CC BY
33Ж.Д. БУСУРМАНОВ,
доктор юридических наук, профессор, академик АЮН РК
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В СВЕТЕ КОНЦЕПЦИИ ПРАВОВОЙ ПОЛИТИКИ РЕСПУБЛИКИ КАЗАХСТАН НА ПЕРИОД С 2010 ДО 2020 ГОДА
(по материалам конференции)*
Процесс модернизации нормативной правовой базы Республики Казахстан сопровождается принятием программных документов, каждый из которых знаменует новый этап развития национального законодательства.
Первый этап связан с Государственной программой правовой реформы, принятой 12 февраля 1994 года, предусматривавшей дальнейшее конституционное развитие, совершенствование взаимодействия ветвей власти, формирование нового казахстанского законодательства. Важным событием на этом этапе стало принятие на республиканском референдуме действующей Конституции страны, а также Указов Президента, имеющих силу закона, в развитие положений Основного закона.
Второй этап начался принятием Концепции правовой политики Республики Казахстан, одобренной Указом Президента Республики Казахстан от 20 сентября 2002 года. В отличие от предыдущего программного документа, Концепция 2002 года в большей степени была направлена на совершенствование сложившейся системы законодательства, восполнение пробелов в правовом регулировании и углублении его в наиболее важных сферах общественных отношений до 2010 года.
Главными итогами реализации Концепции 2002 года стало существенное обновление основных отраслей национального законодательства, принятие мер, позволивших вывести нормотворческий процесс на новый качественный уровень, среди которых: перспективно планирование законопроектной деятельности; введение научной (правовой, антикоррупционной, криминологической и других) экспертизы проектов нормативных правовых актов; полное финансовое обеспечение принимаемых законов.
Предусмотренные Концепцией 2002 года, основные направления совершенствования зако-
нодательства нашли логическое завершение и ознаменовали новый этап развития законодательства принятием Концепции правовой политики Республики Казахстан на период с 2010 до 2020 года.
Как показал анализ процесса модернизации законодательства Республики Казахстан, современный этап требует не просто улучшения, совершенствования, необходимо качественное переосмысление национального законодательства, так и в целом процесса его создания.
Практика показывает, что многие недостатки нынешней законотворческой работы во многом обусловлены неоправданной поспешностью подготовки и принятия законодательных решений. И как следствие, казахстанское законодательство на сегодняшний день все еще содержит пробелы, коллизии, противоречия и нормы, допускающие различное толкование, посредством чего могут возникнуть затруднения при осуществлении гражданами прав и законных интересов, а также проблемы функционирования систем защиты нарушенного права. Таким образом появляется огромное количество поправок, дополнений, изменений, вносимых в совсем недавно принятые законы. Отсутствие стабильности законодательных актов, частые поправки к ним - верный признак слабости правотворческой деятельности. В значительной степени это объясняется отсутствием фундаментальных и прикладных научных подходов в нормотворчестве.
Концепцией на период с 2010 до 2020 года предлагается минимизировать отсылочные нормы и принимать законы прямого действия. Это сложная задача. Потребуется разработка таких законов, которые наиболее полно будут регламентировать общественные отношения и тем самым исключат необходимость принятия дополнительных нормативных правовых актов. В этом смысле Концепция предусматривает ряд предложений
* Международная научно-практическая конференция «Совершенствование законодательства в свете Концепции правовой политики Республики Казахстан на период с 2010 до 2020 года, г. Астана, 19 ноября 2010 г.
по реформированию законодательства, в том числе конституционного, административного, налогового, таможенного, гражданского, финансового, уголовного законодательства, а также в области правоохранительной, судебной системы, защиты прав человека.
Концепцией на период с 2010 до 2020 года предложено внедрение «консолидированного» закона, предметом регулирования которого будут правоотношения, носящие комплексный характер. При этом принятию любого закона должен предшествовать мониторинг правоприменительной практики с анализом и оценкой последствий действующих законов.
К международным стандартам необходимо приблизить действующую систему оценки проектов нормативных правовых актов. Для этого Концепцией на период с 2010 до 2020 года предусматривается нормативное закрепление всех видов научных экспертиз, определение критериев, задач, а также стадий их проведения.
Вводится научная экспертиза на прогкты международных договоров Республики Казахстан, что является вполне логичной мерой. Ратифицированные Казахстаном международные договоры получают приоритетную силу над нормами национального законодательства, поэтому надо проверять их содержание на предмет соответствия Конституции и основам нашей правовой системы до их подписания, и тем более, до ратификации.
Таким образом, Концепция на период с 2010 до 2020 года предусматривает прогрессивные предложения по совершенствованию национального законодательства. Теперь, главной задачей государственных органов, научного и гражданского сообщества является их эффективное воплощение в жизнь.
Проблемы реализации Концепции в настоящих условиях, пути и перспективы дальнейшего развития отечественной правовой системы до 2020 года стали предметом научного обсуждения Международной научно-практической конференции «Совершенствование законодательства в свете Концепции правовой политики Республики Казахстан на период с 2010 до 2020 года» от 19 ноября 2010 года. Впервые наряду с Министерством юстиции и Институтом законодательства Республики Казахстан организаторами конференции выступили Комитет по законодательству и судебно-правовой реформе Мажилиса Парламента Республики Казахстан, Казахский гуманитарно-юридический университет.
В работе конференции приняли участие депутаты Парламента Республики Казахстан, руководители государственных органов, иностранных посольств, известные ученые Казахстана и России, а также представители ряда научно-исследовательских центров и высших учебных заведений страны.
Форматом конференции было предусмотрено проведение пленарного заседания и 4-х секций: теоретико-правовые проблемы; гражданско-правовые проблемы; уголовно-правовые проблемы; международно-правовой аспект проблемы. Пленарное заседание открыл Министр юстиции Республики Казахстан Р.Т. Тусупбеков. В своем выступлении он отметил, что сегодня определение направлений дальнейшего развития национального законодательства является одной из генеральных линий в реализации стратегических задач государства. Основной акцент выступления был сделан на раскрытии положений новой Концепции, воплощение которых позволит реализовать потенциал Конституции страны, укрепить состояние законности и защищенности конституционных прав населения.
Председатель Комитета по законодательству и судебно-правовой реформе Мажилиса Парламента Республики Казахстан, к.ю.н. Р.Ж. Мука-шев в своем приветственном слове отметил важную роль Концепции правовой политики Республики Казахстан на предстоящее десятилетие, Указа Президента Республики Казахстан «О мерах по повышению эффективности правоохранительной деятельности и судебной системы в Республике Казахстан» для развития правовой политики государства. Единственным вопросом, который теперь должен волновать всех, отметил Р.Ж. Мукашев, является реализация положений вышеуказанных актов, имеющих для Казахстана стратегическое значение.
Глава центра ОБСЕ в городе Астане г-н А.Н. Кельчевский в своем выступлении остановился на вопросе развития законодательства Республики Казахстан в свете Указа Президента Республики Казахстан «О мерах по повышению эффективности правоохранительной деятельности и судебной системы в Республике Казахстан». Отмечалось, что Представительство ОБСЕ в Казахстане уделяет самое большое значение вопросу реформы правоохранительных и судебных органов Казахстана. И в данном случае Пред-
ставительство ОБСЕ в Казахстане может только приветствовать меры по оптимизации правоохранительной системы, выстраивания четкой компетенции каждого государственного органа, гуманизации законов и повышения их качества, декриминализации, расширения парламентского и общественного контроля. В выступлении были обозначены несколько моментов, которые, на его взгляд, могут быть предметом обсуждения в свете реализуемых Указом реформ. Во-первых, нужно обратиться к концептуальным вопросам соответствия системы и статуса правоохранительных органов так называемым принципам надлежащего управления (good governance). Во-вторых, Указ не раскрывает полностью содержание каждого из новых полномочий и не определяет четких и конкретных механизмов, а лишь определяет направления изменений в деятельности тех или иных органов. В этой связи, хотелось бы, чтобы все острые вопросы и механизмы реализации и защиты прав граждан нашли свое отражение в законах и кодексах, а не отдавались на усмотрение ведомствам через принятие подзаконных актов. В-третьих, важно четко разграничить функции следствия, обвинения и суда в досудебном производстве. Наконец, концептуально решить вопросы административной юстиции и законодательства об административных правонарушениях. В заключении выступления г-н А.Н. Кельчевский заверил, что Представительство ОБСЕ в Казахстане готово оказать содействие в совершенствовании правовых основ и практики деятельности правоохранительных органов и содействовать Правительству Казахстана, государственным органам и гражданскому обществу в решении этих и других вопросов.
Особое впечатление на слушателей произвело выступление академика НАН Республики Казахстан, д.ю.н., профессора С.З. Зиманова. Реформация правоохранительной системы, ставшая предметом выступления академика, получила многогранную и глубокую научно-практическую оценку. Мэтр отечественной правовой науки рассмотрел данную реформу как с точки зрения ученого, так и с точки зрения рядового гражданина, при этом отметив необходимость использования политических традиций народа Казахстана в ее реализации. Важной установкой стратегического уровня академик называет установку о том, что казахский язык, объявленный государственным, должен реально являться государственным язы-
ком, т.е. языком всего населения. В выступлении были названы причины, по которым казахскому языку до сих пор не придали в республике государственно-служебной роли.
В пленарном заседании выступил гость конференции, заслуженный деятель науки Российской Федерации, д.ю.н., профессор, член-корреспондент Международной Академии сравнительного права, заместитель директора Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации Ю.А. Тихомиров. В своем выступлении ученый проанализировал эффект правового воздействия на общественные процессы, на сознание и поведение людей, рассказал участникам конференции о текущем положении законотворческого процесса в России, о перспективах и тенденциях развития российского законодательства. Была поднята острая проблема качества и количества нормативных правовых актов.
Президент КазГЮУ, д.ю.н, профессор М.С. Нарикбаев в своем выступлении отметил отдельные подходы государственных органов в реализации задач, поставленных Президентом Республики, выразил обеспокоенность в вопросах проведения реформы правоохранительной системы, подчеркнул необходимость возрождения Союза юристов Казахстана для содействия процессу формирования правового государства. Особо подчеркивалось, что в перспективе для укрепления демократических основ в государстве потребуется внесение изменений в конституционные положения о Парламенте, его составе и формировании, о судебной системе, местном государственном управлении и самоуправлении.
Научно выверенным и методологически обоснованным было выступление академика НАН Республики Казахстан, д.ю.н., профессора, главного научного сотрудника Института законодательства Республики Казахстан М.Т. Баймаха-нова. В выступлении констатировалось современное состояние правотворческой деятельности в государстве, в целях повышения его эффективности и действенности ученым было предложено как доведение до нужной степени всех его механизмов и процессов, так и введение в повседневный оборот новых и новейших научно-организационных технологий, отвечающих современным требованиям. Только при комплексном использовании этих средств возможен успех правотворчества, считает ученый.
В пленарном заседании конференции с содержательным и информационным докладом выступила секретарь Комитета по законодательству и судебно-правовой реформе Мажилиса Парламента Республики Казахстан, д.ю.н., профессор С.Ф. Бычкова. Говоря об основных проблемах в законодательной деятельности Комитета, С.Ф. Бычкова заметила, что эффективность деятельности по совершенствованию отраслей законодательства в значительной мере зависит от качества законодательного процесса на каждом из его этапов. В связи с этим обратила внимание на необходимость повышения качества механизмов разработки, принятия и действия законов и назвала ряд направлений в этой сфере, требующих своего совершенствования.
Еще одним выступлением, вызвавшим большой интерес присутствующих, стал доклад заслуженного юриста Российской Федерации, к.ю.н., профессора Московского института экономики, политики и права С.А. Пашина, посвященный вопросам реформирования правоохранительной системы в контексте судебно-правовой реформы, проводимой в России. В выступлении была дана собственная оценка мероприятиям, связанным с реформой. Это: 1) принятие инструкции о порядке предоставления правоохранительными органами материалов оперативно-розыскной деятельности дознавателю, следователю, прокурору или в суд; 2) выделение из прокуратуры следственного комитета; 3) подготовка проекта закона о полиции; 4) введение новых критерий работы сотрудников милиции; 5) принятие закона о медиации. В заключении С.А. Пашин подчеркнул важность задачи законодателя при составлении законодательных текстов в рамках реформирования правоохранительной системы различать реформацию и деформацию.
Директор Института законодательства Республики Казахстан, д.ю.н., профессор, академик Академии юридических наук Республики Казахстан Ж.Д. Бусурманов в своем выступлении отметил роль Института в сфере оказания консультационных услуг по разработке законопроектов, проведения научных исследований по актуальным проблемам права, его развития и практики применения. Ж.Д. Бусурманов поделился своим наблюдением за текущей ситуацией в законопроектной деятельности государства, в этом вопросе предложил Концепцию управляемого и контроли-
руемого правотворчества в стране, в которой задача усиления роли института законодательной инициативы Первого Президента Республики Казахстан - Лидера Нации станет приоритетной и определяющей.
В ходе дискуссии, открывшейся в результате обсуждения докладов, в секциях произошел обмен мнениями между государственными органами и видными учеными. Активное участие в дискуссиях приняли декан юридического факультета Евразийской Академии, к.ю.н., доцент М.Т. Габ-дуалиев, заведующая кафедрой конституционного права и государственного управления КазГЮУ, к.ю.н., доцент Ж.У. Тлембаева, доцент кафедры гражданского, природоресурсного и экологического права ЕНУ им. Л.Н. Гумилева, к.ю.н. Е.Е. Нугыманов, доцент кафедры уголовного права и криминологии КарГУ им. Е.А. Букетова Ш.С. Тогайбаева и др. Сотрудники Института законодательства Республики Казахстан обсудили вопросы, связанные с темами фундаментальных и научно-прикладных исследований, разрабатываемых Институтом. Особенно был отмечен доклад начальника Центра лингвистики Института законодательства РК, к.ю.н. Н.М. Примашева об отдельных недостатках, присутствующих в текстах законодательных актов на государственном языке.
Заслушав выступления представителей государственных органов, научных, общественных и иных организаций, участниками конференции были сформулированы рекомендации по дальнейшему развитию и совершенствованию национального законодательства.
По итогам работы Конференции был издан сборник материалов в трех томах, в котором, анализируя концептуальные положения, авторы излагают и аргументируют свои позиции, охватывая достаточно широкий круг теоретических и практических проблем развития национального законодательства, ориентируясь на идею о том, что процесс его совершенствования предполагает большее обращение к использованию научного потенциала в законодательной и правоприменительной деятельности государства.
Таким образом, юридическая наука сделала еще один важный шаг на пути выработки решений самых принципиальных и волнующих отечественную общественность проблем развития национального законодательства.
На фото: участники международной научно-практической конференции 19 ноября 2010 г.
