CC BY
129
Совершенствование системы противодействия легализации преступных доходов в банковский сфере России
Константинов Илья Алексеевич,
студент, кафедра коммерческого права, Санкт-Петербургский государственный университет E-mail: ilyakonstant1nov@yandex.ru
Банковская система является значимым элементом борьбы с отмыванием преступных доходов. В актуальной правовой системе Российской Федерации банки, в рамках возложенных на них полномочий по применению механизмов противодействия легализации доходов, полученных от преступной деятельности, во многом самостоятельны при принятии властных решений в отношении своих клиентов. Однако ввиду того, что банки не являются публичными органами, информационная база представляется крайне недостаточной для принятия взвешенных и обоснованных решений, поскольку она ограничивается общедоступными ресурсами и информацией, которую предоставляют сами клиенты. Сложившаяся система приводит к большому количеству ошибок на уровне правоприменительной практики, что оказывает крайне негативное влияние на функционирование делового оборота в рамках обычной хозяйственной деятельности.
Ключевые слова: легализация преступных доходов, «черный список ЦБ», Федеральный закон от 07.08.2001 № 115-ФЗ, Федеральная служба по финансовому мониторингу, финансовый мониторинг, сомнительные операции.
Общемировые тенденции бурного развития и внедрения в повседневную жизнь современных технологий оказывают существенное влияние на разнообразные области жизнедеятельности многочисленных общественных и государственных институтов. Не обошло стороной это влияние и кредитно-финансовую сферу. Системы дистанционного банковского обслуживания, огромные базы данных, мгновенные транзакции и многое другое уже стали неотъемлемой частью нашей жизни. На первый взгляд, вышеописанные нововведения можно описать исключительно с положительной стороны: обслуживание стало удобнее, взаимодействие разнообразных экономических и правовых институтов теснее, рост клиентской базы активнее, решение текущих вопросов быстрее и т.д. Однако любые социальные изменения, как правило, имеют две стороны. Банковская сфера не является исключением из этого правила. Глобализация, достижения в сфере цифровизации экономических процессов, развитие системы внутригосударственных и международных банковских переводов и иные сопутствующие процессы создают для правонарушителей в сфере легализации преступных доходов благоприятные возможности для их деятельности, что требует от публичных и частных субъектов постоянной адаптации в зависимости от разнообразных и изменчивых факторов, а также пересмотра механизмов противодействия «отмыванию» преступных доходов в рамках сложившейся банковской системы для целей эффективной борьбы с вышеназванным явлением. Как было указано К.Н. Алешиным, «происходит неконтролируемое перераспределение финансовых потоков, приводящих к понижению рентабельности, а значит, и привлекательности легального бизнеса, то есть происходит не только процесс криминализации экономики за счет вливания преступных денег, но и процесс «криминализации» сознания субъектов экономической деятельности, толкая последних на получение преступных сверхприбылей» [1, с. 15-16]. При этом, на данный момент большинство экспертов сходятся во мнении, что основным каналом легализации денежных средств, добытых преступным путем, является именно банковская сфера [2, с.1-2] ввиду крайне разнообразного инструментария в кредитно-финансовой сфере.
Масштабы участия банков в отмывании денежных средств, добытых преступным путем, хотя бы отчасти могут проиллюстрировать примеры отзыва лицензий у банков по причине их вовлеченности в сомнительные финансовые операции (примерами могут служить: «Владимирский промыш-
5 -о
сз
<
ленный банк», московский «Межтопэнергобанк», омский «Сибэс» и т.д.)[2, с.3].
В течение последних десятилетий в рамках существующей мировой экономической системы все более усиливаются интеграционные процессы среди различных государств. Вышеназванные обстоятельства привели к осознанию того, что для целей эффективного противодействия легализации доходов, полученных преступным путем, международному сообществу следует действовать сообща. В связи с этим, в 1989 году по решению стран «Большой семерки» в Париже была создана международная организация ФАТФ[3, с.1] (в переводе с английского: группа разработки финансовых мер борьбы с отмыванием денег). В феврале 2000-го-да ФАТФ разработала список из 25 критериев, по которым то или иное государство можно было причислить к списку стран, не желающих бороться с отмыванием преступных доходов. Ввиду того, что по мнению специалистов вышеназванной организации Россия не соответствовала 10 критериям из 25, она была внесена в «черный список» ФАТФ 22.06.2000. После данного события в нашей стране была проделана большая работа по совершенствованию правовых механизмов противодействия отмыванию преступных доходов и финансированию терроризма. Однако, лишь 11.10.2002 Россия была исключена из «черного списка» ФАТФ и с июня 2003 года стала постоянным членом вышеназванной международной организации[3, с.1].
Для всестороннего и структурного анализа актуальной системы противодействия легализации преступных доходов России следует рассмотреть историю ее становления.
На начальном этапе своего развития, после исключения России из «черного списка» ФАТФ[4, с.1], Правительством РФ было принято Постановление от 8 января 2003 г. № 6 «О порядке утверждения правил внутреннего контроля в организациях, осуществляющих операции с денежными средствами или иным имуществом». Вышеназванный подзаконный акт устанавливал следующее важное правило: абсолютно все организации, осуществляющие операции с денежными средствами или иным имуществом согласовывают правила внутреннего контроля по противодействию легализации преступных доходов со специализированным публичным надзорным органом (например, кредитные организации с ЦБ РФ) а иные организации, которые не имеют вышестоящего специализированного публичного органа, который осуществлял бы надзор за их деятельностью, согласовывают правила внутреннего контроля с Росфинмониторингом. Однако, уже в 2012 году Правительство России в своем Постановлении от 30.06.2012 «Об утверждении требований к правилам внутреннего контроля, разрабатываемым организациями, осуществляющи-^ ми операции с денежными средствами или иным 2 имуществом, и индивидуальными предпринима-^ телями, и о признании утратившими силу некото° рых актов Правительства Российской Федерации» ав отменило сложившуюся ранее систему в части
утверждения правил внутреннего контроля организации по противодействию отмыванию преступных доходов у публичных субъектов. В частности, данные изменения привели к тому, что в соответствии со сложившейся правовой системой в России, банки имеют довольно большую самостоятельность при составлении и реализации на практике правил внутреннего контроля в отношении своих клиентов.
Подводя итог данному вопросу, можно прийти к выводу о том, что в исторической перспективе российская правовая система в части противодействия отмыванию преступных доходов в банковской сфере кардинально изменилась. Так, в самом начале XXI века, при разработке правил внутреннего контроля противодействия легализации преступных доходов решающее слово при их принятии и утверждении имел вышестоящий публичный орган. Однако, в настоящее время, актуальная правовая система исходит из очень большой институциональной самостоятельности банков в данном вопросе. Представляется, что сложившаяся практика может приводить к весомым злоупотреблениям и неправильной трактовке фактических обстоятельств на уровне конкретных банков при реализации правил внутреннего контроля и положений действующего законодательства (имеющиеся проблемы и возможные пути их решения будут рассмотрены ниже в работе).
Система, определяющая структуру информационного взаимодействия между субъектами, которые участвуют в противодействии отмыванию преступных доходов в банковской сфере, закреплена в Законе № 115-ФЗ и в соответствующих обозначенной тематике подзаконных актах Банка России и Росфинмониторинга.
В соответствии с п. 13 и 13.1 статьи 7 вышеназванного закона и указанием ЦБ РФ от 20.07.2016 № 4077-У, информация о случаях отказа в проведении тех или иных банковских операций, а так же сведения о фактах отказа от заключения договора банковского счета (вклада) и (или) расторжения договора банковского счета (вклада) с клиентом по инициативе банка представляются кредитными организациями в Росфинмониторинг не позднее рабочего дня, следующего за днем наступления обозначенных событий. Помимо этого, в соответствии с абзацем 2 пункта 13 статьи 7 Закона № 115-ФЗ, банки обязаны предоставлять в Рос-финмониторинг сведения об устранении оснований использования своих «отказных полномочий», о которых было сказано выше.
В соответствии с п. 13.2 статьи 7 Закона № 115-ФЗ и приказом Росфинмониторинга от 02.11.2016 № 361, данное публично-правовое образование направляет представленные банками сведения в ЦБ РФ не позднее рабочего дня, который следует за днем принятия органом финансовой разведки первичной информации.
Банк России, в свою очередь, в соответствии с п. 13.3 Закона № 115-ФЗ и положение ЦБ РФ от 30.03.2018 № 639-П доводит полученную информацию (так называемые «черные списки ЦБ»)
до кредитных организаций в срок не позднее 15 рабочих дней со дня, который следует за днем получения информации от Росфинмониторинга. Однако, вышеназванные сведения сами по себе не являются самостоятельными и достаточными основаниями для отказа в проведении банковских операций или расторжения договора банковского обслуживания (отказа от заключения договора банковского счета). Данная информация должна исключительно учитываться при принятии решения самим банком в совокупности со множеством иных факторов (данный вывод следует из методических рекомендаций, утв. Банком России от 10.11.2017 № 29-МР и информационного письма ЦБ РФ от 15.06.2017 № ИН-014-12/29).
Немаловажным является вопрос информированности клиентов банков и их контрагентов об их нахождении (или отсутствии) в «черном списке ЦБ», поскольку любые финансовые операции с фигурантами вышеназванного списка будут грозить тем, что можно также попасть под подозрение. Единственные данные, которые находятся в открытом доступе и доступны абсолютно всем -это «Перечень организаций и физических лиц, в отношении которых имеются сведения об их причастности к экстремистской деятельности или терроризму». Данная информация публикуется Рос-финмониторингом. Однако, следует указать на то, что это далеко не полный перечень лиц, которые содержатся в «черном списке Банка России». Помимо этого, сделать запрос о собственной деловой репутации можно с помощью портала «Госуслуги» (однако, третьи лица не имеют свободного доступа к данной информации).
Подводя итог данному вопросу, можно прийти к выводу о том, что актуальная система информационного взаимодействия в сфере противодействия легализации преступных доходов в банковской отрасли исходит из тесных контактов публичных и частных субъектов. Начальное и очень важное звено в вышеназванной структуре занимают банки, на которых лежат обязанности по сбору и передаче в Росфинмониторинг первичной информации. Так, банки обязаны оперативно передавать информацию о случаях отказа в проведении тех или иных банковских операций, а также сведения о фактах отказа от заключения договора банковского счета (вклада) и (или) расторжения договора банковского счета (вклада) с клиентом по инициативе банка в Росфинмониторинг, который, в свою очередь, обязан так же оперативно передать данные сведения в ЦБ РФ. Банк России доводит полученную информацию («черные списки ЦБ») до сведения всех банков. Следует отметить, что до сведения кредитных организаций доводятся абсолютно все случаи отказа в проведении тех или иных банковских операций, а так же сведения о фактах отказа от заключения договора банковского счета (вклада) и (или) расторжения договора банковского счета (вклада) с клиентом по инициативе банка, а не только те случаи, в отношении которых уполномоченными государственными органами (например, органом финан-
совой разведки, органами следствия, судами и т.д.) был сделан вывод о том, что те или иные субъекты замешаны в отмывании преступных доходов.
Помимо этого, данная информация в рамках российской правовой системы не носит обязывающего характера для банков при принятии каких-либо решений в отношении своих клиентов (носит лишь ориентирующий характер). Однако, представляется, что для целей минимизации возможных негативных последствий (в частности, уменьшений рисков наложения санкций со стороны мегарегулятора), большинство банков будет отказывать клиентам из «черного списка» в банковском обслуживании, или подвергать их дополнительными проверками вне зависимости от того, замешан ли действительно тот или иной субъект в проведении сомнительных операций. Данные о присутствии того или иного лица в «черном списке Банка России» являются непубличными (за исключением перечня субъектов, в отношении которых имеется информация об их причастности к террористической или экстремистской деятельности). Учитывая совокупность вышеназванных фактов, данное положение дел препятствует возможности бизнеса проводить выбор контрагентов и отсекать неблагонадежных с целью повышения безопасности собственной деятельности.
Основным нормативно-правовым актом на уровне закона, который регулирует отношения физических и юридических лиц, осуществляющих операции с денежными средствами или иным имуществом, а также публичных органов, которые осуществляют контроль на территории Российской Федерации за проведением операций с денежными средствами или иным имуществом, в целях предупреждения, выявления и пресечения отмывания преступных доходов является Федеральный закон от 07.08.2001 № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма». На уровне подзаконных актов основным нормотворчеством в исследуемой сфере занимается ЦБ РФ.
При наличии подозрений о том, что целью заключения и исполнения договора банковского обслуживания является совершение операций в целях легализации доходов, полученных преступным путем и при выявлении признаков сомнительных операций банк обладает рядом существенных полномочий, основные из которых состоят в следующем:
1) Отказать в выполнении распоряжения клиента касательно проведения каких-либо операций в соответствии с пунктом 11 статьи 7 Закона № 115-ФЗ.
2) Отказаться от заключения или расторгнуть договор банковского счета (вклада) на основании пункта 5.2 статьи 7 Закона № 115-ФЗ. р
3) При наличии системы дистанционного банков- Д ского обслуживания отказать клиенту в прове- Ч
т
дении операций, используя данный механизм К в соответствии с Письмом ЦБ РФ от 27.04.2007 ё № 60-Т, (банки могут использовать данное пол- у номочие при наличии с клиентом соответствую- А
щего соглашения). Помимо негативных последствий о которых было сказано выше и репута-ционных рисков попадания в «черный список Банка России», клиенты банков очень часто несут значительные убытки ввиду ведения банками «заградительных комиссий» при снятии или переводе в другой банк денежных средств. Данные комиссии в некоторых случаях достигали Для комплексного восприятия законодательно закрепленных механизмов противодействия легализации преступных доходов в банковской сфере необходимо также отметить правило, закрепленное в абзаце 4 статьи 4 закона № 115-ФЗ, которое содержит запрет для банков на информирование клиентов и иных лиц о принимаемых мерах противодействия отмыванию доходов, полученных преступным путем. Однако, вышеназванная норма содержит широкий пласт исключений, что ставит под сомнение эффективность реализации данной меры для публично-значимых целей (предупреждение сокрытия или фабрикации доказательств, выявления всех экономических и правовых связей в цепочке легализации преступных доходов и т.д.).
Критерий, который обуславливает применение тех или иных мер, направленных на противодействие отмыванию преступных доходов, согласно Закону № 115-ФЗ, состоит в наличии «подозрений» у банков в том, что те или иные операции совершаются с противоправной целью легализации доходов, полученных от преступной деятельности. При этом, ни само определение понятия «подозрения», ни степень его обоснованности не содержится ни на уровне законов, ни на уровне подзаконных актов, ни на уровне судебной практики. Закон № 115-ФЗ лишь отсылает к правилам внутреннего контроля самих кредитных организаций, которые должны подчиняться действующему законодательству. Для целей восполнения правовых пробелов ЦБ РФ было принято положение от 2 марта 2012 г. № 375-П «О требованиях к правилам внутреннего контроля кредитной организации в целях противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма», в котором был урегулирован вопрос составления базисных начал для кредитных организаций при составлении правил внутреннего контроля по противодействию отмыванию преступных доходов (так же, данное положение содержит объемный классификатор признаков, которые могут указывать на то, что те или иные сделки совершаются в целях легализации преступных доходов). Однако, следует указать на то, что вышеприведенные акты ЦБ РФ не охватывают всего огромного многообразия сомнительных операций, и поэтому Банк России в своем письме от 30 июля 2010 г. № 12-1-5/1438 «О порядке применения отдельных положений Федерального ^ закона «О противодействии легализации (отмы-2 ванию) доходов, полученных преступным путем, ^ и финансированию терроризма», указал на то, ° что в целях минимизации репутационных, правого вых и иных рисков, возникающих в деятельности
кредитных организаций в связи с совершением их клиентами подозрительных (необычных) операций, кредитные организации вправе предпринимать любые не запрещенные действующим законодательством Российской Федерации меры, в том числе предусмотренные правилами внутреннего контроля кредитной организации, фактически отдав на уровень банков решение огромного пласта вопросов, которые непосредственным образом влияют на деятельность десятков миллионов физических и юридических лиц.
Рассматривая вопрос ответственности банков за нарушение положений антиотмывочного законодательства, следует указать на то, что они являются крайне ощутимыми абсолютно для всех участников рынка. Так, в соответствии со статьей 74 Федерального закона от 10.07.2002 № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» в случае нарушения кредитной организацией требований Федерального закона от 7 августа 2001 года № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» и (или) нормативных актов Банка России, принятых в соответствии с указанным Федеральным законом, на кредитные организации может быть наложен штраф в размере до 0,1 процента капитала, но не менее 100 тысяч рублей, а если его предписание не исполнено в срок или нарушения создали реальную угрозу интересам кредиторов (вкладчиков), штраф может быть повышен до 1 процента капитала, но должен составить не менее 1 миллиона рублей. В случае регулярных и масштабных нарушений банк может поплатиться собственной лицензией, что ведет к прекращению его деятельности.
Таким образом, банки являются краеугольным камнем системы противодействия легализации доходов, полученных от преступной деятельности в России, поскольку именно у них имеются существенные полномочия первоначальной проверки самих организаций, их деятельности и банковских операций. Помимо этого, законодательство устанавливает крайне общие требования к разработке правил внутреннего контроля и правилам взаимодействия банков с клиентам, заподозренными в совершении сомнительных операций, предоставляя банкам на местах крайне широкий простор для деятельности (даже ЦБ РФ указал на то, что кредитные организации вправе предпринимать любые не запрещенные действующим законодательством Российской Федерации меры). Помимо этого, законодательство при применении мер противодействия отмыванию преступных доходов исходит из крайне обширного критерия наличия «подозрений» в том, что те или иные операции совершаются с противоправной целью легализации. При этом, действующая российская правовая система не дает ни четкого определения понятия «подозрения», ни степени его обоснованности.
В рамках написания данной работы автором был сделан вывод о том, что действующее законо-
дательство о противодействии легализации преступных доходов в банковской сфере России обладает существенными правовыми дефектами, основные из которых состоят в следующем:
- Отсутствие в нормативно-правовых актах надлежащего регулирования принятия и согласования правил внутреннего контроля по ПОД/ФТ.
- Актуальная правовая система исходит из очень большой институциональной самостоятельности банков при реализации отказных полномочий в соответствии ФЗ № 115.
- В соответствии с действующем законодательством, значительное количество банковских клиентов оказывается в «черном списке ЦБ» исключительно на основании предположений о том, что они замешаны в отмывании без проведения всестороннего расследования.
- Перечень лиц и организаций, в отношении которых имеется информация об их причастности к легализации преступных доходов является непубличным. Данное положение дел препятствует возможности бизнеса проводить выбор контрагентов и отсекать неблагонадежных с целью повышения безопасности собственной деятельности
Вышеназванные обстоятельства оказывают крайне негативное влияние на интересы добросовестных экономических агентов (каковыми являются большинство субъектов предпринимательской деятельности) и стабильность делового оборота. Данный вывод подтверждается в том числе и статистикой, представленной в данной работе: более чем в 60% Арбитражные суды округов случаев суды вставали на стороны истцов - клиентов банков.
Для решения вышеуказанных проблем автором предлагаются следующие решения:
- Передача полномочий по квалификации тех или иных операций в качестве сомнительных и применение любых мер воздействия на уровень Росфинмониторинга но основании механизма выявления сомнительных операций, который представлен в данной работе. За банковскими организациями необходимо оставить иные правомочия, главное из которых должно состоять в информировании вышеназванной службы о возможных сомнительных операциях. Данный подход позволит существенно снизить вероятность применения негативных санкций к добросовестным экономическим субъектам.
- Обвинение о причастности тех или иных субъектов к легализации преступных доходов должно отвечать принципам относимости, допустимости, достоверности, достаточности и законности. Федеральная служба по финансовому мониторингу направляет списки лиц, которые причаст-ны к легализации преступных доходов и (или) финансированию терроризма в Банк России исключительно после всестороннего расследования. В случае выявления признаков преступления, административного или налогового правонарушения необходимые сведения должны пе-
редаваться Росфинмониторингом в соответствующие контрольно-надзорные органы.
- Создание открытого «Перечня организаций и физических лиц, в отношении которых имеются сведения об их причастности к легализации доходов, полученных от преступной деятельности» по аналогии с «Перечнем организаций и физических лиц, в отношении которых имеются сведения об их причастности к экстремистской деятельности или терроризму». Данное решение предоставит дополнительные возможности бизнесу проводить выбор контрагентов и отсекать неблагонадежных с целью повышения безопасности собственной деятельности.
Литература
1. Алёшин К.Н. Легализация (отмывание) доходов, полученных преступным путем, как преступление международного характера: Дис. канд. юр. наук. СПб., 2004.
2. Лавроненко Р.А. Статья: Актуальные проблемы противодействия легализации преступных доходов в банковской сфере // «Безопасность бизнеса». 2018. № 2.
3. Лащинина Е.А.»Антиотмывочное» законодательство и аудитор: информировать(,) нель-зя(,) молчать () // «Электронный журнал «Финансовые и бухгалтерские консультации». 2019. № 1.
4. Газета «Коммерсантъ» № 105 от 20.06.2003
IMPROVING THE SYSTEM OF COUNTERING THE LEGALIZATION OF CRIMINAL INCOME IN THE BANKING SECTOR OF RUSSIA
Konstantinov IA
St. Petersburg State University
The banking system is an important element in the fight against money laundering. In the current legal system of the Russian Federation, banks, within the framework of their powers to apply mechanisms to counteract the legalization of proceeds from criminal activities, are largely independent in making power decisions in relation to their clients. However, due to the fact that banks are not public bodies, the information base is extremely insufficient for making informed and informed decisions, since it is limited to publicly available resources and information provided by the clients themselves. The current system leads to a large number of errors at the level of law enforcement practice, which has an extremely negative impact on the functioning of business turnover in the normal course of business.
Keywords: legalization of criminal proceeds, «black list of the Central Bank», Federal Law No. 115-FZ of 07.08.2001, Federal Service for Financial Monitoring, financial monitoring, questionable transactions.
References
1. Aleshin K.N. Legalizatsiya (laundering) of income obtained by criminal means, as a crime of an international nature: Dis. kand.
yur. nauk. SPb., 2004. p. 39. p
2. Lavronenko R.A. Article: Actual problems of countering the le- g galization of criminal income in the banking sector // «Business s Security». 2018. № 2 p. 1-3. c
3. Lashchinina E. A. «Anti-laundering» legislation and the auditor: a inform (,) it is impossible (,) to be silent () // «Electronic Journal» Financial and Accounting consultations». 2019. № 1. >
4. Newspaper «Kommersant» No. 105 of 20.06.2003. K
