CC BY
178
3. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 5 ноября 2008 г. // Российская газета. 2008. 6 нояб.
4. Анисимов А.А., Гаврилов С.Т. История становления ювенальной юстиции в России // Синергия. 2016. № 1. С. 89-96.
5. Осокин Р. Б. О необходимости разработки концептуальных основ противодействия преступлениям против общественной нравственности // Вестник ТГУ. 2011. №3 С. 236-239.
Булатов Е.В., Панина Д. С.
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ СИСТЕМЫ НЕКОММЕРЧЕСКИХ ОРГАНИЗАЦИЙ В РОССИЙСКОМ ГРАЖДАНСКОМ ПРАВЕ
Воронежский экономико-правовой институт
Ключевые слова: некоммерческие организации, юридические лица, организационно-правовая форма, гражданско-правовой статус.
Аннотация: В статье анализируется становление и развитие системы некоммерческих организаций в российском гражданском праве. Отмечаются позитивные аспекты данного процесса, а также критические замечания в адрес законодателя. Обосновываются конкретные предложения по совершенствованию действующего гражданского законодательства в части регламентации им системы некоммерческих организаций.
Keywords: non-profit organizations, legal persons, organizational and legal form of civil status.
Abstract: The article analyzes the emergence and development of a system of non-profit organizations in the Russian civil law. There have been positive aspects of this process, as well as criticism of the legislator. Settle concrete proposals for improving the current civil legislation regarding the regulation of their system of nonprofit organizations.
Актуальность проблематики гражданско-правового статуса некоммерческих организаций на современном этапе развития правовой системы России не вызывает сомнения. Справедливость данного тезиса очевидна в свете весьма противоречивой практики применения Федерального закона от 5 мая 2014 г. № 99-ФЗ, вступившего в силу с 1 сентября 2014 г. [1],который внес довольно масштабные изменения в Гражданский кодекс Российской Федерации (далее - ГК РФ), касающиеся регламентации им правового положения юридических лиц и особенно некоммерческих организаций. Впрочем,
противоречивостью отличается не только практика применения указанного Закона, но и само его содержание, на что будет обращено внимание ниже.
В рамках настоящей статьи мы затронем далеко не все проблемные аспекты гражданско-правового статуса отечественных некоммерческих организаций, а сконцентрируемся лишь на одном из них, который в силу своего определяющего значения можно назвать центральным. Речь идет о проблеме нормативного определения внутренне согласованной и адекватной современным реалиям системы некоммерческих организаций как субъектов гражданского права.
Прежде чем критически анализировать действующее законодательство в соответствующей сфере сделаем небольшой исторический экскурс, чтобы проследить за эволюцией позиции нашего законодателя относительно перечня организационно-правовых форм некоммерческих организаций. Как известно, впервые в постсоветской российской правовой системе перечень некоммерческих организаций (как и само их понятие) был легализован частью первой ГК РФ, вступившей в силу с 1 января 1995 года[2]. Согласно первоначальной редакции этого документа предусматривалось всего 5 организационно-правовых форм некоммерческих организаций: потребительские кооперативы; общественные и религиозные организации (объединения); фонды; учреждения; объединения юридических лиц (ассоциации и союзы). В то же время данный перечень понимался не как исчерпывающий, и соответственно другими Федеральными законами могли предусматриваться иные разновидности (организационно-правовые формы) некоммерческих организаций. Вскоре появился Федеральный закон «О некоммерческих организациях» от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ [3], который дополнил вышеприведенный перечень некоммерческих организаций еще двумя новыми формами - некоммерческими партнерствами и автономными некоммерческими организациями, исключив, однако, из сферы своего действия потребительские кооперативы.
Итак, основные нормативно-правовые акты, определяющие гражданско-правовой статус некоммерческих организаций в России, на протяжении более чем 10 лет (до 2006 года) практически не расширяли круг организационно-правовых форм данных юридических лиц (исключением стали государственные корпорации, введенные в Закон «О некоммерческих организациях» в 1999 г.). То есть довольно длительное время перечисленных семи (а затем - восьми) форм некоммерческих организаций было вполне достаточно для правового
обеспечения функционирования некоммерческого сектора экономики России. Но, начиная с 2006 г., ситуация в интересующей нас области начинает резко меняться: вначале законодатель усложняет хорошо известную ранее конструкцию учреждения, выделяя из числа государственных и муниципальных учреждений особый их тип -автономные учреждения (легализованы Федеральным законом от 03.11.2006 г. № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях»), а позднее, в 2010 году,- еще два их типа - бюджетные и казенные учреждения; затем в отечественный правопорядок вводятся такие новые формы некоммерческих организаций, как общины коренных малочисленных народов Российской Федерации (2007 г.) и казачьи общества (2009 г.); кроме этого в 2009 г. в Законе «О некоммерческих организациях», наряду с уже упоминавшимися государственными корпорациями, зачем-то появляются еще и государственные компании (отличия между первыми и вторыми маловразумительны).
Следует обратить внимание на то, что внося указанные изменения в гражданское законодательство, отечественный законодатель не только увеличивал количество организационно-правовых форм некоммерческих юридических лиц, но и изменял сам подход к механизму правового регулирования их системы и статуса. Речь идет о том, что, например, государственные и муниципальные учреждения были сначала полностью выведены из сферы действия Закона «О некоммерческих организациях» (2006 г.), а затем частично (исключая автономные учреждения) вновь возвращены в сферу его действия (2010 г.). Объяснить такие колебания законодателя довольно сложно, а их обоснованность представляется весьма сомнительной (разумеется, они негативно сказываются и на правоприменительной практике).
Следующим этапом в реформировании системы отечественных некоммерческих организаций стал вступивший в силу с 1 сентября 2014 г. Федеральный закон от 5 мая 2014 г. № 99-ФЗ, коренным образом изменивший главу 4 ГК РФ, посвященную юридическим лицам[1]. Во-первых, этот Закон исключил из ГК РФ правило о том, что предусмотренный им перечень форм некоммерческих организаций является открытым, т.е. теперь по смыслу ГК РФ такие организации могут создаваться исключительно в тех формах, которые предусмотрены непосредственно самим ГК. Во-вторых, данный Закон легализовал использовавшееся ранее только в теории деление юридических лиц на корпоративные и унитарные, разделив тем самым некоммерческие организации (впрочем, как и коммерческие) на две соответствующие группы, отличающиеся по организационно-структурному типу. В-третьих, рассматриваемый Закон ввел еще две
новые организационно-правовые формы некоммерческих организаций - «товарищества собственников недвижимости» и «публично-правовые компании», а также выделил в качестве самостоятельной их формы «религиозные организации» (отделив последние от общественных организаций, с которыми ранее они составляли по существу единую разновидность некоммерческих юридических лиц). Кроме того по смыслу анализируемого Закона некоторые ранее известные формы некоммерческих организаций приобрели несколько иное содержание, превратившись в укрупненные собирательные понятия. Так, к числу общественных организаций теперь отнесены такие некогда самостоятельные разновидности юридических лиц, как политические партии, органы общественной самодеятельности и территориальные общественные самоуправления. К числу ассоциаций (союзов) теперь отнесены не только объединения юридических лиц (как это было первоначально), но и многие иные, причем весьма разнообразные, структуры, а именно: некоммерческие партнерства (ранее самостоятельная форма некоммерческих организаций); саморегулируемые организации; объединения работодателей; торгово-промышленные палаты; нотариальные палаты. В состав государственных учреждений теперь включены государственные академии наук, которые раньше считались особыми самоуправляемыми некоммерческими организациями.
Наконец, в 2015 году система некоммерческих организаций, закрепленная в ГК РФ, пополнилась еще тремя самостоятельными их организационно-правовыми формами - общественными движениями, адвокатскими палатами и адвокатскими образованиями. Таким образом, в настоящее время ГК РФ предусматривает 14 организационно-правовых форм некоммерческих организаций, однако содержит нормативную характеристику в отношении только 13 из них. По не вполне понятным причинам законодатель забыл дать в ГК РФ какую-либо характеристику «публично-правовым компаниям». При этом следует иметь в виду, что перечни некоммерческих организаций, зафиксированные соответственно в ГК РФ и в Федеральном законе «О некоммерческих организациях», отличаются между собой и в определенной мере даже противоречат друг другу. То есть, вопреки известному основополагающему принципу (закрепленному в части 2 ст. 3 ГК РФ), в этой части нормы Закона «О некоммерческих организациях» не соответствуют положениям ГК РФ. Если говорить конкретнее, то в действующей на данный момент редакции указанного Федерального закона [3] упомянуты лишь 11 самостоятельных форм некоммерческих юридических лиц, причем три из них
(государственные корпорации, государственные компании и некоммерческие партнерства) в ГК РФ в качестве самостоятельных форм некоммерческих организаций не предусмотрены.
Проследив за эволюцией российского гражданского законодательства, определяющего систему некоммерческих организаций, можно отметить несколько позитивных моментов, а также сделать ряд критических замечаний в отношении подхода законодателя к правовой регламентации соответствующих отношений.
Позитивным моментом, безусловно, является то, что с сентября 2014 г. ГК РФ установил закрытый (исчерпывающий) перечень организационно-правовых форм некоммерческих организаций. Такой подход законодателя отвечает потребностям правоприменительной практики, исключает возможность злоупотребления правом при регистрации и осуществлении деятельности некоммерческих организаций, а также в целом способствует упорядочению их функционирования в качестве участников гражданского оборота. Позитивным фактором следует также считать «укрупнение» некоторых ранее известных форм некоммерческих организаций, а именно, потребительских кооперативов, общественных организаций и ассоциаций (союзов). Правда, применительно к последним, как представляется, все же требуется более взвешенный подход, поскольку объединение в рамках одной формы столь разноплановых структур (от некоммерческих партнерств до нотариальных палат) небезупречно.
Следует приветствовать и выделение в качестве самостоятельной формы некоммерческих юридических лиц религиозных организаций. Такое законодательное решение давно назрело, ввиду особой специфики общего правового положения этих коллективных образований, не позволяющей проводить аналогии между ними и общественными организациями. В свете же отнесения религиозных организаций к числу не корпоративных, а унитарных юридических лиц (что, на наш взгляд, вполне оправдано), данное нововведение выглядит абсолютно естественным, ведь общественные организации однозначно являются корпоративными структурами.
Наконец, положительным моментом можно считать появление такого нового понятия, как «публично-правовые компании», ведь из текста пояснительной записки к законопроекту № 252441-6 об этих организациях [4] следует, что данная форма должна будет заменить существующие сейчас государственные корпорации и государственные компании, отличающиеся друг от друга в основном только по названию. Такая оптимизация представляется вполне логичной, причем, использование в названии данной формы термина
«компания» (а не «корпорация») оправдано с точки зрения ее отнесения законодателем к числу унитарных юридических лиц (ст. 651 ГК РФ). Однако в тексте ГК РФ необходимо как можно скорее дать общую характеристику правового статуса публично-правовых компаний, ибо законодатель, как отмечалось выше, почему-то забыл это сделать при введении соответствующего понятия: в результате на сегодняшний день реальная возможность создания этих организаций, по сути, заблокирована.
Перейдем к критическим замечаниям относительно нынешней системы некоммерческих организаций. Прежде всего, бросается в глаза абсолютная необоснованность выделения в ГК РФ таких недавно появившихся самостоятельных форм некоммерческих организаций, как общественные движения и адвокатские палаты. Первые, безусловно, не имеют каких-либо значимых гражданско-правовых признаков в сравнении с общественными организациями (к числу которых они до мая 2015 г. согласно ГК РФ и относились); вторые принципиально не отличаются по своей гражданско-правовой природе от нотариальных палат, относящихся к числу ассоциаций (союзов), поэтому должны быть возвращены в рамки этой формы (где они занимали свое законное место до июля 2015 г.). С какой целью законодатель произвел выделение названных форм как самостоятельных разновидностей некоммерческих организаций, увеличив общее их количество до 14, совершенно непонятно.
Малоперспективной представляется форма товариществ собственников недвижимости, поскольку на практике ими являются фактически только товарищества собственников жилья (ТСЖ), правовой статус которых определяется Жилищным кодексом РФ. Что же касается гаражных кооперативов, садоводческих, огороднических и дачных товариществ, которые якобы тоже могут иметь форму товарищества собственников недвижимости (по смыслу ст. 123.12 ГК РФ), то эти некоммерческие организации по своей юридической природе ближе к типу потребительского кооператива. Именно как потребительские кооперативы они обычно и создаются на практике. Поэтому, на наш взгляд, форму «товарищества собственников недвижимости» целесообразно переименовать в «товарищества собственников жилья», дать в ГК РФ лишь общее определение данного понятия, и закрепить отсылочную норму с формулировкой об определении правового положения ТСЖ Жилищным кодексом РФ.
Слишком усложненной после всех модернизаций является на сегодняшний день конструкция государственного (муниципального) учреждения. Действительно, эта некогда достаточно простая и
понятная (как с теоретической, так и с практической точки зрения) конструкция теперь превратилась в совокупность учреждений трех типов - автономного, бюджетного и казенного, каждый из которых имеет весьма существенные юридические особенности. Дополнительные сложности создает и то обстоятельство, что регламентация гражданско-правового статуса учреждений названных типов раздроблена между ГК РФ, Законом «О некоммерческих организациях» и некоторыми специальными законами социально-культурной направленности, причем, соответствующие правовые нормы, содержащиеся в законах разного уровня, не всегда согласованы между собой. Кроме того, нужно учитывать, что определенное влияние на имущественный статус государственных (муниципальных) учреждений оказывают некоторые положения Бюджетного кодекса РФ. В результате, современная организационно-правовая форма учреждения представляет собой довольно сложную разновидность некоммерческих юридических лиц, которой адресован значительный, неоправданно разросшийся массив правовых норм, что, конечно же, далеко не лучшим образом сказывается на соответствующей правоприменительной практике. Поэтому, на наш взгляд, необходимо пересмотреть подход законодателя к регламентации гражданско-правового статуса учреждений, изменив тенденцию к постоянному усложнению этой конструкции, на противоположную. Обоснование конкретных предложений, направленных на оптимизацию («упрощение») данной юридической конструкции требует углубленного анализа действующего законодательства и выходит за рамки настоящей статьи.
Основное же критическое замечание относительно сложившейся к настоящему времени в российском гражданском праве системы некоммерческих организаций состоит в том, что наш законодатель на протяжении более 20 лет постоянно расширяет круг таких организаций, зачастую руководствуясь при этом субъективными соображениями (в т.ч. лоббируемыми определенными заинтересованными субъектами), а не объективными потребностями экономической и юридической практики. Об этом красноречиво свидетельствует тот факт, что за указанный период количество разновидностей (форм) некоммерческих организаций, предусмотренных в ГК РФ, выросло с 5 до 14. Об этом также свидетельствует то обстоятельство, что система некоммерческих организаций развивается у нас вопреки принципиальной позиции о необходимости оптимизации перечня организационно-правовых форм некоммерческих юридических лиц в сторону уменьшения их
количества, прямо зафиксированной в Концепции развития гражданского законодательства Российской Федерации, которая была одобрена Президентом РФ в октябре 2009 г.[5].
Действительно, в подпункте 7.1.1. раздела Шназванной Концепции говорится, что количество организационно-правовых форм некоммерческих организаций в действующем законодательстве явно избыточно, а само законодательство о некоммерческих организациях изобилует пробелами, повторами и противоречиями[5]. Согласно же подпункту 7.1.4. того же раздела Концепции организационно-правовые формы некоммерческих организаций как юридических лиц (независимо от вполне возможного сохранения в законе их деления на многочисленные виды соответственно различиям в их основной деятельности) должны быть оптимизированы в зависимости от реальных гражданско-правовых особенностей их внутреннего устройства. При этом указывается, что «в ГК следует предусмотреть возможность создания некоммерческих организаций только в формах корпораций, к которым относятся потребительские кооперативы, общественные организации и такие объединения лиц, как ассоциации и союзы (участвовать в которых могут одновременно как граждане, так и юридические лица, причем в любых сочетаниях), либо юридических лиц некорпоративного типа, к которым относятся фонды и учреждения»[5]. То есть признается вполне достаточным для отечественного правопорядка наличие всего лишь пяти организационно-правовых форм некоммерческих юридических лиц.
Приведенные аргументы ясно показывают, что при построении системы некоммерческих организаций отечественный законодатель противоречит сам себе, а значит, действует произвольно, не придерживаясь какой-либо научно обоснованной стратегии законотворчества.
Подводя итог вышеизложенным рассуждениям, можно сформулировать следующий основной вывод. Совершенствуя систему некоммерческих организаций как субъектов гражданского права, российский законодатель должен вернуться к соответствующим принципиальным положениям, заложенным в Концепции развития гражданского законодательства Российской Федерации - документе, который разрабатывался авторитетными юристами-профессионалами (как учеными, так и практиками) и прошел многочисленные обсуждения. При этом, учитывая временной фактор (Концепция была разработана около 7 лет назад), законодателю следует руководствоваться не столько буквой, сколько духом этого документа и очень сдержанно подходить к определению в ГК РФ перечня форм
некоммерческих организаций, в т.ч. с осторожностью относиться к введению новых организационно-правовых форм данных юридических лиц. Речь идет о том, что количество разновидностей некоммерческих организаций не обязательно должно равняться пяти (думается, что современные экономические и правовые реалии все же требуют большего их количества), но оно не должно быть и явно избыточным, как это имеет место в настоящее время.
Список литературы
1. О внесении изменений в главу 4 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации и о признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации: Федеральный закон РФ от 05.05.2014 г. № 99-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2014. - N 19. - Ст. 2304.
2. Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть первая: от 30.11.1994 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. -1994. - № 32. - Ст. 3301.- (с изм. и доп.).
3. О некоммерческих организациях: Федеральный закон РФ от 12.01.1996 г. № 7-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1996. - № 3. - Ст. 145. - (с изм. и доп.).
4. Паспорт проекта Федерального закона N 252441-6 «О публично-правовых компаниях в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» [Электронный ресурс] // http://www.consultant.ru/
5. Концепция развития гражданского законодательства Российской Федерации / Вступ. ст. А.Л. Маковского. - М., 2009.
Кузнецова С.П.
ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫЙ ОРГАН, КАК СУБЪЕКТ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Воронежский экономико-правовой институт
Ключевые слова: орган местного самоуправления, представительный орган, правовой статус, компетенция, законодательная инициатива.
Аннотация: в настоящей статье проанализирован правовой статус и компетенция представительных органов местного самоуправления, а также порядок их взаимодействия с иными органами и должностными лицами муниципальных образований.
