CC BY
42ОБРАЗОВАТЕЛЬНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ
Н. А. Болотова
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ СИСТЕМЫ ПОДГОТОВКИ И ПЕРЕПОДГОТОВКИ ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ ТАМОЖЕННЫХ ОРГАНОВ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
В статье рассматриваются формирование и совершенствование системы подготовки и переподготовки кадров таможенной службы РФ с момента образования до наших дней. Прослеживается ее эволюция на основе изменений нормативной базы. Рассматривается современное состояние системы подготовки и переподготовки кадров на Дальнем Востоке.
Ключевые слова: Федеральная таможенная служба; подготовка кадров; должностные лица таможенных органов; профессиональная подготовка; нормативно-правовая база; повышение квалификации.
В современных условиях развития таможенного дела возрастает научный и практический интерес к всестороннему изучению функций такого института исполнительной власти, как таможенные органы. Роль Федеральной таможенной службы (далее - ФТС России) в формировании доходной части федерального бюджета, защите экономической безопасности определяет актуальность проблемы подготовки и переподготовки должностных лиц таможенных органов.
Следует отметить, что вопрос обеспечения квалифицированными кадрами являлся важным для таможенной службы на всем протяжении ее истории, но особую значимость приобрел в период формирования таможенных органов суверенной России в силу изменившихся геополитических, экономических и социальных условий.
В советский период роль таможенных органов сводилась к контролю за соблюдением государственной монополии внешней торговли, что определяло кадровую политику таможенного руководства. Обеспечение таможенной службы квалифицированными специалистами происходило за счет подбора кадров из экономистов, юристов, служащих учреждений и работников предприятий. Отсутствие специальной подготовки делало особенно актуальным проблему переподготовки кадров, для решения которой были созданы курсы повышения квалификации в Риге и Таллинне. Таможенные работники проходили обучение также в МГИМО и Ленинградском университете, а с 1989 г. - в Институте повышения квалификации и переподготовки кадров Главного управления ГТК при Совете Министров СССР.
В начале 90-х гг. начался процесс реструктуризации российской таможенной системы. Отказ от государственной монополии внешней торговли, расширение внешнеэкономической деятельности ставили перед таможенной службой новые задачи, которые можно было решать, только имея высококвалифицированные таможенные кадры. Положение осложнялось тем, что многие квалифицированные сотрудники после распада СССР остались за пределами РФ.
В краткие сроки необходимо было укомплектовать заново созданные таможенные органы. В условиях, когда на работу принимали абсолютно неподготовленных людей, на первый план вновь вышла задача создания системы подготовки и переподготовки кадров и повышения квалификации работников таможенных органов. Быстро развивающейся таможенной службе РФ требовались, в первую очередь, специалисты с высшим образованием. Кадровая политика была призвана обеспечить устойчивое положение таможенных органов в экономической системе страны и успешное функционирование российской таможенной службы в целом.
С изменением модели таможенной службы, ее функций и задач возникла необходимость поиска новых подходов к формированию кадрового состава. Становится понятным то внимание, которое уделялось и уделяется в настоящее время расширению и совершенствованию системы профессиональной подготовки сотрудников таможенных органов, направленной на обеспечение таможенной службы высококвалифицированными специалистами с глубоким знанием организации, технического оснащения, экономических и правовых основ таможенного дела, иностранных языков, психологии и этики взаимоотношений. До 1993 г. дополнительное профессиональное образование сотрудников таможенных органов проводилось, главным образом, на базе Института повышения квалификации и переподготовки работников таможенных учреждений ГТК России (далее - ИПК) и его региональных отделений.
В начале 1990-х учебная база претерпела значительные изменения в связи с созданием на базе ИПК в соответствии с постановлением Совета Министров Правительства РФ от 22.09.1993 № 940 Российской таможенной академии, в задачу которой входила подготовка собственных кадров для таможенной системы, а также переподготовка и повышение квалификации действующих сотрудников. Структура ведомственного вуза, первоначально включавшая в себя Академию и три ее филиала, в 2008 г. пополнилась тремя подразделениями - представительствами Академии, созданными в соответствии с приказом ФТС России от 02.05.2006 № 407 в городах Новосибирске, Екатеринбурге, Нижнем Новгороде.
На выездном заседании коллегии ФТС России в Сибирском региональном управлении, состоявшемся 25 мая 2007 г., был рассмотрен вопрос о направлениях развития Российской таможенной академии как ведомственного вуза ФТС России, становление Академии было признано приоритетным направлением деятельности ФТС России.
Существующая сегодня система подготовки и переподготовки должностных лиц таможенных органов РФ является целостной образовательной структурой, обеспечивающей подготовку кадров для таможенной службы России и других государств СНГ. Она объединяет специфичные подсистемы:
- нормативно-правовую базу, включающую в себя федеральные законы и приказы ФТС России, приказы и распоряжения по региональным таможенным управлениям и т. д.;
- учебную базу, включающую все составляющие учебного процесса: учебную деятельность, учебно-методическое обеспечение дополнительного профессионально-
го образования (далее - ДПО) и образовательные учреждения высшего профессионального образования или среднего профессионального образования, учебные центры и т. п., которые предоставляют услуги по ДПО;
- структуру системы подготовки должностных лиц, которая подразумевает организацию и формы ДПО;
- государственный заказ;
- финансовое и материально-техническое обеспечение.
Порядок организации ДПО сотрудников таможенных органов РФ в новых условиях был впервые разработан в соответствии с требованиями ст. 23 Федерального закона от 21.07.1997 № 114-ФЗ «О службе в таможенных органах Российской Федерации»; ст. 196, 197 Трудового кодекса Российской Федерации (Федеральный закон от 30.12.2001 № 197-ФЗ с изменениями и дополнениями); приказа Госкомвуза России от 25.12.1995 № 1700 «Об утверждении государственного образовательного стандарта дополнительного профессионального образования (повышения квалификации и переподготовки) федеральных государственных служащих» (в редакции приказов Минобразования России от 05.12.1996 № 423, от 01.04.1999 № 810).
До перехода на новые условия службы ст. 23 (п.1) Федерального закона № 114-ФЗ весьма лаконично определяла подготовку кадров для таможенных органов: « Профессиональная подготовка, переподготовка (переквалификация) и повышение квалификации сотрудников таможенных органов осуществляются в образовательных учреждениях Федеральной таможенной службы, учебных подразделениях таможенных органов, а также в образовательных учреждениях высшего профессионального образования или среднего профессионального образования на основе договоров между Федеральной таможенной службой и соответствующим образовательным учреждением». Причем это положение распространялось на всех должностных лиц таможенных органов безоговорочно.
Поскольку все элементы системы взаимосвязаны и изменение нормативной базы неизменно приводит к перестройке и нововведениям в остальных подсистемах, принятие Федеральных законов от 27.05.2003 № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» и от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» ознаменовало начало перехода таможенных органов РФ на новые условия службы.
В настоящее время сотрудниками являются около трети кадрового состава таможенных органов, большинство - составляют гражданские служащие, профессиональная подготовка, переподготовка, повышение квалификации и стажировка которых прописаны в общих чертах в ст. 61 и 62 Закона № 79-ФЗ. В этом же Законе разделены такие понятия, как «подготовка кадров» (ст. 61) и «дополнительное профессиональное образование» (ст. 62).
В постановлении Правительства РФ от 06.05.2008 № 362 «Об утверждении государственных требований к профессиональной переподготовке, повышению квалификации и стажировке государственных гражданских служащих Российской Федерации» четко определены само понятие ДПО, его формы и требования к ним, а также порядок обучения (с отрывом, с частичным отрывом или без отрыва от службы и с использованием возможностей дистанционных образовательных технологий).
В развитие названного постановления приказом ФТС России от 25.07.2008 № 915 «Об утверждении порядка организации дополнительного профессионального образования должностных лиц и работников таможенных органов Российской Федерации»
устанавливалась зависимость дополнительного профессионального образования должностных лиц и работников таможенных органов РФ от их категорий.
Нововведением является Перспективный план ДПО, который составляется на три года и утверждается начальником таможенного органа. Также определен порядок представления заявок на прохождение ДПО на следующий год и на трехлетний плановый период в целях подготовки бюджетной заявки в сроки, утвержденные приказом ФТС России. Третий раздел укзанного приказа ФТС России (п. 14-23) полностью посвящен организации обучения кадров с использованием дистанционных образовательных технологий.
Сложившаяся сегодня система подготовки кадров представляет собой трехступенчатую иерархическую структуру, в основании которой находятся подразделения или отдельные должностные лица, в обязанности которых входит организация подготовки кадров таможен в регионе. Среднее и, пожалуй, самое важное положение занимают подразделения подготовки кадров регионального таможенного управления. На вершине пирамиды находится соответствующий отдел Управления государственной службы и кадров ФТС России, одним из направлений работы которого является организация профессиональной подготовки должностных лиц таможенных органов, контроль за деятельностью ведомственного образовательного учреждения (Российской таможенной академии) в вопросах подготовки кадров по программам высшего и дополнительного профессионального образования.
Подразделения подготовки кадров региональных таможенных управлений были созданы с целью подготовки должностных лиц, впервые принятых на службу (работу) в таможенные органы, повышения уровня профессиональных знаний, умений и навыков должностных лиц таможенных органов, а также для организации отделов, групп и отдельных должностей по подготовке кадров таможен в регионе и координации их деятельности. Данные подразделения выполняют планирование и организацию профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров региональных таможенных управлений и таможенных органов региона, а также осуществляют контроль, координацию деятельности отделов в таможенных органах на местах и оказывают им методическую помощь.
Являясь основным звеном в работе по профессиональной подготовке, переподготовке и повышению квалификации кадров, отделы подготовки кадров региональных управлений организуют различные виды обучения должностных лиц таможенных органов: профессиональную переподготовку, повышение квалификации, стажировки.
Существующая в Дальневосточном таможенном управлении (далее - ДВТУ) система подготовки кадров позволяет обеспечивать достаточный уровень профессиональной подготовки сотрудников таможенных органов Дальнего Востока. Начиналась эта работа в 1989 г. с создания Зональных курсов начальной подготовки сотрудников таможенных органов при Дальневосточной региональной таможне, которые в 1990 г. были преобразованы в Дальневосточные зональные курсы при ИПК ГУ ГТК СССР по переподготовке сотрудников, принятых на работу в таможенные органы.
В 1993 г. на базе этих курсов был сформирован Дальневосточный филиал Института повышения квалификации и переподготовки кадров ГТК России. Создание в 1994 г. приказом ГТК России Владивостокского филиала Российской таможенной академии стало качественно новым этапом в подготовке и переподготовке кадров для таможенных органов Дальнего Востока.
В настоящее время подготовка, переподготовка и повышение квалификации должностных лиц таможенных органов и специалистов по таможенному оформлению проводятся, главным образом, на факультете повышения квалификации (далее - ФПК) и в Учебном методическом центре таможенного контроля делящихся и радиоактивных материалов (далее - УМЦ ТКДРМ) Владивостокского филиала Академии.
Количество должностных лиц, прошедших различные виды подготовки, ежегодно увеличивается, что видно из ежегодных отчетов ФПК. Например, в 2007 г. получили новые знания около 1,5 тыс. должностных лиц таможенных органов. В 2008 г. этот показатель составил более 2 тыс. человек. В последние годы число высших учебных заведений, в которых личный состав таможенных органов региона проходит обучение, увеличилось за счет вузов Приморского и Хабаровского краев, западных регионов страны.
Все более популярной становится дистанционная форма обучения. Эта технология позволяет организовать повышение квалификации, профессиональную переподготовку и стажировку должностных лиц без отрыва от работы, что намного сокращает материальные затраты и позволяет обучить всех в соответствии с нормативами, утвержденными законодательством. Следует отметить, что коллегия ФТС России при рассмотрении вопроса о направлениях развития Российской таможенной академии как ведомственного вуза ФТС России в качестве приоритетного направления совершенствования информационно-образовательной службы выделила развитие дистанционного обучения должностных лиц таможенных органов.
Включение дистанционной формы обучения в общую систему подготовки неизбежно влечет за собой ряд проблем, а именно: создание курсов дистанционного обучения, организацию процесса обучения, подключение необходимых компьютерных телекоммуникаций для обеспечения интерактивности - ключевого понятия образовательных программ дистанционного обучения. Таким образом, на первый план выходят методологическая, содержательная и структурная составляющие.
Одной из основных функций отделов подготовки кадров региональных управлений вообще и соответствующего отдела ДВТУ, в частности, является организация приема экзаменов у сотрудников региональных управлений на получение надбавки к заработной плате за знание иностранного языка.
В порядке обучения иностранным языкам и установления надбавок к должностным окладам в последнее время также произошли изменения. Приказом ФТС России от 10.10.2005 № 950 «Об утверждении инструкции об организации обучения иностранным языкам и установлении надбавок к должностным окладам сотрудников таможенных органов» из числа лиц, которым устанавливаются надбавки, были исключены должностные лица, имеющие статус государственных служащих. В результате резко уменьшилось число должностных лиц, стремящихся повысить свой языковой уровень в таможенных органах на местах.
В недавнем прошлом нормативная база (см. инструктивное письмо ГУ ГТК СССР от 28.11.1990) предусматривала процентную надбавку для должностных лиц таможенных органов после утверждения результатов экзаменов Государственной экзаменационной комиссией ИПК ГУ ГТК СССР без ограничения их статуса. Инструктивное письмо ГТК России от 05.06.1995 отменило положения предыдущего и внесло значительную поправку о практическом применении знания языка в работе, что привело к необходимости обоснования выплаты процентных надбавок к должностному окладу. Тем не менее ежегодно сотрудники проходили подготовку и успешно сдавали экзамены на знание языка. Несколько лет работа в данном направлении не велась,
хотя необходимость владения иностранным языком для таможенных служащих настолько очевидна, что не требует специального обоснования.
Особую значимость приобретает языковая подготовка на современном этапе расширения партнерских связей России в международных экономических отношениях. Международное таможенное сотрудничество, принятие новых конвенций, совместная борьба таможенных ведомств с контрабандой и незаконным перемещением наркотиков, оружия, радиоактивных материалов и других опасных веществ, процессы гармонизации таможенных процедур предъявляют новые требования к уровню владения иностранным языком должностными лицами таможенных органов.
Развитие таможенной службы, совершенствование таможенного контроля и применение электронного декларирования потребовали от должностных лиц таможенных органов знания иностранных языков. В 2008 г. ФТС России наконец обратилась к решению данной проблемы, и приказом от 09.01.2008 № 1 «Об утверждении планов и планов-разнарядок обучения должностных лиц таможенных органов Российской Федерации» были утверждены две программы для ФПК Владивостокского филиала Академии по иностранным языкам, рассчитанные на 72 и 200 ч. В результате на базе ФПК Владивостокского филиала 34 должностных лица таможенных органов прошли обучение по этим программам в 2008 г. и 31 человек в 2009 г.
Рассмотрев только некоторые направления формирования системы подготовки и переподготовки должностных лиц таможенных органов на современном этапе, можно утверждать, что расширению и совершенствованию системы профессиональной подготовки кадров таможенных органов уделяется большое внимание со стороны ФТС России, но реформирование еще не завершено.
