CC BY
849
СВОД ЗАКОНОВ РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ
КАК АКТ СИСТЕМАТИЗАЦИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
С.А. Налимов, соискатель кафедры теории и истории государства и
права Уральской академии государственной службы
Процессы развития правовой системы в современной России и совершенствования законодательства Российской Федерации сталкиваются с проблемами, которые являлись актуальными для Российского государства на протяжении нескольких столетий. История развития российского законодательства показывает, что одной из важнейших проблем политико-юридического характера выступали вопросы систематизации законодательства, а наиболее ярким явлением в этой сфере юридической деятельности явилось создание Свода законов Российской Империи, который с середины 1830-х гг. и до 1917 г. являлся официальным носителем информации о действующем в стране общероссийском законодательстве. Необходимо отметить, что проблемы создания свода законов являются актуальными и для современного этапа развития пра-вовойсферысовременнойРоссии.Потребности упорядочения узаконений в современной России, а затем Указ Президента Российской Федерации от 6 февраля 1995 г. «О подготовке к изданию Свода Законов Российской Федерации»1 вызвали научную дискуссию вокруг необходимости создания этого акта систематизации законодательства2. В связи с проводимой в стране работой по созданию Свода законов Российской Федерации, актуализируются исторические аспекты исследования процесса систематизации законодательства в истории России, ее места в становлении российского законодательства и, особенно, создания обобщающего законодательный массив страны акта - Свода законов Российской империи в контексте концептуальных и практических подходов к созданию этого уникального для своего времени акта систематизации законодательства.
Систематизация законодательства, как известно, занимает одно из основных мест в юридической политике государства как властно-управленческой деятельности, направленной на определение стратегии и тактики развития юридической сферы государственной деятельности, в которой в качестве направления выступает развитие механизмов издания и систематизации узаконений3. А сама систематизация узаконений как вид правой деятельности состоит в проведении работ по
упорядочению действующих нормативных правовых актов и имеет своей целью предание законодательному массиву упорядоченного, четко структурированного характера. Она включает пять форм: учет (простая форма для получения достоверной информации об изданных нормативных правовых актах, состоящая в их регистрации или их группировки в предметные блоки); инкорпорация (упорядочение законодательства с целью упрощения использования нормативно-правовых актов с их расстановкой в определенном порядке без какого-либо изменения содержания); консолидацию (систематизация законодательства для устранения множественности нормативных актов с созданием укрупненного носителя правовой информации без изменения нормативного содержания изданных ранее узаконений); кодификация (форма систематизации законодательства с целью качественной, коренной переработкой нормативного правового материала и созданием в качестве результата нового внутренне согласованного нормативного правового акта кодифицированного характера, который принимается наделенным правотворческой компетенцией государственным органом или негосударственной организацией) и создание сводов законодательства (наиболее сложная форма систематизации законодательства с целью объединения действующих в стране нормативных правовых актов в единый комплексный правовой документ с четко определенной структурой и созданием инструментария оперативного поиска правовой информации)4.
В рамках этих форм выстраивались и подходы к систематизации законодательства в 1820-1830-е гг., были определены в конце первой четверти XIX в. М.М. Сперанским и включали три последовательно связанных и взаимообусловленных этапа систематизации узаконений: (I) хронологическая инкорпорация - Полное собрание законов Российской империи; (II) выделение и систематизация действующего законодательства общеимперского характера - Свод законов российской империи и партикулярных узаконений (своды местного законодательства отдельных национальных регионов Российской империи); (III) отраслевая кодификация законодательства
- Гражданское и Уголовное и др. уложения5. При этом Сперанский подчеркивал: «Свод ((Н§ез1е) есть соединение законов, существующих по какой-либо части, расположенное в известном порядке»6. На этой базе в 1830-1840-е гг. в России впервые была выстроена и издана система актов систематизации законодательства, не имевшая аналогов в истории правовых систем европейских государств7.
Исходной базой создания Свода законов Российской империи являлась хронологическая инкорпорация — Полное собрание законов Российской империи, которое представляло хронологическую инкорпорацию изданного в России законодательства. В его первое собрание вошли акты за 1649—3 825 гг. - 30 928 узаконений. Второе собрание, издаваемое ежегодно, стало выполнять функцию официальной публикации узаконений и издавалось до 1881 г. - 61 928 законодательных актов. Третье издавалось до 1917 г. и его последний том (т. 33), изданный в 1916 г. включал узаконения за 1913 г. - 40 846 законодательных актов. Всего же три собрания включили 133 102 узаконения. Акты в нем имели номера — официальную регистрацию, а само собрание снабжено соответствующими хронологическим и предметным указателями8.
Свод законов Российской империи установил официальную систему общеимперскогс законодательства и делился на восемь книг (разделов - «главных разрядов законов»), по которым распределялись тома свода: книга первая - Основные государственные законы (ч. 1, т. I); книга вторая - учреждения: центральные (ч. 2 т. 1) и местные (т. И), а также уставы о службе государственной (т. III); книга третья - законы правительственных сил. уставы о повинностях (т. IV), о податях и пошлинах (т. V), устав таможенный (т. VI), уставь,' монетный, горный, о соли (т. VII), уставы лесной, оброчных статей, арендных старостинс-ких имений (т. VIII); книга четвертая - законы о состояниях (т. IX); книга, пятая - законы гражданские и межевые (т. X); книга шестая
- законы государственного благоустройства: уставы кредитный, торговый, промышленности (т. XI), путей сообщения, строительный, пожарный, о городском и сельском хозяйстве, о благоустройстве в казенных селениях, о колониях иностранцев в империи (т. XII); книга седьмая — законы благочиния (полицейские): уставы о народном продовольствии, об общественном призрении и врачебный (т. XIII), о паспортах и беглых, о предупреждении и пресечении преступлений, о содержащихся под стражей, о ссыльных (т. XIV); книга восьмая
- законы уголовные и уголовно-процессу-
альные (кн. 1-2, т. XV)9. Эта установленная Сводом законов система общеимперского законодательства сохранялась до 1917 г. Свод законов Российской империи в упорядочении узаконений занял место акта систематизации законодательства и выступал в качестве инкорпорационно-консолидиро-ванного источника действующего отраслевого законодательства. Свод законов не являлся предметной инкорпорацией законов, как это нередко представляется в юридических изданиях. Это была сложная форма систематизации законодательства, которая в своем создании прошла ряд этапов:
1) из изданных ранее узаконений извлекались нормативно-правовые акты по отдельным отраслям законодательства;
2) из изданных ранее узаконений извлекались действующие нормативно-правовые акты в рамках отдельных отраслей законодательства;
3) из действующих нормативно-правовые акты извлекались и объединялись в единых тестах действующие нормы права отдельных институтов права в рамках отраслей права в форме отдельны/, структурных элементов свода;
4) восполнялись пробелы в правовом регулировании путем издания новых нормативноправовых актов;
5) текстуально оформленные статьи проверялись на предмет внутренних и внешних (с другими нормами права) противоречий (коллизий) и повторений с использованием различных приемов юридической техники; объединялись путем;
6) консолидированные в рамках отрасли права и ее институтов нормы права текстуально оформлялись на уровне отдельных отраслей законодательства и его внутренних подразделений (институтов):
7) консолидированные узаконения на уровне отдельных отраслей законодательства включались в общую схему Свода законов как общего акта инкорпорации действующего зако нодател ьства
8) устранялись противоречия и повторения межау положениями отдельных отраслей законодательства (разделами свода);
9) включались тесты необходимых документов и форм документов в качестве приложений к структурным элементам Свода законов;
10) готовились указатели к своду в целом и отдельным его частям (хронологические, предметные, общее оглавление).
При составлении Свода законов, таким образом, происходило обобщение, объединение,
укрупнение правовых норм и соответственно текстуального изложения - их консолидация по отраслям права. При этом Свод имел прекрасно отработанные указатели - в общем к своду, отдельным разделам и т.п., которые создавали возможность его интенсивного использования в качестве официального и основного источника правовой информации. После издания Свода законов российской империи в 1832 г. (15 томов, более 42 тыс. статей) было организовано издание Продолжений к Своду законов Российской империи, которое содержало новые редакции изданного Свода с учетом новых изданных узаконений. Первоначально планировалось переиздание Сводов законов по мере накопления законодательного материала раз в десятилетие. Второе издание последовало в 1842 г. (более 59 тыс. статей), третье - в 1857 г. (около 90 тыс. статей). В последующие годы полных переизданий не производилось, и переиздавались лишь отдельные тома свода10.
Свод законов Российской империи с точки зрения его юридической силы укладывался в рамки общей концепции соотношения изданных ранее узаконений, вошедших в Полное собрание законов Российской империи, и общего Свода законов. Свод законов имел статус акта официальной тематической отраслевой инкорпорации действующего законодательства с внутриотраслевой консолидацией узаконений в единый текст без изменения нормативного содержания изданных ранее узаконений. Это означало сохранение нормативной силы за ранее изданными законодательными актами в случае выявления противоречий между предшествующими Своду законами. При возникновении коллизии положений изданных ранее и вошедших Полное собрание законов Российской империи узаконений и нормами, текстуально изложенными в статьях Свода законов Российской империи высшую нормативную силу имели первые, для чего была использована система отсылок по регистрационным номерам и датам издания к актам, вошедшим в Полное собрание законов Российской империи.
При этом особо следует подчеркнуть использование при создании Свода законов в сочетании двух видов систематизации - консолидации и инкорпорации. Консолидация как вид систематизации законодательства была применена с целью устранения множественности узаконений, их унификации и упрощения использования законодательства в определенной сфере правового регулирования. В результате ее применения были созданы укрупненные обновленные (отредактированные)
или новые тексты в которых были изложены старые правовые регуляции (нормы права) и которые образовывали отдельные разделы Свода законов (т.н. «главные разряды»). Они образовывали комплексное консолидированное образование (напр. Законы о состояниях) или в их рамках выделялись соответствующие внутренние подразделения (напр. Уставах благочиния выделялся Уставы о цензуре), которые делились разделы, главы, отделения, статьи, которые текстуально излагали однородные блоки правовых норм. На базе этого консолидированного законодательства проводилась инкорпорация как операция по формированию Свода законов, где было в целом представлено действующее законодательстве.
Важное значение Свод законов Российской империи имел в формировании единого правового пространства империи и в нем законодательно были определены исходные параметры соотношения общегосударственных и местных законов. Он устанавливал два важнейших положения, представляющих принципы территориально-законодательного устройства Российской империи. «Империя Российская управляется на твердых основаниях положительных законов, учреждений и уставов, от самодержавной власти исходящих»,
- гласила ст. 47 Основных законов Свода законов Российской империи. Статья 48 определяла: «Законы в империи действуют или единообразно в общей их силе, или с местными в некоторых их частях изменениями. Пространство сих изменений, места, где они допускаются, и связь их с законами общими определяются в особенных законах, уставах и учреждениях»11. Именно поэтому и сам Свод законов Российской империи рассматривался в качестве «общего» - общеимперского, общегосударственного свода, действовавшего в полном объеме в Центральной России
- в так называемых «внутренних губерниях». Позднее с изданием Свода местных узаконений губерний остзейских в 1845 г . для прибалтийских губерний, в нем были детализированы вопросы соотношения уровней законодательства. Свод в 1-й статье воспроизвел положения статей 47-48 общего Свода законов Российской империи, приведенные ранее, но далее, в статье 2, уточнил, что «сии изменения в общих узаконениях именуются узаконениями местными. Заимствуя силу свою так же, как и законы общие, от единой власти самодержавной, сии узаконения простираются на те только губернии и области, коим они особенно предоставлены, и объемлют те только случаи, на кои именно постановлены, как изъятие из общих правил. Во всех других случаях
действие общих законов империи сохраняет и в сих губерниях и областях полную силу»12. Надо сказать, что общее правило действовало и в отношении других территорий Российской империи, где российской верховной властью признавалась юридическая сила местных законов. Это окончательно закрепило уровни законодательства и принципы их соотношения, при которых, определяет Д.И. Мейер, «по пространству действия законы разделяются на общие... и местные... Отношение между ними таково, что местный закон исключает действие общего. Очень естественно, что в таком обширном государстве, как наше Отечество, должны быть законы, относящиеся к отдельным местностям: невозможно, чтобы при разнообразии племен, населяющих Россию, при огромном пространстве ее, не было местных особенностей в юридическом бьггу, а законодательство не может не учитывать действительности.. ,»13.
Свод законов Российской империи выступил комплексным, системообразующим актом, что проявилось в его значении в юридической политике и практике. Это было связано с тем, что:
1) Свод законов Российской империи определил на официальном уровне систему законодательства и выступил в качестве официального классификатора для издаваемого правового материала и последующего его размещения в своде;
2) Свод законов позволил выявить и устранить в период его подготовки пробелы в правовом регулировании посредством внесения изменений в действующие и издания новых узаконений;
3) Свод позволили законов оценить состояние, а также возможности дальнейшего развития законодательства;
4) Свод законов образовал промежуточное звено между текущим законотворчеством и кодификацией через создание сводных актов по основным отраслям законодательства;
5) Свод законов представил государственным служащим и подданным необходимую для использования нормативно-правовую базу, снабженную поисковыми системами (хронологическим и тематически указателем);
6) Свод законов создал базу для развития юридической науки и юридического образования - подготовки юристов на основе действующего законодательства (систематизированного и доступного) для различных сфер юридической деятельности. В данных контекстах можно говорить о проведении реформы в юридической системе российского общества14.
Итак, проведенная в России систематиза-
ция законодательства и издание Свода законов создали условия для дальнейшего совершенствования регулирования отношений в стране, а также возможности для проведения дальнейшего его упорядочивания. Это повысило уровень законности в деятельности государственных учреждений и правоприменительной практике, составило основу изучения российского права в юридических учебных заведениях и оказало значительное влияние на развитие и становление русской юридической науки и образования.
1 пАлготокке. к „изданию-С.кода-законов Российской Федерации». Указ Президента Российской Федерации № 94 от 6 февраля 1995 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 7.
2 Поленина С.В., Колдаева Н.П. О своде законов Российской Федерации. М., 1997.
3 См. о понятии и структуре юридической политики: Алексеев С.С. Основы правовой политики России. Екатеринбург. 1995; Нерсесянц B.C. Юриспруденция. Введение в курс общей теории права и государства. М., 1999; Матузов Н.М. Политическая и правовая жизнь России: актуальные проблемы. М., 2000; Исаков Н.В. Правовая политика современной России: проблемы теории и практики. Саратов, 2003; Кодан С.В. Юридическая политика: исторические и теоретические аспекты. Екатеринбург, 2003.
4 Пиголкин А.С. Понятие и формы систематизации законодательства // Систематизация законодательства в Российской Федерации. СПб., 2003; Кодан С.В. Акты систематизации российского законодательства в системе источников права России XIX-XX вв. (историко-теоретический срез) И Публичное, корпоративное, личное право: проблемы конфликтности и перспективы консен-суальности. СПб, 2005. Ч. 2.
5 Кодан С.В. М.М. Сперанский и систематизация законодательства. // Советское государство и право. 1989. № 6.
6 Сперанский М.М. Предположения к окончательному составлению законов // РНБ. Ф. 731. Д. 996. Русская старина. СПб., 1876. Т. XV. №. 2. С. 433-434; См.: более подробно: Кодан С.В. М.М. Сперанский и систематизация законодательства в России. // Сов. государство и право. 1989. № 6. С. 103-110; Проекты преобразований полити-ко-правовой системы М.М. Сперанского. Екатеринбург, 2003. С. 99-108.
7 Майков П.М. О Своде законов Российской империи. СПб., 1905; Архипов И.В. Систематизация уголовного законодательства России в 30-70-е годы XIX века. Саратов, 1997; Кодан С.В. Систематизация законодательства в юридической политике Российского государства 30-40-х гг. XIX в. // История отечественного государства и права. Методология изучения и методика преподавания. Екатеринбург; 2001; Систематизация законодательства Российской империи во второй четверти XIX века (цели, этапы, подходы, результаты) // Проблемы курса истории государства и права (исследова-
ния и материалы). Екатеринбург, 2004; Андрусенко О.В., Кодан С.В. От Свода законов уголовных к Уложению о наказаниях уголовных и исправительных. Очерки по истории систематизации уголовного законодательства Российской империи первой половины XIX в. Екатеринбург, 2000; Юртаева Е.А. История систематизации законодательства в России // Систематизация законодательства в Российской Федерации. СПб., 2003 и др. Систематизация прибалтийского законодательства в первой половине XIX в. // Ученые записки Тартуского университета. Вып. 909. Теоретические проблемы юридической практики. БшШа ртсИса. VI. Труды по правоведению. Тарту, 1990; Кодификация законодательства // Отечественная история. История России с древнейших времен до 1917 года. Энциклопедия. М., 1996. Т. 2; Полное собрание законов Российской империи (теоретическая концепция и программа создания М.М. Сперанского) // ЮрИс. Юридические исследования. Екатеринбург, 2001. Вып. 2.
8 Шебанов А.Ф. Из опыта создания Полного Собрания законов и Свода законов в дореволюционной России // Правоведение. 1967. № 2; О роли систематических Собраний законодательства (на примере Свода законов 1832 г.) // Ученые записки ВНИИСЗ. М., 1969. Вып.16; Шебанов А.Ф. Полное Собрание законов
Российский Империи (из истории систематизации законодательства в России)// Труды ВЮЗИ. М., 1970. Т. XIV; Кодан С.В. Полное собрание законов Российской империи // Российский юридический журнал. 2006. № 1.
, Клеандрова В.М. Источники права // Развитие русского правав первой половине XIX в. М., 1993. С. 32; Васильев А.В. Законодательство и правовая система дореволюционной России. СПб., 2004. С. 142-143.
10 Майков П.М. О Своде законов Российской империи. СПб., 1905; Второе отделение собственной его императорского величества канцелярии. 1826-1882. Исторический очерк. СПб., 1906; Блосфельдт Г.Э. «Законная» сила Свода законов в свете архивных данных. Петроград, 1917; Пахман С.В. История кодификации гражданского права. СПб., 1876. Т.1-2; Шершеневич Г.Ф. История кодификации гражданского права в России. Казань, 1898
11 Свод Основных государственных законов // Свод законов Российской Империи. СПб., 1832. Т. 1. Ст. 47-48.
12 Свод местных узаконений губерний остзейских. СПб., 1845. Ч. 1. Введение. Ст. 1-2.
13 Мейер Д.И. Русское гражданское право. М., 1997. С. 52-54.
14 Кодан С.В. Систематизация законодательства. Екатеринбург, 2006.
