CC BY
45
УДК 336.143
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ВЗАИМООТНОШЕНИЙ МЕЖДУ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИЕЙ И СУБЪЕКТАМИ РФ (МУНИЦИПАЛЬНЫМИ ОБРАЗОВАНИЯМИ) В ЦЕЛЯХ СНИЖЕНИЯ РИСКОВ ДЛЯ ДОХОДОВ ТЕРРИТОРИАЛЬНЫХ БЮДЖЕТОВ
В статье отмечается, что фактором риска для доходов региональных и местных бюджетов являются проблемы взаимоотношений между Российской Федерацией и субъектами РФ (муниципальными образованиями), вызванные низкой финансовой гибкостью территориальных бюджетов, их высокой зависимостью от решений федерального центра, а также неопределенностью результатов проводимых налоговой реформы и политики в области межбюджетных отношений. Высказаны предложения по их решению.
Ключевые слова: бюджетный риск, доходы, отношения, местное самоуправление, регионы.
На современном этапе эволюции российской экономики на смену жесткой, консервативной бюджетно-налоговой политике, направленной на укрепление налоговой дисциплины, приходит более либеральная, стимулирующая развитие бизнеса. Данный переход предполагает повышение инициативы органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Реформа разграничения властных полномочий предоставила значительную свободу регионам и муниципальным образованиям в вопросах финансирования расходных обязательств, но они
В. А. ГРЕБЕННИКОВА, кандидат экономических наук, доцент кафедры экономического анализа, статистики и финансов Е-mail: г. grebennikova@rambler.ru
Е. А. СТЕПАНОВА, аспирант кафедры экономического анализа, статистики и финансов Е-mail: sea_lena@inbox.ru Кубанский государственный университет
по-прежнему скованы в формировании доходов своих бюджетов.
Так, абсолютное большинство налогов, формирующих региональные и местные бюджеты, отнесены к федеральным. В результате этого власти на местах практически лишены возможности влиять на собираемость налогов, образующих их бюджеты. Например, в соответствии с Бюджетным кодексом РФ за местными бюджетами закреплено всего два налога:
— земельный налог;
— налог на имущество физических лиц.
Их доля в доходах местных бюджетов составляет в среднем по России (в том числе в Краснодарском крае) около 4 %. Для сравнения, в ряде зарубежных стран местные налоги формируют до 2/3 бюджета того или иного муниципалитета (например, во Франции, Италии, Бельгии — до 60 %, в США—65 %, в Германии — 60 %) [7]. Однако даже по региональным и местным налогам степень свободы налогового регулирования достаточно низка. Значительны потери доходов территориальных бюджетов из-за установления льгот по данным налогам на федеральном уровне (например, в ряде субъектов Российской Федерации — до 50 % их бюджетов).
Централизация налогового администрирования снижает оперативность контроля за уплатой налогов физическими лицами.
Высока доля межбюджетных трансфертов в доходах консолидированных бюджетов субъектов РФ. Например, в Краснодарском крае этот показатель составляет 16,7 % (2010 г.), а в отдельных регионах достигает 90 %. То есть возможности территориальных органов власти по развитию собственной налоговой базы ограничены.
Таким образом, серьезным фактором риска для доходов региональных и местных бюджетов является их низкая финансовая гибкость.
Еще один фактор риска для доходной части бюджетов субъектов Федерации и муниципальных образований — высокая зависимость территориальных бюджетов от решений федерального центра и неопределенность по поводу результатов проводимых налоговой реформы и политики в области межбюджетных отношений. Следует учитывать, что:
— во-первых, постоянно развивающаяся система межбюджетных отношений снижает надежность среднесрочного прогнозирования доходов региональных и местных бюджетов;
— во-вторых, действующая система межбюджетных отношений более ориентирована на небогатые регионы, что влечет большие выгоды для таких субъектов Российской Федерации по сравнению с благополучными территориями [4].
Например, как показывают результаты анализа, доходы на душу населения ряда сравнительно сильных в экономическом и финансовом отношении регионов после распределения всех трансфертов — ниже, чем в отдельных дотационных республиках. Налоговые и неналоговые доходы в расчете на одного жителя Краснодарского края на 01.08.2010 выше аналогичного показателя, например, Чеченской Республики в 3,9 раза, Республики Тыва — в 2,1 раза. После распределения всех трансфертов общие доходы на душу населения в Краснодарском крае ниже, чем в Чеченской Республике в 1,9 раза, в Республике Тыва — в 1,8 раза.
Важнейшим условием снижения рисков для доходов территориальных бюджетов является укрепление самостоятельности субъектов РФ и муниципальных образований. Предлагается наделить регионы и муниципальные образования большими полномочиями в налоговом регулировании региональных и местных налогов:
— снять федеральные ограничения на установление верхнего предела налоговых ставок;
— предоставить возможность влиять на отдельные параметры налоговой базы. Подобный механизм существует в ряде зарубежных стран.
Также важно закрепить за региональными органами власти и органами местного самоуправления исключительные права по предоставлению налоговых льгот по региональным и местным налогам с полной отменой льгот по данным налогам, предоставленным на федеральном уровне. Это устранит дисбаланс между доходами и расходами соответствующих бюджетов в условиях разграничения доходных источников и расходных полномочий между бюджетами разных уровней бюджетной системы Российской Федерации.
Кроме того, предлагается расширить полномочия органов местного самоуправления и в части сбора местных налогов. Это позволит сократить задолженность налогоплательщиков перед бюджетом и повысить достоверность сведений, необходимых для исчисления налоговой базы, а также снять с налоговых органов нерентабельную работу, связанную с направлением налогоплательщикам налоговых уведомлений.
Эта задача может быть решена путем восстановления в налоговом законодательстве правового статуса сборщиков налогов. Ранее возможность создания подобного института была предусмотрена ст. 9 и 25 Налогового кодекса РФ. Однако она не была реализована до конца во многом из-за неопределенности статуса сборщиков налогов в налоговых отношениях. Учитывая исключительно судебный порядок взыскания налогов с физических лиц, создание служб сборщиков налогов, по мнению авторов, стало бы действенным способом контроля за уплатой имущественных налогов физическими лицами (земельного налога, налога на имущество физических лиц, транспортного налога). Это подтверждается зарубежной практикой.
Кроме того, на взгляд авторов, важно создать единую базу плательщиков местных налогов. Для этого необходимо разработать на федеральном уровне единые требования к данным по учету объектов недвижимости и правообладателей земельных участков, что обеспечит сопоставимость баз данных о налогоплательщиках, необходимых для исчисления налогов.
Одним из важнейших направлений снижения рисков для доходов территориальных бюджетов является совершенствование федерального законодательства в части отдельных региональных и местных налогов. Например, в целях увеличения доходной базы местных бюджетов необходимо:
— утвердить методику определения стоимости объектов недвижимого имущества, приближенную к реальным рыночным ценам (кадастровой стоимости) и определить источники финансирования проведения указанной оценки;
— определить состав недвижимого имущества и организовать процесс формирования кадастра объектов недвижимости в целях перехода к налогу на недвижимость, а также определить механизмы взаимодействия федеральных органов, уполномоченных по контролю за налогообложением, органов, осуществляющих кадастровый и технических учет объектов недвижимости, и органов, регистрирующих права на недвижимое имущество и сделки с ним.
Качество налогового администрирования транспортного налога может быть повышено путем установления обязанности налогоплательщиков подтверждать отсутствие задолженности по налогу при регистрации, перерегистрации, прохождении технического осмотра транспортных средств.
Реализация вышеуказанных предложений будет способствовать снижению бюджетных рисков за счет обеспечения полноты и своевременности налоговых поступлений в бюджетную систему Российской Федерации, повышения финансовой устойчивости территориальных бюджетов. Вместе с тем необходимо учитывать, что многие субъекты РФ и муниципальные образования имеют слабо развитую доходную базу. При этом возможности влиять на ее рост существенно ограничены социально-экономическими и природно-ресурсными факторами. Учитывая масштабные социальные последствия мирового финансового кризиса, создать прочную систему социальной защиты граждан для этих регионов и муниципальных образований за счет собственных средств очень непросто. Поэтому важной задачей является сокращение территориальной бюджетной асимметрии за счет совершенствования межбюджетных отношений: принятия адекватных экономической ситуации мер по выравниванию финансовых возможностей субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и обеспечению сбалансированности региональных и местных бюджетов.
В целях снижения бюджетных рисков государственная политика в этой сфере должна, с одной стороны, учитывать темпы и объемы сокращения доходной базы территориальных бюджетов, с другой — стимулировать субъекты РФ и муниципальные образования к самообеспеченности, уменьшению финансовой зависимости от вышестоящих
бюджетов, увеличению собственных бюджетных доходов.
В целях повышения эффективности межбюджетных отношений, снижения дифференциации социально-экономического развития регионов и муниципальных образований, по мнению авторов, актуальным является вопрос о более широком применении при расчете межбюджетных трансфертов поощрительной составляющей — в зависимости от рейтингов развития территорий и динамики их экономического роста.
Кроме того, при расчете налогового потенциала регионов с целью распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ предлагается учитывать минимальные налоговые ставки по региональным налогам, установленные Налоговым кодексом РФ [3].
Также, уверены авторы, целесообразно предусмотреть в Бюджетном кодексе РФ норму о том, что внесение изменений в законодательство, приводящих к уменьшению доходов и (или) увеличению расходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации, допускается только при условии компенсации из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ сумм уменьшения доходов, возникших в результате внесения данных изменений, и (или) расходов, связанных с их применением.
Таким образом, для повышения заинтересованности территорий в своем экономическом развитии и увеличении налогового потенциала необходимо обеспечить стабильность их доходной базы. В то же время без проведения активной работы по поиску новых резервов эффективное решение вопросов регионального и местного значения невозможно. Для создания стимулов в этом целесообразно не только поощрять субъекты Федерации и муниципальные образования, используя механизмы финансовой помощи и компенсационных инструментов, но и внести коррективы в условия и порядок взаимоотношений между вышестоящими и нижестоящими органами власти.
Например, Бюджетным кодексом РФ установлены существенные ограничения для регионов и муниципальных образований, имеющих высокую долю межбюджетных трансфертов в собственных доходах [1]:
— проведение внешней проверки годового отчета об исполнении регионального (местного) бюджета контрольными органами Российской Федерации (субъекта РФ);
— подписание соглашений с Министерством финансов РФ (финансовым органом субъекта
РФ) о мерах по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению поступлений доходов в бюджет и др.
Между тем уровень дотационности субъекта РФ (муниципального образования) определяется в первую очередь социально-природными факторами. Высокая доля межбюджетных трансфертов в собственных доходах не означает априори неэффективного управления общественными финансами и может иметь место в регионах (муниципальных образованиях), проводящих разумную налогово-бюджетную политику.
Поэтому реализация перечисленных мер, по мнению авторов, должна осуществляться только в отношении территорий, не использующих или недостаточно использующих свой доходный потенциал. При этом критериями могут быть не только темпы роста налоговых и неналоговых доходов, но и уровень их собираемости, степень легализации заработной платы и т. п. Это создаст стимулы для регионов (муниципальных образований) в развитии своей доходной базы, уменьшит зависимость от вышестоящего бюджета и тем самым позволит снизить бюджетные риски.
Кроме того, одним из действенных способов повышения заинтересованности органов местного самоуправления в развитии доходной базы является закрепление за местными бюджетами дополнительных (дифференцированных) отчислений от федеральных, региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, зачисляемых в бюджеты субъектов РФ. Данное право ранее было установлено Бюджетным кодексом РФ, но только на переходный период [1]. С 2009 г. соответствующая норма утратила силу.
Механизм замены межбюджетных трансфертов дополнительными (дифференцированными) налоговыми отчислениями успешно применялся в ряде российских регионов (например, в Вологодской области, Ставропольском крае). При этом использовались нормативы отчислений не только от налога на доходы физических лиц, но и других налоговых доходов (налога на прибыль; налога на имущество организаций; транспортного налога; налога, взимаемого в связи с применением упрощенной системы налогообложения). Как показывают результаты данного межбюджетного регулирования, это способствовало повышению обеспеченности муниципальных образований. В Ставропольском крае в результате замены дотации на дополнительные (дифференцированные) нормативы отчислений от налогов в местные бюд-
жеты в 2006 г. поступило дополнительно более 80 млн руб. [2]. В Вологодской области поступление дополнительных доходов в местные бюджеты по дифференцированным нормативам отчислений за 2007 г. составило 500 млн руб. Налоги, закрепленные за бюджетами муниципальных районов области по дифференцированным нормативам отчислений, сформировали в среднем половину их собственных доходов. В отдельных районах области доля доходов по передаваемым на замену дотации налогам достигала 60—80 % [5, 6].
Предлагается закрепить в Бюджетном кодексе РФ на постоянной основе положение о возможности полной или частичной замены субъектом Российской Федерации дотаций, причитающихся местным бюджетам, на дополнительные (дифференцированные) нормативы отчислений в местные бюджеты от федеральных и (или) региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, зачисляемых в бюджет субъекта Российской Федерации. Аналогичное право целесообразно предоставить и муниципальным районам — в части замены дотаций бюджетам поселений дополнительными (дифференцированными) нормативами отчислений от налоговых доходов, зачисляемых в бюджет района.
Другое направление снижения бюджетных рисков в рамках совершенствования взаимоотношений между субъектами РФ и муниципальными образованиями связано с критериями оценки индекса налогового потенциала, необходимого для определения бюджетной обеспеченности муниципальных образований с целью расчета объема дотаций. В настоящее время значительную часть доходов местных бюджетов (более 20 %, а в ряде муниципальных образований — до 80—90 %) формируют неналоговые доходы. В частности, доходы от передачи в аренду земельных участков. В связи с этим предлагается включить арендную плату за землю в расчеты для определения бюджетной обеспеченности муниципальных образований. Это создаст равные конкурентные условия для муниципальных образований в случае использования земельных участков землепользователями на праве собственности и на праве аренды. Внесение предлагаемых изменений в федеральное бюджетное законодательство потребует методологического уточнения ряда понятий. Например, такие термины, как «налоговая база», «налоговый потенциал» необходимо будет заменить понятиями «доходная база», «доходный потенциал».
Реализация этих и других предложений будет способствовать укреплению доходной базы территориальных бюджетов, повышению самостоятельности региональных органов власти и органов местного самоуправления в управлении бюджетными доходами и, тем самым, снижению бюджетных рисков.
Список литературы
1. Бюджетный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 31.07.1998 № 145-ФЗ.
2. Калинченко Л. Вместо дотаций — нормативы отчислений от налогов // Экономика и жизнь. 2007. № 21.
3. Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая): Федеральный закон от 31.07.1998 № 146-ФЗ.
4. О распределении дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации: постановление Правительства Российской Федерации от 22.11.2004 № 670.
5. Пронина Л. И. Об укреплении финансовой базы местных бюджетов // Финансы. 2009. № 5.
6. URL: http://www.sfr.krd.ru/www/sfr.nsf/webdocs/.
7. URL: http://allreferat.org.ua.
ИЗДАТЕЛЬСКИЙ
И
Лучшиежурналы для профессионалов-финансистов, экономистов, бухгалтеров, налоговиков
Не пропустите! Льготная подписка на все издания! (495) 721-85-75, podpiska@fin-izdat.ru www.fin-izdat.ru
