного законодательства и построение Свода законов Российской империи.
Свод законов Российской империи установил официальную систему общеимперского законодательства. Он делился на восемь книг (разделов, составленных исходя из определенных Сперанским восьми «главных разрядов законов»), по которым распределялись тома свода: книга первая — Основные государственные законы (ч. 1 т. I); книга вторая — учреждения: центральные (ч. 2 т. I) и местные (т. II), а также уставы о службе государственной (т. III); книга третья — законы правительственных сил: уставы о повинностях (т. IV), о податях и пошлинах (т. V), устав таможенный (т. VI), уставы монетный, горный, о соли (т. VII), уставы лесной, оброчных статей, арендных старостинских имений (т. VIII); книга четвертая — законы о состояниях (т. IX); книга пятая — законы гражданские и межевые (т. X); книга шестая — законы государственного благоустройства: уставы кредитный, торговый, промышленности (т. XI), путей сообщения, строительный, пожарный, о городском и сельском хозяйстве, о благоустройстве в казенных селениях, о колониях иностранцев в империи (т. XII); книга седьмая — законы благочиния (полицейские): уставы о народном продовольствии, об общественном призрении и врачебный (т. XIII), о паспортах и беглых, о предупреждении и пресечении преступлений, о содержащихся под стражей, о ссыльных (т. XIV); книга восьмая — законы уголовные и уголовно-процессуальные (кн. 1-2, т. XV)2.
В 1800—1850-е годы, таким образом, была определена на теоретическом и практическом уровнях система законодательства общеимперского законодательства, построенная на основе отнесения узаконений к отдельным сферам правового регулирования. На основе этого была выстроена система построения Свода законов Российской империи и создана поисковая система законоположений по нему Заданная система законодательства с некоторыми коррективами сохранялась до 1917 года.
3. Определение имперского типа организации правового пространства в стратегии законодательной деятельности Российского государства
Вопрос об уровнях законодательства Российской империи и их соотношении в юрисдикционной деятельности был также решен в ходе систематизационных работ. Имперская конструкция политикотерриториального устройства России повлекла определение двухуровневой системы законодательства — общегосударственного и местного — и ставила проблему их определения и соотношения. На это обращает внимание в 1809 году во «Введении к Уложению государственных законов» М.М. Сперанский: «Российская империя разделяется на области и губернии» — и подчеркивает, что «именование областей присвояется тем частям империи, кои по пространству и населению своему не могут войти в общий распорядок управления», и они «имеют особенное устройство с применением к ним общих государственных законов по местному их положению.». В проекте Государственной уставной грамоты Российской империи 1820 года также предлагалось закрепить положение: «Законы разделяются на общие государственные законы и на особенные или местные. Общие законы составляют общее право и применяются во всех случаях, в коих местные законы недостаточны»3.
1 Сперанский М.М. Руководство к познанию законов. СПб., 2002. С. 156—158.
2 См.: Клеандрова В.М. Источники права // Развитие русского права в первой половине XIX в. М., 1993. С. 32; Васильев А.В. Законодательство и правовая система дореволюционной России. СПб., 2004. С. 142—143.
3 Сперанский М.М. Введение к Уложению государственных законов. С. 189—192; Государственная уставная грамота Российской империи // Конституционные проекты в России. Ст. 30—33; Сперанский М.М. Обозрение исторических сведений о Своде законов. С. 172—173.
Юридическая техника. 2015. № 9
ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ
С подготовкой Свода законов Российской империи во второй половине 1820-х годов определение уровней законодательства стало переходить в плоскость практического решения. В Своде законов 1832 года законодательно были определены исходные параметры соотношения общегосударственных и местных законов, и входящий в его состав Свод Основных государственных законов в подразделе «О законах» устанавливал два важнейших положения, представляющих принципы территориально-законодательного устройства Российской империи. «Империя Российская управляется на твердых основаниях положительных законов, учреждений и уставов, от самодержавной власти исходящих», — гласила статья 47 Основных законов Свода законов Российской империи. Статья 48 определяла: «Законы в империи действуют или единообразно в общей их силе, или с местными в некоторых их частях изменениями. Пространство сих изменений, места, где они допускаются, и связь их с законами общими определяются в особенных законах, уставах и учреждениях»1. Именно поэтому и сам Свод законов Российской империи рассматривался в качестве «общего» — общеимперского, общегосударственного свода, действовавшего в полном объеме в Центральной России — в так называемых «внутренних губерниях». При этом следует обратить внимание и на то, что Манифест Николая I от 31 января 1833 года об издании Свода законов Российской империи указывал, что при решении дел следует «приводить ... непосредственно ... все местные законы, где они действуют, доколе ... не будут составлены в особые своды» — акты систематизации местных узаконений отдельных национальных регионов Российской империи.
В связи с тем, что идея создания местных сводов узаконений в полном объеме реализована не была и в 1845 году ограничилась лишь изданием Свода местных узаконений губерний остзейских для прибалтийских губерний, в нем были детализированы вопросы соотношения уровней законодательства. Свод в 1-й статье воспроизвел положения статей 47—48 общего Свода законов Российской империи, приведенные ранее, но далее, в статье 2, уточнил, что «сии изменения в общих узаконениях именуются узаконениями местными. Заимствуя силу свою так же, как и законы общие, от единой власти самодержавной, сии узаконения простираются на те только губернии и области, коим они особенно предоставлены, и объемлют те только случаи, на кои именно постановлены, как изъятие из общих правил. Во всех других случаях действие общих законов империи сохраняет и в сих губерниях и областях полную силу»2. Надо сказать, что общее правило действовало и в отношении других территорий Российской империи, где российской верховной властью признавалась юридическая сила местных законов. Это окончательно закрепило уровни законодательства и принципы их соотношения, при которых, определяет Д.И. Мейер, «по пространству действия законы разделяются на общие. и местные. Отношение между ними таково, что местный закон исключает действие общего. Очень естественно, что в таком обширном государстве, как наше Отечество, должны быть законы, относящиеся к отдельным местностям: невозможно, чтобы при разнообразии племен, населяющих Россию, при огромном пространстве ее, не было местных особенностей в юридическом быту, а законодательство не может не учитывать действительности.»3. Одновременно сложилось и правило, которое было четко сформулировано Г.Ф. Шершеневичем: «Местные законы, предназначенные для известной местности и ее коренных жителей, устраняют применение общего законодательства по тем предметам, которые определены местным законодательством. Установление, изменение или отмена общих законов не имеют влияния на местные законы, если противное не выражено в самом законе. Общее законодательство сохраняет свое значение по всем тем вопросам, которые не разрешаются местными законами»4.
В 1800—1850-е годы в России в связи с завершившимся в основном империостроительством определись территории, в пределах которых было локализовано действие местных узаконений и «под местными законами, — как подчеркивает Н.Н. Корево, — разумеются законы областей, присоединенных в различные времена к российскому государству и живших до того времени самостоятельной жизнью или в составе других государств». Действие местных узаконений было сохранено в том или ином объеме, который зависел от статуса территории в семи регионах Российской империи, в которых необходимо было учитывать в государственной политике этнический фактор и где собственно и действовали семь местных локальных систем местных узаконений. К ним относились: Великое княжество Финляндское, Царство Польское, Остзейские губернии, Западные губернии, Бессарабская губерния, Кавказский край и Сибирь5.
В связи с тем, что систематизация местного законодательства в полном объеме проведена не была, не было и отработанных систем местного права в каждом из национальных регионов. Это намерение было реализовано лишь в отношении Прибалтики. Свод местных узаконений губерний остзей-
1 См.: Свод Основных государственных законов // Свод законов Российской империи. СПб., 1832. Т. 1. Ст. 47—48.
2 Свод местных узаконений губерний остзейских. СПб., 1845. Ч. 1. Введение. Ст. 1—2.
3 Мейер Д.И. Русское гражданское право. М., 1997. С. 52—54.
4Шершеневич Г.Ф. Учебник русского гражданского права. М., 1995. С. 43.
5 См.: Корево Н.Н. Издания местных законов Российской империи. СПб., 1907. С. 3.
Кодан С.В. Совершенствование законодательства в юридической политике...
323
ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ
ских предполагал, что «собрание местных узаконений губерний Лифляндской, Эстляндской и Курляндской» будет объединено с делением «на пять главных частей, в первой заключались особенные учреждения некоторых властей и мест губернского управления; во второй — права состояний; в третьей — законы гражданские; в четвертой — правила судопроизводства гражданского, в пятой — правила судопроизводства уголовного». Структурно Свод делился на две части, в которых статьи распределялись по книгам, разделам, главам и отделениям. Каждая статья, как и в Своде законов Российской империи, имела ссылки на исходный законодательный материал. Свод открывало «Введение», дающее понятие местных узаконений, их соотношение с общеимперским законодательством, а также определяющее юридическую силу местного законодательства и пределы его действия. Далее определялась территория «губерний остзейских», на которой действуют местные узаконения и пять основных сфер правового регулирования, изъятых из Свода законов Российской империи (ст. 1—3). Статья 3 определяла, что «действующие в губерниях Лифляндской, Эстляндской и Курляндской и в г. Нарве местные узаконения составляют предмет сего Свода и относятся: 1) К особенному учреждению некоторых властей и мест губернского управления. 2) К правам состояний. 3) К законам гражданским. 4) К порядку судопроизводства гражданского. 5) К порядку судопроизводства уголовного». Далее подчеркивалось: «Допустимые в губерниях остзейских и г. Нарве из законов общих о наказаниях уголовных и исправительных, о земских повинностях и разных частях казенного управления, государственного благоустройства и благочиния означены по принадлежности в общем Своде законов империи». Первая часть свода — «Учреждение властей и мест губернского управления» — законодательно определила административно-автономистский статус Прибалтики в составе Российской империи и местные особенности управления в трех губерниях края и г. Нарве. Вторая часть свода — «Свод законов о состояниях в остзейских губерниях» — определяла общественное устройство в Прибалтике. Создание Свода местных узаконений губерний остзейских явилось единственной успешной попыткой создания системы местных законов1. В Великом княжестве Финляндском и Царстве Польском действовало местное законодательство в более локализованном объеме и сохраняло в том или ином объеме прежние источники права2.
Важной проблемой являлось и определение места обычаев, обычного права в системе права и определение нормативной силы традиционных регуляций. Характерной чертой было то, как подчеркивал Н.М. Коркунов, что «для объяснения обязательности обычного права прибегали к учению о признании силы обычая законодателем. Утверждали, что обычай получает обязательную силу лишь под условием согласия на то законодательной власти...»3. Это был общий для России и Европы подход, на практику которого, сложившуюся в средневековой Западной Европе по поводу сосуществования обычаев и законов, обращает внимание В.Г. Графский, указывая на то, что осуществлялось «признание и поощрение официальной судебной и административной практикой использования местных правовых обычаев для восполнения недостающих установлений в законах страны»4. В русле этих тенденций развивалось «сосуществование» законодательства и обычного права и в Российской империи, но с учетом особенностей, связанных с наличием в сложившейся российской правовой системе двух уровней позитивного права и соответствующего им законодательства — общего и местного, которым и соответствовал надлежащий подуровень обычного права. При этом следует учитывать и то, что традиционные регуляции имели непосредственную связь с населением, проживающим на определенной территории, и, естественно, с соответствующим уровнем законодательства. Обычное право, например в центральной России (внутренних губерниях), выступало в качестве нормативнорегулятивного подуровня, связанного с действием так называемого «общего законодательства», действующего в отношении русского населения в их пределах, а в национальных регионах — местных узаконений — и имело отношение к народам, находившимся и пришедшим в состав российских под-
1 См.: Нольде А.Э. Очерки по истории кодификации местных гражданских законов при графе Сперанском. СПб., 1914. Вып. 1; Егоров Ю.А. История государства и права Эстонской ССР (XIII век — окт. 1917 г.). Таллин, 1981. С. 106—107; Калнынь В.Е. Очерки истории государства и права Латвии в XI—XIX веках. Рига, 1980. С. 170—212; Кодан С.В. Систематизация прибалтийского законодательства в первой половине XIX в. // Ученые записки Тартуского университета. Вып. 909. Теор. пробл. юрид. практики. Studia jridica. VI. Труды по правоведению. Тарту, 1990. С. 74—82.
2 См.: Лундаль Б. Руководство к законам Великого княжества Финляндского. Гельсингфорс, 1857; Остен-Сакен В. Государственно-правовое положение Великого княжества Финляндского в Российском государстве. СПб., 1910; Нюгольм К. Положение Финляндии в Российской державе. Берлин, 1901; Дусаев Р.Н. Уголовное уложение Великого княжества Финляндского. Л., 1988. См. о законодательстве в Царстве Польском: Забаров-ский К. Гражданское права Царства Польского. СПб., 1847; Рейнике Н. Уголовное уложение и гражданские законы Царства Польского. // Журнал Министерства юстиции. 1904. № 5. С. 1—33; Бардах Ю., Леснодорский Б., Пиертчак М. История государства и права Польши. М., 1980. С. 314; История внешней политики России. XVIII век. М., 2000. С. 168—196.
3 Коркунов Н.М. Лекции по общей теории права. СПб., 2003. С. 350—351.
4 Графский В.Г. Всеобщая история государства и права: учебник для вузов. М., 2000. С. 308.
Юридическая техника. 2015. № 9
ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ
данных1. Необходимо отметить, что в юридической политике Российского государства отводилось важное место как механизмам учета традиционных регуляций в юрисдикционной деятельности российской власти и ее учреждений на территориях с родовой организацией жизнедеятельности коренных народов, так и внедрению положений российского права в обычное право через взаимодействие общеимперского и традиционного права. При этом решались задачи поддержания единого политикоправового пространства и, в определенной мере, задачи выравнивания правового развития отдельных народов, которые ранее не имели традиций государственной самостоятельности, через явление, получившее в юридической антропологии название «правовой колонизации» («правовой аккульта-ции»). Из предложенных моделей правовой аккультации российский вариант соотношения обычного и общегосударственного права входит в схему, сочетающую сотрудничество и интеграцию2. Это достаточно четко просматривается в решении проблем соотношения законодательства и обычного права, что было закреплено в Уставе о сибирских инородцах от 22 июля 1822 года, проект которого подготовили в ходе Сибирской реформы 1819—1822 годов М.М. Сперанский и Г.С. Батеньков. Определяя в главе «Общие права инородцев» основы правового статуса сибирских коренных народов, устав оговаривал, что инородцы «кочующие управляются по степным законам и обычаям, каждому племени свойственным». Изъятие составляли только тяжкие преступления. «В уголовных только преступлениях кочующие судятся в присутственных местах и по общим государственным установлениям... Уголовными делами относительно инородцев почитать: 1) возмущение; 2) намеренное убийство; 3) грабеж и насилие; 4) делание ложной монеты и вообще похищение казенного и общественного имущества. Все же прочие дела, не выключая и кражу, пока нравы их образованием не умягчатся, считать исковыми». И только «в проступках в российских городах и селениях разбираются они местною полициею на основании общих положений». Вопросам соотношения законодательства и обычного права была посвящена специальная глава «О законах и обычаях». Ее положения определяли, что «все кочующие и бродячие инородцы ... управляются по их собственным степным законам и обычаям», и поэтому предполагалось собрать обычаи, проработать их в специальных комитетах и, после их санкционирования властью, издать сборники обычного права. Подчеркивалось и то, что «степные законы имеют быть напечатаны на российском языке и, если можно, на языках тех самых племен, до коих оные относятся, или на языке, с употребляемым ими сходственном». Также оговаривалось, что «законы сии и российскими присутственными местами приемлются в основание в суждениях о делах кочующих и бродячих инородцев» и «недостаток в степных законах при решении дел дополняется российскими узаконениями»3.
Это общее санкционирование применения обычаев в отношении сибирских коренных народов было распространено и на другие народы национальных регионов Российской империи. Предпринимались и попытки кодификации обычного права. При этом заметим, что интеграция обычного права в систему права и законодательства Российской империи не только способствовала внутриполитической стабилизации в национальных регионах, но и в целом через его определенные коррективы и влияние общегосударственного права на традиционные регуляции содействовала развитию отдельных народов с родовой системой управления и традиционными регуляциями4.
В 1800—1850-е годы, таким образом, система и соотношение уровней общеимперского и местного законодательства отразили политические установки власти в этнополитической плоскости, определив и закрепив с использованием юридического инструментария имперский тип построения правовой системы и определив пределы использования местных узаконений и обычного права.
* * *
Итак, изучение вопросов, связанных с оформлением стратегии развития законодательного направления юридической политики Российского государства в 1800—1850-е годы, позволяет сделать ряд выводов.
В 1800—1820-е годы стратегически определились и имели большое значение комплексные работы по решению проблемы систематизации законодательства. Ранее предпринятые в первой четверти XIX века попытки создания отраслевых кодексов обозначили и наглядно выявили несовершенство законодательства. М.М. Сперанский разработал программу упорядочения узаконений и успешно реализовал ее, создав комплекс актов систематизации законодательства на уровне Полного собра-
1 См.: Александров В.А. Обычное право крепостной деревни России. XVIII — начало XIX в. М., 1984.
2 См.: Рулан Н. Юридическая антропология. М., 1999. С. 192—196; Ковлер А.И. Антропология права. М., 2002. С. 245—249.
3 ПСЗ 1. Т. 38. № 29156. Гл. VIII. § 35—37, 68—72.
4 См.: НольдеА.Е. К истории составления проекта «Свода степных законов кочевых инородцев Восточной Сибири» // Сергею Федоровичу Платонову — ученики и почитатели: сборник статей. СПб., 1911. С. 502—521; Леонтоно-вич Ф.И. К истории права русских инородцев. Одесса, 1880. Ч. 1. С. 3—12.
Кодан С.В. Совершенствование законодательства в юридической политике...
325
ВЫСТУПЛЕНИЯ НА КРУГЛОМ СТОЛЕ
ния и Свода законов Российской империи, актов консолидации военного и местного, а также приступил к кодификационным работам. Результатом последних явилось издание в 1845 году Уложения о наказаниях уголовных и исправительных.
В ходе систематизационных работ было произведено определение системы законодательства Российской империи и его структуры — отраслевого и институционального деления системы законодательств, а также выделение общегосударственного и местного уровней узаконений, что позволяло на основе разработанной схемы классифицировать положения законодательных актов и обеспечить информационно-поисковые возможности ориентации в законодательном массиве страны, способствовало, как и систематизация законодательства, развитию юридического образования и правоведения.
Большое значение в условиях имперского типа государственно-правового устройства Российской империи имело определение подходов к соотношению общегосударственного и местного законодательства, что позволило не только достаточно четко определить территориальные пределы использования местных узаконений и традиционных регуляций, но и в целом решить проблему выхода из коллизионных ситуаций при применении общеимперского законодательства, узаконений отдельных национальных регионов и обычного права.
326
Юридическая техника. 2015. № 9
