CC BY
109
УДК 34 ББК 67
© Черевко В.В., Савченко А.Г.
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ТАМОЖЕННОГО АДМИНИСТРИРОВАНИЯ В УСЛОВИЯХ РАСШИРЕНИЯ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ТАМОЖНИ И УЧАСТНИКОВ ВЭД С ОСОБЫМ ПРАВОВЫМ СТАТУСОМ
ВЛАДИМИР ВЛАДИМИРОВИЧ ЧЕРЕВКО,
заведующий кафедрой таможенного дела и международно-правовых дисциплин Московского гуманитарно-экономического университета кандидат юридических наук, доцент, E-mail: [email protected]; АНАСТАСИЯ ГЕННАДЬЕВНА САВЧЕНКО, старший преподаватель кафедры «Таможенное право и организация таможенного дела» Юридического института Российского университета транспорта (МИИТ) Научная специальность 12.00.14 — административное право;
административный процесс
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Аннотация. Анализируются прогрессивные направления таможенного администрирования в условиях применения рыночных подходов к государственному управлению. Дается оценка формам взаимодействия таможенных органов с участниками ВЭД с позиций государственно-частного партнерства.
Ключевые слова: государственное управление, new public management, государственно-частное партнерство, аутсорсинг таможенных функций, таможенные услуги, таможенное администрирование, специализированные участники ВЭД.
Annotation. In the article analyzes the progressive direction of the customs administration in the application of market approaches to public administration. Assesses the forms of interaction of customs authorities with participants of foreign economic activity from the standpoint of public-private partnerships.
Keywords: public administration, new public management, public-private partnerships, outsourcing customs functions, customs services, customs administration, specialized traders.
Для цитирования: Черевко В.В., Савченко А.Г. Совершенствование таможенного администрирования в условиях расширения взаимодействия таможни и участников ВЭД с особым правовым статусом. Вестник московского университета МВД России. 2018;(2):205-7.
Развитие концепции таможенного администрирования, берущее начало от административной реформы, процесс сложный, противоречивый и многоаспектный. Повышение эффективности функционирования госструктур (сообразно целям и задачам административной реформы) оценивается с позиции удовлетворенности заинтересованных лиц процессом реализации государственных функций, именуемых в концепции реформы «государственные услуги».
Государство изначально как исключительно властная структура, имеющая мощный аппарат принуждения и выстраивающая свою деятельность на основе
императивного регулирования правоотношений в современных условиях воспринимается как структура, реализующая свои властные полномочия посредством различных рыночных регуляторов. Такой подход лежит в основе зародившейся в 80-х годах ХХ века концепции нового государственного менеджмента (new public management — NPM)1. Эта концепция апеллирует к управлению государством на основании рыночных инструментов, среди которых простота форм управления, вовлечение общественного сектора в управление государственными делами, управление по результатам, клиентоориентированность, передача
государственных функций частным организациям на контрактной основе (в том числе на аутсорсинг), децентрализация управления, конкуренция между поставщиками услуг и иные.
Углубляясь в политологический концепт №М, можно с уверенностью утверждать, что построение государственного управления на основе инструментов №М возможно только в обществе с высоким уровнем правосознания, в государстве со сформированной рыночной экономикой и достаточно либеральной и открытой государственной политикой. Ведь государственный аппарат здесь выступают в большей степени не как аппарат принуждения, а как поставщик услуг, действующий в интересах, поставленных во главу угла в данном обществе. Такие интересы обозначены в Конституции: правовое, демократическое и социальное государство.
Стоит отметить, что подход к государственному управлению согласно №М хоть и достаточно прогрессивен, но не имеет под собой достаточного теоретико-правового основания. С позиции концепции разделения отраслей права согласно методу правового регулирования, возникает вопрос о разумном сочетании императивных и диспозитивных мер регулирования при формировании прогрессивных административно-правовых инструментов. Достаточен ли прогрессивный подход о реализации государственно-властной функции как государственной услуги в истинно рыночном ее понимании? Эффективно ли внедрение рыночных инструментов в концепцию государственного управления с позиции обеспечения поставленных во главу угла в обществе интересов?
Черты концепции №М можно наблюдать во многих сферах государственного администрирования. Предметом исследования в рамках данной статьи выступает сфера таможенного администрирования в части реализации одного из принципов концепции №М — передача государственных функций на аутсорсинг частным организациям.
Формы передачи функций государства частным организациям лежат в основе теории государственно-частного партнерства (далее — ГЧП). Стоит отметить, что в экономической теории концепция ГЧП получила свое развитие, а в правовой науке фундаментальные исследования об особенностях ГЧП как формы реализации административных правоотношений отсутствуют.
Неоднозначно учеными оценивается подход к многообразию форм ГЧП. Как правило, среди форм ГЧП выделяют концессию, арендные (в том числе лизинговые) отношения, сервисные контракты, соглашения о разделе продукции и иные.
Принимая во внимание, что концепция ГЧП охватывает любые взаимовыгодные формы сотрудничества государства и частных структур, отметим, что отсутствие закрепленного перечня форм ГЧП в ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 13.07.2015 № 224-ФЗ создает почву для формирования таких форм на уровне правоприменения при безусловном непротиворечии такого взаимодействия нормам публичного права.
Рассматривая указанный вопрос в ключе ГЧП в таможенной сфере можно выделить такую форму ГЧП как
совместная реализация государственной функции. Совместная реализация функции завязана на таможенный контроль, реализуемый в пределах СВХ, таможенного склада, а также при передаче товаров для транспортировки таможенному перевозчику. Владелец СВХ, владелец таможенного склада и таможенный перевозчик обеспечивают реализацию таможенного контроля в том числе своими средствами, наличие которых является основанием для внесения их в соответствующий Реестр.
Например, согласно положениям статьи 71 ФЗ №311 «О таможенном регулировании в Российской федерации», владелец склада временного хранения (далее — СВХ) помимо прочего должен приобрести и разместить на СВХ за свой счет досмотровую рентгеновскую технику, необходимость и количество которой таможенный орган устанавливает по согласованию с вышестоящим таможенным органом, в том числе технические средства таможенного контроля делящихся и радиоактивных материалов и проч. На сладе должна быть всесторонне обеспечена возможность для проведения таможенного контроля. Техническое оснащение зоны таможенного контроля (которой является СВХ) ложится финансовым бременем на владельца СВХ, сокращая тем самым издержки госбюджета на приобретение и содержание такой техники.
Таким образом, условия для реализации государственной функции по таможенному контролю обеспечиваются коммерческим лицом. В этом видится яркий пример аутсорсинга государственных функций, для которого Милькина И.В, анализируя исследовании T. J. Healy and J. C. Linder, «Outsourcing in government — the path to transformation» (Accenture Survey, February 2002) выводит следующее определение «аутсорсинг в государственных и муниципальных органах власти можно определить как передачу исполнения отдельного процесса или вида работ внешней организации при сохранении общей ответственности путем заключения договора»2. Однако на примере владельца СВХ мы можем увидеть, что стороннему лицу передается не сама функция, а обеспечение условий выполнения этой функции (ресурсообеспечение, обеспечение логистических условий для таможенного контроля). Кроме того, такие и полномочия делегируются не любым заинтересованным лицам на контрактных условиях, а лицам, которые приобретают особый правовой статус посредством включения их в соответствующий Реестр.
Таким образом, специфика аутсорсинга таможенных функций может быть определена (на примере таможенного контроля) следующим образом: «передача исполнения функций по организации и ресурсообеспе-чению таможенного контроля лицу с особым правовым статусом при сохранении ответственности таможенного органа в отношении результатов таможенного контроля». Аналогично можно определить специфику взаимодействия таможенного органа и владельца таможенного склада и таможенного перевозчика.
Помимо аутсорсинга государственных функций в системе ГЧП таможенных органов с субъектами внешнеэкономической деятельности, является придание особого правового статуса отдельным категориям участников ВЭД с целью сокращения издержек на таможенный контроль в отношении перемещаемых ими товаров и транспортных средств. Примером такого партнерства
является наличие уполномоченного экономического оператора, как лица, пользующегося специальными упрощениями, так называемым «лимитом доверия» со стороны властных структур. Кроме того, придание особого правового статуса «Владелец магазина беспошлинной торговли» отвечает тем же задачам.
Еще одним примером является выпуск на рынок специализированного субъекта, оказывающего на профессиональном уровне таможенные услуги, что обеспечивает также снижение затрат на таможенный контроль, а также гарантированное обеспечение своевременной уплаты таможенных платежей. В данном случае речь идет о лице с особым правовым статусом — таможенном представителе, который также подлежит включению в соответствующий Реестр. Стоит сделать оговорку о сущности его функций.
Во избежание путаницы и терминологической неточности определим, что таможенные услуги — это все многообразие услуг, оказываемых в сфере таможенного дела. Таможенные услуги можно разделить на коммерческие таможенные услуги, оказываемые на возмездной основе заинтересованным лицам субъектами, лишенными государственно-властных полномочий. Такие услуги оказываются по договору оказания услуг, востребованы, как правило, в сфере таможенной очистки товара при выполнении различных таможенных операций. Таможенный представитель оказывает именно коммерческие таможенные услуги. Вторая группа таможенных услуг — это государственные таможенные услуги, предоставление которых реализуется строго ФТС России, механизм их предоставления урегулирован соответствующим Регламентом.
Таким образом, можно выделить следующие формы государственно-частного партнерства в сфере таможенного дела:
Аутсорсинг таможенных функций, а именно функций по организации и ресурсообеспечению таможенного контроля.
«Вывод» на рынок коммерческих таможенных услуг специализированного субъекта, оказывающего данные услуги на профессиональном уровне.
Придание особого правового статуса добросовестному участнику ВЭД с целью сокращение издержек на таможенный контроль в отношении перемещаемых данным лицом товаров и транспортных средств.
Стоит отметить, что возможность функционирования на рынке вышеуказанных форм ГЧП обеспечивается посредством административно-правового инструмента, а именно предоставления государственной таможенной услуги по включению лица в соответствующий Реестр. В условиях трансформации таможенного законодательства правовой статус вышеуказанного круга субъектов получит свое развитие как на международном уровне (Таможенный кодекс Евразийского экономического союза (далее — ТК ЕАЭС)), так и на
национальном (сопутствующие ТК ЕАЭС изменения в национальном законодательстве).
Новеллой ТК ЕАЭС является появление нового лица с особым правовым статусом — владельца свободного склада. Представляется, что его правовой статус схож с правовым статусом владельца СВХ и таможенного склада, а особенности организация хранения во многом повторяют особенности хранения товаров на таможенном складе, но с учетом специфики помещения товаров под таможенную процедуру свободного склада. Конкретизация условий включения владельцев свободного склада в соответствующий Реестр, а также специфика организации ими таможенной деятельности предполагается в национальных правовых актах государств-членов ЕАЭС.
Представляется обоснованным и дальнейшее расширение круга вышеуказанных субъектов, а равно перспективными представляются исследования о развитии форм ГЧП в таможенной сфере и их правовом закреплении. Например, перспективным видится выделение в качестве субъекта таможенных отношений — профессионального участника рынка экспресс-перевозок, экспресс-перевозчика. Уже сейчас в отношении товаров, перемещаемых данным лицом, действует особая система таможенного контроля, деятельность его узкоспецифична, что вполне можно рассматривать в качестве объективных потребностей появления такого субъекта в околотаможенной инфраструктуре и, соответственно, его особого правового статуса в пласте таможенного законодательства.
1 Hughes, Owen E. Public management and administration / Owen Hughes.— N.Y. : PALGRAVE MACMILLAN, 2003. - Р. 1-5.
2 Милькина И.В. Аутсорсинг в системе государственного и муниципального управления // Вестник Университета (Государственный университет управления). - 2013. - № 8. - С. 98.
Литература
1. Таможенный кодекс Евразийского экономического союза. URL: http://www.consultant.ru/ document/cons_doc_LAW_215315.
2. Hughes, Owen E. Public management and administration / Owen Hughes.— N.Y. : PALGRAVE MACMILLAN, 2003. — 303 p. — ISBN 0-333-96187-0—ISBN 0-33396188-9 (pbk.)
3. Милькина И.В. Аутсорсинг в системе государственного и муниципального управления // Вестник Университета (Государственный университет управления). — 2013. — № 8. — С. 96-101.
