CC BY
13
Совершенствование законодательства в сфере прокурорского надзора за исполнением природоохранного законодательства: на примере Байкальской природной территории
Зайцева Виктория Владимировна,
студент, Международный юридический институт E-mail: [email protected]
Цель статьи заключается в определении направлений совершенствования правового регулирования деятельности Байкальской межрегиональной природоохранной прокуратуры. Автором исследуются вопросы совершенствования законодательства, связанного с прокурорским надзором за исполнением природоохранного законодательства на Байкальской природной территории. Полученные результаты исследования заключаются в выявлении недостатков существующего законодательства в экологической сфере. В статье обоснована необходимость совершенствования законодательства таким образом, чтобы оно охватывало все элементы природных экосистем, а не только отдельные виды, внесенные в Красную книгу. Также предложено расширить меры прокурорского надзора на более широкий спектр экологических объектов, что позволило бы улучшить сохранение природных ресурсов Байкальской территории. Показано, что перспективы развития законодательства в экологической сфере заключаются в создании более всеобъемлющей системы регулирования, включающей все элементы экосистем, и усилении специализированных институтов, обеспечивающих эффективную охрану природных ресурсов России.
Ключевые слова: Байкальская межрегиональная природоохранная прокуратура, Байкальская природная территория, прокурорский надзор, природоохранная деятельность, природоохранное законодательство.
Введение
В условиях современного мира проблемы экологии приобретают особую важность, что во многом обусловлено непреодолимым влиянием природной среды на жизнедеятельность человека и других живых существ. Экологическая безопасность регионов России напрямую зависит от реализуемой государственной политики в данной сфере и от количества совершаемых и пресекаемых правонарушений [1].
Отдельные природные территории представляют собой природные системы исключительной важности, особое место среди которых принадлежит Байкальской природной территории. Необходимо при этом отметить, что негативные факторы внешней среды (в том числе противоправная деятельность человека и масштабные климатические изменения) оказывают негативное влияние на состояние природного объекта, в связи с чем возникает необходимость реализации ряда мер, направленных на противодействие негативному воздействию. Таким образом, цель статьи заключается в определении направлений совершенствования правового регулирования деятельности Байкальской межрегиональной природоохранной прокуратуры.
В качестве предмета исследования выступает правовое регулирование осуществления надзорных функций Байкальской межрегиональной природоохранной прокуратуры и ее структурных подразделений в рамках Байкальской природной территории. Значимость деятельности указанного надзорного органа заключается в обеспечении поддержания и укрепления законности в отношении уникального природного объекта, полной реализации положений экологического законодательства в деятельности участников общественных отношений, а также в участии при формировании законодательных актов по вопросам, связанным с экологическими отношениями.
Актуальность темы исследования заключается в том, что Байкальская природная территория, являющаяся уникальным природным объектом, находится под воздействием негативных факторов, таких как антропогенные воздействия и климатические изменения. Необходимость усиления правового регулирования в природоохранной сфере связана с тем, что существующее законодательство не всегда обеспечивает должную защиту экосистемы в целом, сосредотачиваясь лишь на отдельных видах, внесённых в Красную книгу. Для
5 -о
сз ж
■с
обеспечения устойчивости Байкальской экосистемы и защиты экологических прав граждан требуется совершенствование законодательства и надзорной деятельности, что делает данную тему особо значимой для защиты уникальных природных объектов России.
Результаты и обсуждение
В контексте достижения цели исследования важно подчеркнуть особое положение государства. За счет властного влияния обеспечивается реализация государственной политики в сфере экологии, что затрагивает и природные объекты, в том числе имеющие особое национальное и международное значение, а также реализацию экологических прав граждан. В действующей Конституции РФ закреплено, что Россия - правовое государство [5], в связи с чем решающее значение при решении задач организационно-управленческого характера принадлежит законам, подзаконным и иным нормативным правовым актам, устанавливающим меру допустимого и должного поведения участников общественных отношений, в той или иной форме взаимодействующих с природной средой.
Вместе с этим следует отметить, что сами по себе источники права в силу объективных причин не способны оказывать необходимого воздействия на волю и поведение участников общественных отношений. Указанная проблема разрешается органами государственной и муниципальной власти, которые посредством реализации установленных законом мер контролируют деятельность участников общественных отношений, а также обеспечивают поддержание и укрепление режима законности в государстве.
Ключевая роль в обеспечении поддержания и усиления режима законности принадлежит органам прокуратуры. Природоохранные прокуратуры сосредоточены на надзоре за соблюдением законов в сфере охраны окружающей среды и природопользования, а из деятельность направлена на обеспечение экологической безопасности с учётом специфики регионов. В компетенцию данных прокуратур входят экологические аспекты деятельности органов власти, без полномочий в других сферах. В настоящее время действуют три межрегиональных природоохранных прокуратуры со статусом прокуратур субъектов: Волжская межрегиональная природоохранная прокуратура, Амурская бассейновая природоохранная прокуратура, Байкальская межрегиональная природоохранная прокуратура [3].
В рамках проводимого исследования особый интерес представляет правовое регулирование надзорной деятельности природоохранных органов прокуратуры на территории Байкальской при-5= родной территории. Реализация указанной функ-— ции возложена на Байкальскую межрегиональную природоохранную прокуратуру, включающую в се-~ бя 9 подразделений, расположенных на террито-^ рии нескольких субъектов РФ. Правовая основа де-
ятельности выделенных органов образуется Конституцией РФ и Федеральным законом № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» [10].
Действующая редакция ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» выделяет в качестве направлений надзорной деятельности сферы исполнения уголовных наказаний и уголовного судопроизводства. При этом законом прямо не указываются иные направления надзорной деятельности. Решение указанной проблемы отчасти осуществляется положениями Приказа Генпрокуратуры РФ от 15.04.2021 № 198, где устанавливаются особенности осуществления прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства [6].
Важно подчеркнуть, что в выделенных нормативных правовых актах применяются разные подходы к регулированию надзорной деятельности. Федеральный закон содержит в себе прямое указание на предмет надзорной деятельности, при этом формулируется он таким образом, что одновременно указывает на надлежащий результат осуществления надзорной функции, однако в упомянутом приказе Генпрокуратуры не приводится указаний ни относительно цели надзорной деятельности в отношении экологического законодательства, ни указаний на непосредственный предмет надзора, и отличным образом формулируется стоящая перед органами прокуратуры задача надзорной деятельности. Во втором абзаце п. 1 прямо указывается, что в сфере надзора за природоохранным законодательством ключевой задачей надзорных органов является обеспечение реализации гарантированных Конституцией РФ экологических прав населения, информирования его о состоянии окружающей среды, а также возмещение вреда, возникшего в результате экологического правонарушения.
Также следует выделить исчерпываемость по форме, но не по содержанию положения п. 3.1 Приказа Генпрокуратуры № 198. Указанной нормой определяются отрасли природоохранной деятельности, при этом в качестве элемента экологического законодательства не выделяются нормативные правовые акты, касающиеся царства грибов. При этом в дополнение к сугубо экологическим отраслям, в состав экологического законодательства также входят нормативные правовые акты, регулирующие отношения в сфере обращения отходов, промышленной безопасности и рационального использования природных ресурсов.
Относительно перечисления природных сфер, касающихся отдельных элементов природной среды, в отношении которых осуществляется правовое регулирование, следует отметить, что по неизвестным причинам не идет речи о грибах, образующих самостоятельное царство живой природы, уступающее по своей численности лишь классу насекомых, входящих в царство животных. При этом, как следует из представленной на сайте Байкальского заповедника информации, на территории указанного природного объекта зафиксировано
367 видов грибов, что является неполным перечнем видовой составляющей. Из указанных видов в Красной книге Республике Бурятия закреплено 8 видов грибов, а 1 вид внесен в Красную Книгу РФ. В Красной книге Иркутской области закреплено 29 видов грибов, нуждающихся в охране [2].
Таким образом, можно обоснованно говорить о том, что в существующем виде специализированный приказ содержит существенный пробел в части обеспечения режима законности относительно природных ресурсов. Стоит при этом отметить, что проблема затрагивает не только правовое регулирование прокурорского надзора относительно Байкальской природной территории, но прокурорского надзора в сфере экологического законодательства в целом, так как существующее законодательство предоставляет уголовно-правовую [9] и административно-деликтную [4] охрану лишь тем видам, что включены в Красные книги, что несколько непоследовательно, поскольку природные экосистемы состоят в непосредственной и неразрывной взаимосвязи между различными классами, родами, видами, подвидами и иными классификационными единицами живых организмов, взаимообеспечивающих жизнедеятельность и существование друг друга. Фрагментированное регулирование оставляет без должной защиты важные компоненты экосистемы Байкальской природной территории.
Принимая во внимание вышеизложенное, в качестве перспективного направления совершенствования правового регулирования прокурорского надзора в сфере природоохранного законодательства следует выделить общее совершенствование законодательства о природных объектах и ресурсах в контексте существующих научных представлений об окружающей среде. В частности, представляется целесообразным предоставление защиты со стороны закона не просто в отношении отдельных видов природных ресурсов, а в отношении экологических систем, что позволит обеспечивать сохранность природного объекта как единого комплекса, а не просто формального набора видового представительства биологических царств.
Расширение мер прокурорского надзора за более широким спектром экологических объектов способно существенно улучшить охрану природных ресурсов на Байкальской территории. Дополнительно стоит отметить, что реализация предложения, вероятно, способна сформировать в правоприменительной практике подход, в силу которого ущерб любому роду, виду биологических объектов, будет включать в себя также сопутствующий ущерб экологической системе.
Далее рассмотрим Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 07.05.2008 № 84 [7]. Анализ данного ведомственного акта позволяет отметить, что в п. 4.1 законодательство, касающееся лесоустройства, именуется «природоохранным», в то время как в ранее рассмотренном Приказе правовое регулирование лесов охватывается «экологическим» законодательством. В данном случае пред-
ставляется целесообразным использование понятия «экологического» законодательства как более широкой категории, не ограничивающейся исключительно охраной лесных объектов и ресурсов, но действующей в отношении лесов как элемента экологической системы. Несмотря на кажущеюся малозначительность выделенного факта, следует отметить, что «охранение» как юридическая категория предполагает под собой некоторый механизм, направленный на защиту от противоправных действий, в то время как деятельность органов прокуратуры направлена на обеспечение поддержания и укрепления режима законности относительно отдельных сфер общественных отношений, в связи с чем определение защиты и охраны лесов через посредство экологического, а не природоохранного законодательства позволяет задействовать более широкий спектр мер реагирования органов прокуратуры без ожидания ситуации, когда в отношении охраняемого объекта, в силу деятельности третьих лиц, возникает необходимость осуществления охраны от противоправных действий.
Заключение
Подводя итог проведенному исследованию, необходимо отметить, что действующее правовое регулирование обеспечивает эффективное решение задач, связанных с охранной и защитой Байкальской природной территории. Вместе с этим также следует подчеркнуть, что современный этап развития правового регулирования характеризуется рядом проблем, что требует дальнейшего совершенствования законодательства и исследований в предметной сфере. Так, современное законодательство фрагментарно охватывает природные экосистемы, уделяя внимание лишь отдельным видам. Такое регулирование оставляет без должной защиты важные компоненты экосистемы, что в долгосрочной перспективе ведёт к её деградации.
Кроме того, в процессе достижения цели исследования также была выявлена необходимость совершенствования экологического законодательства в целях его приведения в соответствия с требованиями сложившихся научных представлений о природных ресурсах. Законодательство должно развиваться в сторону интеграции всех компонентов экосистем, включая защиту почв, водных ресурсов, атмосферного воздуха и биоразнообразия, а не только отдельных редких видов. Именно комплексный подход будет способствовать устойчивому развитию экологической системы в долгосрочной перспективе. Также необходимо обеспечить гармонизацию между разными правовыми актами, регулирующими природопользование, чтобы избежать фрагментации и конфликтов между различ- 5 ными действующими правовыми нормами. д
И
Е
Литература К
А
аз
1. Буряченко И.И. Современные тенденции пра- а вового регулирования осуществления проку- К
рорского надзора за исполнением экологического законодательства // Международный журнал гуманитарных и естественных наук. 2019. № 12-4. С. 35-37.
2. Егорова А.В. Особенности Байкальской природной территории // Вектор ГеоНаук. 2020. Т. 3, № 2. С. 58-63.
3. Ермаченко С.В. Особенности деятельности природоохранных прокуратур на современном этапе // Вестник Восточно-Сибирского института МВД России. 2022. № 3. С. 170-180.
4. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 N 195-ФЗ (ред. от 08.08.2024) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.09.2024) // СПС Гарант. URL: https://base.garant.ru/12125267/ (дата обращения: 29.08.2024).
5. Конституция Российской Федерации (от 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020) // СПС Гарант. URL: https://base.ga-rant.ru/10103000/ (дата обращения: 15.08.2024).
6. Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 15 апреля 2021 г. № 198 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства в экологической сфере» // СПС Гарант. URL: https://www.garant.ru/products/ ipo/prime/doc/400558868/(дата обращения: 05.09.2024).
7. Приказ Генпрокуратуры России от 07.05.2008 N 84 (ред. от 11.09.2023) «О разграничении компетенции прокуроров территориальных, военных и других специализированных прокуратур» // СПС Консультант Плюс. URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_ LAW_79085/ (дата обращения: 04.09.2024).
8. Саенко Г.М., Зеленцов С.В., Пивень В.Т. Царство грибов в системе организмов и современное определение вида Macrophomina phaseo-lina (Tassi) Goid // Масличные культуры. 2009. № 1 (140). С. 1-9.
9. Уголовный кодекс Российской Федерации от 13.06.1996 N 63-ФЗ (ред. от 08.08.2024) // СПС Гарант. URL: https://base.garant. ru/10108000/ (дата обращения: 08.09.2024).
10. Федеральный закон от 17.01.1992 N 2202-1 (ред. от 29.05.2024) «О прокуратуре Российской Федерации» // СПС Гарант. URL: https:// base.garant.ru/10164358/ (дата обращения: 02.09.2024).
см о см
IMPROVING LEGISLATION IN THE FIELD OF PROSECUTORIAL SUPERVISION OVER THE IMPLEMENTATION OF ENVIRONMENTAL LEGISLATION: USING THE EXAMPLE OF THE BAIKAL NATURAL TERRITORY
Zaitseva V.V.
International Law Institute
The purpose of the article is to identify areas for improving the legal regulation of the Baikal Interregional Environmental Prosecutor's Office. The author examines the issues of improving legislation related to the prosecutor's supervision of the implementation of environmental legislation in the Baikal natural territory. The results of the study are to identify the shortcomings of existing legislation in the environmental field. The article substantiates the need to improve legislation in such a way that it covers all elements of natural ecosystems, and not only individual species listed in the Red Book. It is also proposed to expand the measures of prosecutor's supervision to a wider range of environmental facilities, which would improve the conservation of natural resources of the Baikal territory. It is shown that the prospects for the development of legislation in the environmental sphere lie in the creation of a more comprehensive regulatory system that includes all elements of ecosystems, and the strengthening of specialized institutions that ensure the effective protection of natural resources in Russia.
Keywords: Baikal Interregional Environmental Prosecutor's Office, Baikal Natural Territory, prosecutor's supervision, environmental protection activities, environmental legislation.
References
1. Buryachenko I.I. Modern trends in the legal regulation of the implementation of prosecutorial supervision over the implementation of environmental legislation // International Journal of Humanities and Natural Sciences. 2019. No. 12-4. pp. 35-37.
2. Egorova A.V. Features of the Baikal natural territory // Vector Geosciences. 2020. Vol. 3, No. 2. pp. 58-63.
3. Ermachenko S.V. Features of the activities of environmental prosecutor's offices at the present stage // Bulletin of the East Siberian Institute of the Ministry of Internal Affairs of Russia. 2022. No. 3. pp. 170-180.
4. The Code of the Russian Federation on Administrative Offenses of 12/30/2001 No. 195-FZ (as amended on 08.08.2024) (with amendments and additions, intro. effective from 09/01/2024) // SPS Garant. URL: https://base.garant.ru/12125267 / (date of appeal: 08/29/2024).
5. The Constitution of the Russian Federation (dated 12.12.1993 with amendments approved during the all-Russian vote on 07/01/2020) // SPS Garant. URL: https://base.garant. ru/10103000 / (date of access: 08/15/2024).
6. Order of the Prosecutor General's Office of the Russian Federation dated April 15, 2021 No. 198 "On the organization of prosecutorial supervision of the implementation of legislation in the environmental sphere" // SPS Garant. URL: https://www. garant.ru/products/ipo/prime/doc/400558868 /(date of appeal: 09/05/2024).
7. Order of the Prosecutor General's Office of Russia dated 05/07/2008 No. 84 (ed. dated 09/11/2023) "On the delimitation of the competence of prosecutors of territorial, military and other specialized prosecutor's offices" // SPS Consultant Plus. URL: https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_79085 / (date of request: 04.09.2024).
8. Saenko G.M., Zelentsov S.V., Piven V.T. The kingdom of fungi in the system of organisms and the modern definition of the species Macrophomina phaseolina (Tassi) Goid // Oilseeds. 2009. No.1 (140). pp. 1-9.
9. The Criminal Code of the Russian Federation of 13.06.1996 N 63-FZ (as amended on 08.08.2024) // SPS Garant. URL: https:// base.garant.ru/10108000 / (date of appeal: 08.09.2024).
10. Federal Law No. 2202-1 of 17.01.1992 (ed. of 29.05.2024) "On the Prosecutor's Office of the Russian Federation" // SPS Garant. URL: https://base.garant.ru/10164358 / (accessed 02.09.2024).
