CC BY
40
/16 Civil SecurityTechnology, Vol. 13, 2016, No. 2 (48) УДК 34.096.351
Совершенствование взаимодействия надзорных органов при осуществлении контрольных мероприятий в отношении субъектов надзора, эксплуатирующих критически важные и потенциально опасные объекты
ISSN 1996-8493
© Технологии гражданской безопасности, 2016
С.С. Коршунов, В.М. Егоров
Аннотация
Приведены новые понятия критически важных и потенциально опасных объектов. Обоснована целесообразность комплексного системного подхода к обеспечению защищенности таких объектов. Даны предложения по совершенствованию взаимодействия надзорных органов с позиций риск-ориентированного подхода при осуществлении контрольных мероприятий в отношении субъектов надзора, эксплуатирующих критически важные и потенциально опасные объекты.
Ключевые слова: критически важные объекты; потенциально опасные объекты; чрезвычайные ситуации; защита населения и территорий; федеральный государственный надзор; риск-ориентированный подход; надзорные органы; совершенствование взаимодействия.
Improvement of Interaction of Supervisory Authorities at Implementation of Control Actions Concerning the Subjects of Supervision Operating Crucial and Potentially Dangerous Objects
ISSN 1996-8493
© Civil Security Technology, 2016
S. Korshunov, V. Egorov
Abstract
New concepts of crucial and potentially dangerous objects are given in article. Expediency of integrated system approach to ensuring security of such objects is proved. Offers on improvement of interaction of supervisory authorities from positions risk-based approach at implementation of control actions concerning the subjects of supervision operating crucial and potentially dangerous objects are given.
Key words: crucial objects; potentially dangerous objects; emergency situations; protection of the population and territories; federal state supervision; risk-based approach; supervisory authorities; interaction improvement.
Федеральным законом от 8 марта 2015 г. № 38-Ф3 внесены изменения в Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», в частности, введены понятия критически важный объект и потенциально опасный объект, которые ранее законодательно определены не были.
В соответствии с дополненной статьей 1 Федерального закона«О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»:
Критически важный объект — это объект, нарушение или прекращение функционирования которого приведет к потере управления экономикой Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или административно-территориальной единицы субъекта Российской Федерации, ее необратимому негативному изменению (разрушению) либо существенному снижению безопасности жизнедеятельности населения.
Потенциально опасный объект — это объект, на котором расположены здания и сооружения повышенного уровня ответственности, либо объект, на котором возможно одновременное пребывание более пяти тысяч человек».
Статья 10 указанного Федерального закона дополнена новыми полномочиями Правительства Российской Федерации, которое «устанавливает критерии отнесения объектов всех форм собственности к критически важным объектам и потенциально опасным объектам, порядок формирования и утверждения перечня критически важных объектов и перечня потенциально опасных объектов, порядок разработки и формы паспорта безопасности критически важных объектов и потенциально опасных объектов, а также обязательные для выполнения требования к критически важным объектам и потенциально опасным объектам в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций».
В целях реализации указанных полномочий ФГБУ ВНИИ ГОЧС (ФЦ) разработал предложения, которые учтены в подготовленном во исполнение поручения Президента Российской Федерации проекте постановления Правительства Российской Федерации (далее — Проект).
Проектом предусмотрено использовать новые подходы при отнесении объектов всех форм собственности к критически важным, что обусловливает необходимость существенных изменений действующего перечня критически важных объектов Российской Федерации.
К критически важным объектам теперь будут относиться в частности: стратегические предприятия и объекты стратегических акционерных обществ; объекты градообразующих организаций; объекты предприятий, производящих товары или услуги в размере более чем тридцать пять процентов от общего объема их производства в Российской Федерации, субъекте Российской Федерации; объекты органов государ-
ственной власти и управления Российской Федерации и субъектов Российской Федерации; потенциально опасные объекты, характеризующиеся возможностью ЧС федерального, межрегионального или регионального характера; объекты по производству жизненно необходимых и важнейших лекарственных препаратов для медицинского применения; иные объекты, соответствующие утвержденным критериям.
В соответствии с Проектом объекты всех форм собственности относятся к потенциально опасным объектам при наличии в границах географически обособленной территории объекта недвижимости -земельного участка размещения объекта (определяются в соответствии с кадастровой картой объекта недвижимости - земельного участка организации или кадастрового паспорта объекта недвижимости - здания, сооружения) зданий и (или) сооружений повышенного уровня ответственности либо объектов, на которых возможно одновременное пребывание более пяти тысяч человек (определяются в соответствии с проектной документацией и (или) расчетом, выполненным с использованием сводов правил в области проектирования и строительства производственных и общественных зданий и сооружений), за исключением многоквартирных жилых зданий, зданий гостиниц, административно-офисных зданий, кладбищ и объектов культа.
С учетом положений пункта 8 статьи 4 Федерального закона от 30 декабря 2009 г. № 384-Ф3 «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений» и статьи 48.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации, к потенциально опасным объектам следует в частности относить объекты использования атомной энергии; гидротехнические сооружения; объекты космической инфраструктуры; объекты авиационной инфраструктуры; объекты инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования; метрополитены; морские порты; опасные производственные объекты, подлежащие регистрации в государственном реестре в соответствии с законодательством Российской Федерации о промышленной безопасности опасных производственных объектов и некоторые другие.
В соответствии с пунктом 4) статьи 3 Федерального закона от 6 марта 2006 г. № 35-Ф3 «О противодействии терроризму» деятельность по минимизации и (или) ликвидации последствий проявлений терроризма является одним из направлений противодействия терроризму.
По-видимому, отдельные, применяемые без увязки друг с другом меры по предупреждению возникновения неблагоприятных последствий явлений природного, техногенного, антропогенного или иного характера, включая последствия террористического акта, регламентированные законодательством Российской Федерации о противодействии терроризму, о техническом регулировании, промышленной безопасности, безопасности гидротехнических сооружений, пожарной безопасности, природоохранным законодательством, законодательством Российской
/18 См! SecurityTechnology, Vol. 13, 2016, N0. 2 (48)
Федерации о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения и рядом других законодательных актов, в отношении критически важных и потенциально опасных объектов являются недостаточными.
В отношении этих объектов необходимо проведение комплекса взаимоувязанных мероприятий по защите населения и территорий в зонах возможного действия первичных и вторичных поражающих факторов и распространения их последствий. При этом, как известно, комплексный системный подход позволяет оптимизировать затраты, повысить общую эффективность мероприятий за счет достижения синергетического эффекта в результате интеграции, слияния отдельных мероприятий в единую комплексную систему.
Именно такой подход и реализован в разработанном проекте постановления Правительства Российской Федерации.
Целесообразность комплексного системного подхода при решении задач минимизации и (или) ликвидации последствий ЧС, вызванных различными видами угроз, включая террористические акты, сомнений не вызывает и подтверждается реальными событиями. Достаточно указать на ликвидацию последствий террористических актов в Московском метрополитене 29 марта 2010 года (41 человек погиб, 88 человек пострадало) (рис. 1), в московском аэропорту «Домодедово» 24 января 2011 года (37 российских и иностранных граждан погибло, 172 человека пострадало) (рис. 2), на железнодорожном вокзале в Волгограде 29 декабря 2013 года (18 человек погибло, 45 человек пострадало) (рис. 3).
Рис. 1. Террористический акт в Московском метрополитене 29 марта 2010 года
Рис. 2. Террористический акт в аэропорту «Домодедово» 24 января 2011 года
Рис. 3. Террористический акт на железнодорожном вокзале в Волгограде 29 декабря 2013 года
Проектом устанавливаются обязательные для выполнения требования к критически важным и потенциально опасным объектам в области защиты населения и территорий от ЧС, которые определяют обязательный для соблюдения и исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления и организациями, их должностными лицами комплекс мероприятий, направленных на уменьшение риска возникновения и минимизацию последствий ЧС на таких объектах.
При этом организации, которые являются правообладателями критически важных и (или) потенциально опасных объектов или эксплуатируют такие объекты, обязаны выполнять комплекс мероприятий, направленных на уменьшение риска возникновения и минимизацию возможных последствий ЧС на них. Комплекс мероприятий предусматривает в частности:
планирование и осуществление необходимых мер в области защиты работников объектов от ЧС;
создание и обеспечение готовности органов управления, а также сил и средств к действиям по предупреждению и ликвидации ЧС, в том числе путем заключения с профессиональными аварийно-спасательными службами или с профессиональными аварийно-спасательными формированиями договоров на обслуживание, а в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, создание собственных профессиональных аварийно-спасательных служб или профессиональных аварийно-спасательных формирований, а также нештатных аварийно-спасательных формирований из числа работников объекта;
разработку, планирование и осуществление мероприятий по обеспечению устойчивого функционирования критически важных и потенциально опасных объектов и обеспечению жизнедеятельности работников объектов при угрозе и (или) возникновении ЧС;
создание и поддержание в постоянной готовности в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, локальных систем оповещения о ЧС и (или) систем оповещения и информирования работников объекта;
создание организациями резервов финансовых и материальных ресурсов, необходимых и достаточных
для ликвидации ЧС в соответствии с порядком, установленным Правительством Российской Федерации.
Организации, которые являются правообладателями критически важных объектов или эксплуатируют такие объекты, обязаны осуществлять разработку, планирование и проведение мероприятий, направленных на повышение защищенности критически важных объектов. Мероприятия по повышению защищенности критически важных объектов от ЧС включаются отдельным разделом в паспорт безопасности критически важного объекта. Эти мероприятия, в частности, включают разработку и внедрение комплекса мер по модернизации системы физической защиты и технических средств охранной сигнализации, обеспечение персонала средствами индивидуальной защиты, заблаговременное создание запасных (мобильных) пунктов управления, подготовку аппарата управления к действиям при угрозе возникновения и возникновении ЧС.
На основании вышеизложенного, можно сделать вывод о том, что целесообразно наращивать взаимодействие федеральных органов исполнительной власти в сфере обеспечения защищенности критически важных и потенциально опасных объектов, в том числе в рамках РСЧС.
Например, если проверка субъекта надзора, эксплуатирующего потенциально опасный (опасный производственный) объект, проведенная Ростехнадзором, показала, что оборудование на объекте изношено, установленные требования промышленной безопасности не выполняются, в результате велик риск аварии, которая может привести к ЧС, то информация о результатах такой проверки должна являться основанием для внеплановой проверки данного субъекта надзора надзорными органами МЧС России, осуществляющими федеральный государственный надзор в области защиты населения и территорий от ЧС.
Другой пример. В случае, когда проверка субъекта надзора, эксплуатирующего критически важный или потенциально опасный объект транспортной инфраструктуры, выполненная Федеральной службой по надзору в сфере транспорта, показала, что данный
субъект надзора не выполняет установленные нормативными правовыми актами Российской Федерации требования и мероприятия по обеспечению транспортной безопасности (антитеррористическая защищенность объекта обеспечивается не в полной мере), то информация о результатах такой проверки может являться основанием для внеплановой проверки данного субъекта надзора надзорными органами МЧС России, осуществляющими федеральный государственный надзор в области защиты от ЧС.
И наоборот, информация о неполном выполнении субъектами надзора мероприятий, направленных на уменьшение риска возникновения и минимизацию последствий ЧС на рассматриваемых объектах, характеризующихся высокой степенью риска ЧС, может являться основанием для проведения внеплановых контрольных мероприятий в области защищенности таких объектов от актов незаконного вмешательства.
Такой подход полностью согласуется с требованиями Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».
Отнесение субъектов надзора, которые являются правообладателями критически важных и (или) потенциально опасных объектов или эксплуатируют такие объекты, к определенной категории риска предлагается осуществлять с использованием критериев:
характер возможных ЧС на объекте, определяемый в зависимости от тяжести потенциальных негативных последствий в соответствии с классификацией ЧС, установленной Правительством Российской Федерации;
частота наиболее вероятного сценария развития ЧС в год.
Указанные критерии являются взаимосвязанными, порядок их применения определен в табл. 1.
Для реализации изложенных предложений необходимо заключить соглашения об обмене информацией, между МЧС России и другими федеральными органами исполнительной власти в рамках РСЧС1.
Таблица 1
Порядок применения критериев отнесения субъектов надзора к определенной категории риска
Угрозы ЧС Частота наиболее вероятного сценария развития ЧС в год3 Характер возможных ЧС2
Федеральный, межрегиональный Региональный, межмуниципальный Муниципальный, локальный
Частые > 1 Высокая степень риска Высокая степень риска Высокая степень риска
Вероятные 1-10-2 Высокая степень риска Высокая степень риска Средняя степень риска
Возможные 10-2-10-4 Высокая степень риска Высокая степень риска Средняя степень риска
Редкие 10-4-10-6 Высокая степень риска Средняя степень риска Низкая степень риска
Практически невероятные < 10-6 Средняя степень риска Низкая степень риска Низкая степень риска
1 В настоящее время прорабатывается
2 Принимается на основании данных деклараций промышленной безопасности, деклараций безопасности гидротехнических сооружений, паспортов безопасности критически важных и потенциально опасных объектов.
3 Определяется на основании данных деклараций промышленной безопасности, деклараций безопасности гидротехнических сооружений, паспортов безопасности критически важных и потенциально опасных объектов и в соответствии с классификацией чрезвычайных ситуаций, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 21 мая 2007 г № 304 «О классификации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера».
/20 Civil SecurityTechnology, Vol. 13, 2016, No. 2 (48)
Потребуется также провести работу по интеграции автоматизированных информационных систем заинтересованных надзорных ведомств.
Сведения об авторах
Коршунов Сергей Сергеевич: к. т. н., с. н. с., ФГБУ ВНИИ
ГОЧС (ФЦ), вед. н. с.
121352, Москва, ул. Давыдковская, 7.
E-mail: [email protected]
SPIN-код: 4805-5920
Егоров Владимир Михайлович: ФГБУ ВНИИ ГОЧС (ФЦ), м.н.с.
121352, Москва, ул. Давыдковская, 7. E-mail: [email protected]
Information about authors
Korshunov Sergey S.: Candidate of Technical Sciences, Senior Researcher, Federal Government Budget Institution «All-Russian Research Institute for Civil Defense and Emergencies» (Federal Center of Science and High Technology), Leading Researcher. 121352, Moscow, str. Davydkovskaya, 7. E-mail: [email protected] SPIN-scientific: 4805-5920
Egorov Vladimir M.: Federal Government Budget Institution «All-Russian Research Institute for Civil Defense and Emergencies» (Federal Center of Science and High Technology), Junior Researcher. 121352, Moscow, str. Davydkovskaya, 7. E-mail: [email protected]
