Экспертиза законопроектов Текст научной статьи по специальности «Право»

H.H. ТУРЕЦКИЙ,

депутат. Мажилиса Парламента Республики Казахстан,

доктор юридических наук

ЭКСПЕРТИЗА ЗАКОНОПРОЕКТОВ

Проведение экспертизы законопроектов Республики Казахстан урегулировано Законом Республики Казахстан от 24 марта 1998 года «О нормативных правовых актах», где в статье 22 определены задачи научной экспертизы проектов нормативно-правовых актов. По проектам нормативных правовых актов может проводиться научная экспертиза (антикоррупционная, правовая, лингвистическая, экологическая, финансовая и другая) в зависимости от правоотношений, регулируемых данными актами.

По проектам нормативных правовых актов, вносимых на рассмотрение Парламента Республики Казахстан, проведение научной экспертизы в зависимости от регулируемых ими правоотношений, а также научной антикоррупционной экспертизы обязательно, которой в обязательном порядке также подлежат следующие проекты нормативных правовых актов:

1) нормативные правовые постановления Правительства Республики Казахстан;

2) нормативные правовые приказы министров Республики Казахстан и иных руководителей центральных государственных органов, нормативные правовые постановления центральных государственных органов и нормативные постановления Центральной избирательной комиссии Республики Казахстан;

3) нормативные правовые решения маслиха-тов, нормативные правовые постановления аки-матов, нормативные правовые решения акимов.

По проектам нормативных правовых указов Президента Республики Казахстан, нормативных постановлений Конституционного Совета и Верховного Суда Республики Казахстан научная антикоррупционная экспертиза не проводится.

Проекты законодательных и иных нормативных правовых актов, последствия от принятия которых создают угрозу экологической, в том числе радиационной, безопасности, охране окружающей среды, подлежат обязательной экологической экспертизе.

В данном законе определено, что экспертиза проводится для:

1) оценки качества, обоснованности, своевременности, правомерности проекта, соблюдения в проекте закрепленных Конституцией Республики Казахстан прав человека и гражданина;

2) определения возможной эффективности нормативного правового акта;

3) выявления возможных отрицательных последствий принятия проекта в качестве нормативного правового акта1.

В соответствии с вышеуказанным законом, было принято постановление Правительства РК от 30 мая 2002 года № 598 «О мерах по совершенствованию нормотворческой деятельности», в котором определены задачи экспертизы, порядок и сроки, условия проведения и финансирования научной экспертизы. В них конкретно прописаны 10 основных задач экспертизы, 14 задач по научно криминологической, 5 задач по антикоррупционной и 10 по научной правовой экспертизе2.

Названным постановлением были утверждены Правила проведения научной экспертизы, где установлено, что по законопроектам должна проводиться соответствующая научная экспертиза (правовая, экономическая, экологическая, финансовая, криминологическая, антикоррупционная и другие) в зависимости от правоотношений, регулируемых законопроектом3.

1 Закон Республики Казахстан «О нормативных правовых актах» от 24 марта 1998 года № 213-1 с изменениями и дополнениями по состоянию на 01.04.2011г.

2 Постановление Правительства РК от 30 мая 2002 года № 598 «О мерах по совершенствованию нормотворческой деятельности» от 30 мая 2002 года № 598.

3 В России в 2009 году были введены правила проведения экспертизы нормативных правовых актов. Так, постановлением Правительства Российской Федерации от 5 марта 2009 года № 195 утверждены правила проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции.

Указом Президента Республики Беларусь 2007 года было утверждено положение об экспертизе Законов Республики Беларусь и выработаны методические рекомендации по проведению экспертизы проектов законов Республики Беларусь.

Правительство Республики Казахстан также приняло Распоряжение «О дальнейших мерах по совершенствованию законотворческой деятельности» от 2 февраля 2009 года за № 15-р, где подчеркивается, что Министерству юстиции Республики Казахстан необходимо усилить контроль за обеспечением качества законотворческой деятельности путем проведения работы по повышению качества научной и антикорупционных экспертиз законопроектов, конструктивному обсуждению законопроектов в Парламенте Республики Казахстан, в том числе с привлечением экспертов, осуществляющих проведение научной правовой, антикоррупционной и иных экспертиз по законопроектам и др4.

Порядок подготовки, оформления, согласования, голосования по законопроектам содержится и в Регламенте Правительства Республики Казахстан, который утвержден Постановлением Правительства Республики Казахстан от 10 декабря 2002 года № 13005, где определено, что порядок подготовки, оформления, согласования, голосования по законопроектам, а также рассмотрения разногласий по ним аналогичен порядку, установленному для внесения проектов постановлений Правительства, с особенностями, предусмотренными Законом Республики Казахстан «О нормативных правовых актах», регламентами Мажилиса и Сената Парламента Республики Казахстан.

Согласно Регламенту Правительства, разработчик законопроекта обеспечивает проведение соответствующей научной экспертизы (в том числе, обязательной научной антикоррупционной и в случае необходимости - научной криминологической экспертизы) проекта, заключение по результатам которой носит рекомендательный характер (за исключением заключения государственной экологической экспертизы, обязательного для исполнения всеми юридическими и физическими лицами).

Указанные заключения в обязательном порядке вносятся разработчиком в Канцелярию на государственном и русском языках вместе с другими материалами к законопроекту. При отрицательном заключении научной экспертизы (за исключением государственной экологической экспертизы, замечания по результатам которой

4 Распоряжение Премьер-Министра Республики Казахстан «О дальнейших мерах по совершенствованию законотворческой деятельности» № 15-р от 02.02.09г.

5 См. Постановление Правительства Республики Казахстан от 10 декабря 2002 года № 1300 «О Регламенте Правительства Республики Казахстан» с изменениями и дополнениями по состоянию на 12.11.2010 г.

6 Постановление Правительства Республики Казахстан от 10 декабря 2002 года № 1300 «О Регламенте Правительства Республики Казахстан» с изменениями и дополнениями по состоянию на 12.11.2010 г.

обязательно должны быть устранены в законопроекте) государственный орган-разработчик законопроекта самостоятельно принимает решение о доработке законопроекта в соответствии с предложениями экспертного заключения, а также проведении повторной или дополнительной экспертизы.

В случае непринятия рекомендаций, содержащихся в экспертном заключении по законопроекту, разработчик должен привести в справочном листе к законопроекту аргументированное обоснование причин непринятия.

Если проекты законов, затрагивают интересы субъектов частного предпринимательства, то они направляются в аккредитованные объединения субъектов частного предпринимательства, отраслевые интересы которых законопроект непосредственно затрагивает для получения экспертных заключений, которые носят рекомендательный характер и являются обязательными приложениями к законопроектам до их принятия6.

В целях улучшения работы при проведении научных экспертиз были приняты поправки (постановление Правительства от 4 июня 2009 г. № 822 «О внесении изменений и дополнений в некоторые решения Правительства Республики Казахстан»), направленные на оптимизацию процедуры проведения научных экспертиз законопроектов, в частности, уточнены задачи, стадии проведения научных экспертиз, сокращены сроки ее проведения с 30 до 15 календарных дней. Данным постановлением были внесены изменения и дополнения в Правила проведения научной экспертизы, утвержденных Постановлением Правительства Республики Казахстан от 30 мая 2002 года № 598 «О мерах по совершенствованию нор-мотворческой деятельности», в Постановление Правительства Республики Казахстан от 10 декабря 2002 года № 1300 «О Регламенте Правительства Республики Казахстан», в Постановление Правительства Республики Казахстан от 21 августа 2003 года № 840 «Об утверждении Правил организации законопроектной работы в уполномоченных органах Республики Казахстан».

Кроме названных постановлений Правительства РК регулирующих проведение экспертизы законопроектов до поступления в Мажилис Парламента, утверждено также постановлением Бюро

Мажилиса Парламента Республики Казахстан от 27 января 2003 года № 1741-11 БМ «Положение о порядке проведения научной экспертизы проектов законодательных актов», где закреплено, что проекты законодательных актов, инициируемые Правительством Республики Казахстан и предусматривающие в соответствии с Законом Республики Казахстан «О нормативных правовых актах» обязательное проведение научной экспертизы, могут быть внесены в Мажилис Парламента лишь при наличии соответствующего экспертного заключения. При отсутствии указанного заключения Аппарат Мажилиса Парламента возвращает проект законодательного акта его инициатору без регистрации в соответствии с Регламентом Ма-жилиса Парламента Республики Казахстан7.

Научная экспертиза в соответствии с названным Положением может проводиться по проектам законодательных актов, инициируемых депутатом (депутатами) Парламента или Правительством Республики Казахстан.

По проектам конституционных законов и кодексов, а также законодательных актов по внесению изменений и дополнений в них проведение научной экспертизы обязательно.

Кроме того, вопросы проведения научной экспертизы регулируются также отдельными законодательными актами.

1. Так, в Законе Республики Казахстан «Об Ассамблее народа Казахстана» одним из направлений деятельности Ассамблеи является участие в общественно-политической экспертизе законопроектов по вопросам государственной национальной политики.

2. Закон Республики Казахстан «О международных договорах Республики Казахстан» также регламентирует порядок проведения научной экспертизы международных договоров, участницей которых намеревается стать Республика Казахстан, а также проектов международных договоров.

Обязательная научная экспертиза проводится по подлежащим ратификации:

- проектам международных договоров - до их подписания,

- международным договорам, участницей которых намеревается стать Республика Казахстан, - до принятия решения об их ратификации или присоединении к ним путем ратификации.

3. Участвует в экспертизе законопроектов в пределах своей компетенции также Обществен-

ная палата при Мажнлнсе Парламента РК, основными задачами которой являются:

- экспертиза проектов законов;

- выработка рекомендаций и предложений по разрабатываемым и рассматриваемым проектам законов;

- прогнозирование возможных последствий принятия и реализации законов.

- рассмотрение и оценка поступающих в Мажилис Парламента предложений по совершенствованию действующего законодательства в сфере его компетенции.

4. В экспертизе законопроектов могут принимать также участие представители различных неправительственных организаций, международные независимые эксперты. Следует отметить активное участие НЭПК «СОЮЗ «Атамекен», который проявляет свою позицию по различным вопросам деятельности бизнеса, вопросов налогообложения и др.

5. Необходимо отметить роль Института Парламентаризма при НДП «Нур Отан» (учрежден 29 октября 2007 года), деятельность которого тесно соприкасается с законотворческим процессом.

Для более эффективного использования достижений современной науки в отечественной правотворческой деятельности представляется полезным изучить соответствующий опыт зарубежных государств, где такая практика давно вошла в политическую культуру и дает очень хорошие результаты.

В странах Европы общество может влиять на содержание законопроектов через депутатов нижних палат Парламента на начальной стадии подготовки законопроектов в профильном или иначе называемом ответственным комитетом (responsible committee). В западной литературе чаще используется понятие оценки законопроектов, нежели их научно-правовая экспертиза, как это принято в Казахстане. Тем не менее, между этими понятиями можно поставить знак равенства. Как правило, в проведении оценки законопроекта до и после его принятия участвуют специальные службы Парламента и Правительства, эксперты, ученые, политические партии и граждане.

Так, например, Европейский парламент, Совет и Комиссия подписали соглашение 22 декабря 1998 года об основных директивах, касающихся качества разработки законодательства на терри-

7 Положение о порядке проведения научной экспертизы проектов законодательных актов, утвержденным Постановлением Бюро Мажилиса Парламента Республики Казахстан от 27января 2003 года № 1741-11 БМ.

тории Европейского Союза (соглашение было составлено после принятия Бирменгемской декларации 1992 года и ряда других документов8). В результате, в различных институтах Европейского Союза проводится работа по совершенствованию навыков и знаний сотрудников специальных структур по написанию законопргектов: через обучение, разработку единых требований. Например, в рамках одного из обучающих семинаров был представлен опыт Словении, где в Парламенте функционирует Законодательная и правовая служба (Legislative and Legal Service), задача которой заключается в разработке заключений, комментариев о том или ином законопроекте: о его соответствии Конституции, другим законам, правовой системе в целом; о совместимости того или иного проекта нормам международного права, в том числе нормам Европейского права, в оценке причин для принятия проекта закона.

Опыт Швейцарии интересен тем, что он содержит несколько механизмов по проведению оценки законопрогктов. Во-первых, в 1999 году необходимость в оценке законопрозктов была закреплена в Конституции страны (ст. 170). Во-вторых, с 1996 года в стране действует Швейцарс-кге общество по оценке законодательства, основанное представителями научного сообщества. С 1982 года функционирует Швейцарское общество законодательства - неправительственная организация, членами которой могут быть физические и юридические лица9. В 1990 году в парламенте был создан специальный орган для оценки - Служба при Комитете по контролю (осуществляет надзор за коммерческой деятельности администрации)10, а также орган финансового аудита11. В дополнение к организационным мерам по оценке, Правительство обязуется предоставлять к каждому законопроекту доклад с прогнозированием того, каким образом будет действовать пргект. Также применяется механизм «экспериментальных законов», которые принимаются на определенный период времени, чтобы выявить проблемы и необходимо ли регулирование тех или иных правоотношений данным законом12.

8 http://ec.europa.eu/dgs/legal_service/legal_reviser_en.htm.

9 www.ncpi.gov. by/ncla/shveic.html.

10 http://www.duma.gov.ru/index.jsp?t=pravupr/ocenka_zak/14.html.

11 http://politanaliz.ru/files/Evaluation_of_legislation3.ppt#270,11,Slide 11.

12 Сания Лер. // Опыт экспертизы законопроектов в Северной Америке и Европе. Сборник материалов «круглых столов» по проблемам повышения эффективности научно-правовой экспертизы законопроектов. - Астана, 2010. - С. 52.

13 См. Методические рекомендации по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов), одобренные на 2 заседании Межведомственной комиссии по вопросам совершенствования действующего законодательства в части противодействия коррупции 17 сентября 2007 года

14 Выступление Президента Н.А.Назарбаева на Антикоррупционном форуме НДП «Нур Отан». 06.11.08г.

15 См. Текущий архив Казахстанского гуманитарно-юридического университета за 2007-2010 гг.

Остановимся подробно на антикоррупционной экспертизе проектов нормативных правовых актов, одной из задач которой является выявление норм, способствующих совершению коррупционных правонарушений13. Особо следует отметить «Антикоррупционный форум» НДП «Нур Отан» (6 ноября 2008 года), где Глава государства указал, что «...должна быть обязательной антикоррупционная экспертиза всех законов и подзаконных актов. Статус этой экспертизы необходимо закрепить законодательно»14. Антикоррупционные экспертизы вошли в экспертную практику не так давно, но быстро показали свою необходимость и вскоре обогнали численность других экспертиз. Коллектив КазГЮУ провел за 2007-2010 гг. 2551 антикоррупционую экспертизу15.

Критериями проведения научной антикоррупционной экспертизы проектов подзаконных нормативных правовых актов являются:

1) наличие норм, касающихся контрольно-надзорных полномочий государственного органа и/ или должностного лица;

2) наличие норм, касающихся разрешительных процедур;

3) наличие норм, предусматривающих введение обязанностей для физических и юридических лиц или изменение существующих обязанностей;

4) наличие норм, предусматривающих полномочия государственного органа и/или должностного лица по наложению санкций, привлечению к ответственности, их передачу, а также разграничение полномочий между уровнями государственного управления».

Научная антикоррупционная экспертиза проводится на следующих стадиях разработки проекта подзаконного нормативного правового акта:

- до согласования с заинтересованными государственными органами;

- до внесения в Правительство Республики Казахстан после согласования с государственными органами.

Научная экспертиза проектов нормативных правовых актов и концепций законопроектов проводится научными учреждениями и высшими учебными

заведениями соответствующего профиля, экспертами, привлекаемыми из числа ученых и специалистов, в зависимости от содержания рассматриваемых проектов и концепций законопроектов.

На наш взгляд, антикоррупционная экспертиза является важнейшим элементом национальной программы борьбы с коррупцией. Исключение норм, создающих условия для коррупции - цель антикоррупционной экспертизы разрабатываемых нормативных правовых актов.

Глава Центра ОБСЕ в г. Астане А. Кельчевс-кий отмечал, что проведение правовой экспертизы на антикоррупционность нормативных правовых актов является достаточно новым направлением для казахстанского права. Несмотря на наличие некоторых разработок, следует признать, что еще не разработаны оптимальные методики, которые позволяли бы проводить действенную экспертизу как принятых законов, так и законопроектов, находящихся в работе. Конвенция ООН против коррупции налагает на государство - участника конвенции обязанность «периодически проводить оценку соответствующих правовых документов и административных мер с целью определения их адекватности с точки зрения предупреждения коррупции и борьбы с ней» (статья 5). В этой связи применение превентивных антикор-рупционнных мер, направленных на выявление и устранение правовых предпосылок коррупции, может быть определено как одно из приоритетных работ в Республике Казахстан. Антикоррупционная экспертиза должна пронизывать все стадии законотворческого процесса16.

Принимая во внимание, что в Казахстане разрабатывается большое количество нормативных правовых актов различного уровня, а для реализации законопроекта потребуются значительные бюджетные средства, на Республиканской бюджетной комиссии принято решение о поэтапном финансировании внедрения антикоррупционной экспертизы: одобрено выделение средств с 2010 года на проведение антикоррупционной экспертизы проектов постановлений Правительства Республики Казахстан, а с 2011 года на проекты постановлений Центральной избирательной комиссии Республики Казахстан, актов центральных и местных государственных органов, размеры которых будут

уточняться при формировании республиканского бюджета на соответствующий финансовый год.

В Концепции правовой политики Республики Казахстан на период с 2010 до 2020 года отмечено, что важно нормативное закрепление всех видов научных экспертиз проектов актов путем определения их критериев, задач, а также стадий их проведения. Именно такой подход к экспертизе позволит в ходе правотворческого процесса обеспечить полноценный учет финансово-экономических, социально-политических последствий принятия нормативных правовых актов17.

В Казахстане, хотя имеется на наш взгляд нормативная правовая база регулирующая проведение научной экспертизы законопроектов, наличие институтов с квалифицированным научным кадром, все еще существует ряд проблем, которые требуют своего решения. Недостатками можно назвать следующие проблемы:

- не предусмотрено обязательное участие отдельных экспертов на заседаниях рабочих групп Мажи-лиса для комментариев по заключению экспертизы;

- нет обязательного требования на проведение дополнительной экспертизы после внесения изменений и дополнений в проект;

- нет регламентации отраслевых экспертиз.

«... не всегда осуществленные экспертизы и разработанные законопроекты отличаются качеством, многие нуждаются в серьезной корректировке. Так, в ходе рассмотрения заключения научной правовой экспертизы, представленной к проекту Закона РК «О внесении дополнений и изменений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам инвестиций и экспорта», выяснилось, что в тексте заключения почти две трети состоит из текстов, скопированных без изменений из диссертаций российских ученых...» - отмечает Бусурманов Ж.Д18.

Нередко Парламент республики получает не научную правовую экспертизу, как это требуется, а «вузовскую» отписку. Подобная практика не помогает, а затрудняет выполнение законотворческой работы депутатам Мажилиса Парламента РК.

Глава Центра ОБСЕ в г. Астане А. Кельчевский в своем выступлении на международном круглом столе, организованным Правовым советом при НДП «Нур Отан» на тему «Совершенствование качества прове-дония экспертизы законопроектов», акцентировал вни-

16 Кельчевский А.Н. Посол, глава Центра ОБСЕ в Астане. Сборник материалов круглых столов по проблемам повышения эффективности научно-правовой экспертизы законопроектов. - Астана, 2010. - С. 138.

17Концепция правовой политики Республики Казахстан на период с 2010 до 2020 года.27.08.2009.

18 Бусурманов Ж.Д. Место и роль института законодательства РК в правовом обеспечении деятельности государства. Совершенствование законодательства в свете Концепции правовой политики РК на период с 2010 до 2020 года: Материалы международной научно-практической конференции 19.11.2010г. - Астана: ГУ «Институт законодательства РК»; 2010. - С. 94.

мание на следующие на наш взгляд важные аспекты:

а) Экспертиза проектов законов является неотъемлемым элементом процесса законотворчества. Для того чтобы законы повсеместно принимались гражданами и, таким образом, эффективно внедрялись, законотворческий процесс должен быть открытым и прозрачным. Это же в полной мере относится и к экспертизе.

б) Увеличение гражданского участия в нормотвор-ческой деятельности подразумевает осведомленность общества о разрабатываемых законопроектах. К сожалению, до сих пор не все законопроекты в Казахстане доступны широкой общественности. Полагаем, что целесообразно принять норму об обязательной публикации всех проектов законов, кем бы они нг были инициированы. При современном развитии коммуникационных технологий - это не составит труда. Такая практика существует, например, в Великобритании, Бельгии и других странах-членах ОБСЕ. Такой подход поможет одновременно улучшить нормотворчес-кую деятельность и качество законопроектов, и создать определённые предпосылки для проведения лучшей экспертизы нормативных актов.

в) Развитие и поддержка деятельности научных центров и национальных институтов по правам человека предоставляющих экспертизу, также должны быть приоритетом. Во многих странах экспертиза законопроектов на соответствие ключевым договорам по правам человека делается, например, институтом уполномоченного по правам человека, при условии, что такой институт отвечает Парижским принципам и имеет достаточные ресурсы. В Казахстане в этом плане есть перспективы по дальнейшей проработке этого вопроса19.

В целях повышения качества законопроектной деятельности Министерством юстиции, как координатором законопроектной деятельности Правительства, и Парламентом проводятся конференции, семинары, круглые столы, совещания. На данных мероприятиях неоднократно обсуждались вопросы по повышению качества вносимых на рассмотрение в Парламент Республики Казахстан проектов Законов, а также проводимых научной и антикоррупционной экспертизы. Проблема качества научных экспертиз является весьма актуальной.

Комитет по законодательству и судебно-правовой реформе Мажилиса Парламента Республики Казахстан постоянно уделяет внимание проблемам каче-

ства проведения научной экспертизы законопроектов. В целях всестороннего обсуждения данной проблемы с участием представителей государственных органов, ученых и экспертов, в 2010 году был организован круглый стол на тему «Совершенствование качества проведения экспертизы законопроектов». На круглом столе были озвучены замечания и предложения по проведению качественных экспертиз законопроектов.

В целях повышения эффективности научно-правовой экспертизы законопроектов выработаны следующие рекомендаций:

1. Выработать единые, научно обоснованные подходы к содержанию и структуре заключения экспертизы (с учетом особенностей каждого вида), что позволит всесторонне рассматривать законопроекты, детальнее анализировать предложения по совершенствованию законопроекта, объективно оценивать качество заключений научной экспертизы.

2. Министерству юстиции Республики Казахстан ежегодно организовывать семинар для обучения экспертов, дающих заключения по законопроектам.

3. Принять меры по проведению научной экспертизы окончательного варианта законопроекта, то есть непосредственно перед его внесением в Мажилис Парламента Республики Казахстан.

4. Увеличить срок проведения научной экспертизы до 25 дней, так как срок в 15 календарных дней не позволяет полноценно провести анализ по всем критериям научной экспертизы.

5. Установить обязательность привлечения к проведению научной экспертизы представителей иных, кроме юридических и экономических, отраслей и др.20

Важность качества научной экспертизы для депутатов имеет огромное значение. При этом, разработчики, ссылаясь на рекомендации научных экспертов, не всегда в пояснительной записке отражают мнение или несогласие с теми или иными выводами ученых и специалистов. Здесь также необходима законодательная регламентация данного пробела. Некоторые ученые считают, что положение о научной экспертизе законопроектов желательно отразить в Конституции и кардинально пересмотреть место научней правовой экспертизы в процессе законотворчества.

В заключении отмечаем, что экспертиза законопроектов является важной составляющей качества подготовки законопроектов и требует личной ответственности и принципиальной позиции экспертов, ученых.

19 Кельчевский А.Н. Посол, глава Центра ОБСЕ в Астане. Сборник материалов круглых столов по проблемам повышения эффективности научно-правовой экспертизы законопроектов. - Астана, 2010. - С. 135.

20 Рекомендации международного круглого стола «Совершенствование качества проведения экспертизы законопроектов» от 04.06.2010 г. Сборник материалов круглых столов по проблемам повышения эффективности научно-правовой экспертизы законопроектов. - Астана, 2010. - С. 70.