CC BY-NC-ND
453
Т.А. Нуждин
Некоммерческие организации как
Заместитель генерального директора по
правовым вопросам
некоммерческого
партнерства
субъекты гражданского
Санаторно-
права: проблемы теории и практики
оздоровительный комплекс Угольщиков», соискатель кафедры гражданского права Юридического института ДВГУ
В настоящей статье автор анализирует сущность некоммерческих организаций как субъектов российского гражданского права. Автором отмечается, что проблемам деятельности некоммерческих организаций как на законодательном уровне, так и в теории гражданского права не уделяется должного внимания. Исследуется ряд нерешенных вопросов в рассматриваемой области. Критически анализируются положения Концепции развития гражданского законодательства в части предлагаемых изменений в отношении статуса некоммерческих организаций.
Ключевые слова: юридическое лицо; некоммерческая организация; предпринимательская деятельность; реорганизация; государственная корпорация
Современный период состояния российского гражданского права носит явно выраженный реформаторский характер. Указ Президента Российской Федерации от 18 июля 2008 г. «О совершенствовании Гражданского Кодекса Российской Федерации»1 придал новый импульс развития российскому гражданскому праву и цивилистическим исследованиям. Особый интерес представляют проблемные вопросы реформирования законодательства о юридических лицах. За последние годы вышло несколько монографических и целый ряд периодических материалов, посвященных исследованию сущности юридического лица как важнейшего субъекта гражданско-правовых отношений2.
Концепция развития гражданского законодательства от 7 октября 2009 г., а также проект Концепции развития гражданского законодательства о юридических ли-
1 СЗ РФ. 2008. № 29 (часть I). Ст. 3482.
2 См.: Толстой Ю.К. К разработке теории юридического лица на современном этапе // Проблемы развития гражданского права / под ред. В.Н. Литовкина, В.А. Рахмиловича. М., 2000. С. 81—112; Якушев В.С. Институт юридического лица в теории, законодательстве и на практике // Антология уральской цивилистики. 1925—1989 гг. М., 2001. С. 390—413; Гришаев И.П. Субъекты гражданского права: юридическое лицо в праве и законодательстве. Спб., 2002; Козлова Н.В. Правосубъектность юридического лица. М., 2005; Авилов Г.Е., Суханов Е.А. Юридические лица в современном российском гражданском праве // Вестник гражданского права. 2006. № 1. С.14—25; Сарбаш С.В. Направления совершенствования законодательства о регистрации юридических лиц // Вестник гражданского права. 2006. № 1. С. 35—70; Корпорации и учреждения: сб. статей / отв. ред. М.А. Рожкова. М., 2007 и др.
цах аккумулировали все те проблемы, которые были освещены в цивилистических исследованиях и выявлены в правоприменительной практике3. Особенно острым вопросом реформирования гражданского законодательства о юридических лицах, на наш взгляд, является проблема совершенствования правовой регламентации деятельности некоммерческих организаций.
Несмотря на то, что отечественная юридическая доктрина долгое время не знала деления юридических лиц на коммерческие и некоммерческие, следует отметить, что на законодательном уровне начало регулирования деятельности некоммерческих организаций уходит своими корнями еще в XVIII в. В 1775 г. Екатериной II был принят Указ об образовании частных и общественных благотворительных организаций. Однако в действительности роль таких организаций еще долгое время носила практически формальный характер, так как все они создавались исключительно по указанию императора. Только с 12 января 1862 г согласно Высочайшему рескрипту право утверждать уставы общественных организаций, кроме Императора, получили десять институтов государственной власти от губернатора до министра внутренних дел.
В проекте Гражданского Уложения некоммерческие организации, следуя основным положениям пандектно-правовой доктрины, были выделены в отдельную группу юридических лиц, отличных от коммерческих предприятий. Однако данное Уложение так и не было принято. В советский период дихотомная классификация юридических лиц на коммерческие и некоммерческие отрицалась учеными, так как, по мнению цивилистов того времени, была характерна только для буржуазных правопорядков.
С переходом нашей страны на рыночный путь развития произошла рецепция теории деления юридических лиц на коммерческие и некоммерческие. На законодательном уровне это нашло свое отражение в ст. 18 Основ гражданского законодательства Союза ССР 1991 г.4 и получило свое дальнейшее развитие в ст. 50 ГК РФ и Федеральном законе от 12 января 1996 г. «О некоммерческих организациях»5. Этот Закон впервые в истории российского гражданского права кодифицировал нормативные основы деятельности некоммерческих организаций.
Объяснить современный всплеск интереса в российской цивилистике к проблеме некоммерческих организаций весьма просто. Законодательство о некоммерческих организациях в его нынешнем формате характеризуется нечеткостью, неопределенностью, противоречиями одних нормативно-правовых актов другим. Без его кардинального изменения сейчас просто не обойтись. К сожалению, не последнюю роль в столь негативных последствиях сыграла и цивилистическая доктрина, оказавшаяся неспособной в 90-е гг. XX в. четко определиться с сущностью некоммерческих организаций, их местом в гражданско-правовом обороте и основой правосубъектности. Лишь в последнее время появились комплексные исследования, посвященные проблемам совершенствования законодательства о
3 См.: Концепция развития гражданского законодательства // Вестник ВАС РФ. 2009. № 11. С. 26—42; Проект Концепции развития законодательства о юридических лицах // Вестник гражданского права. 2009. № 2. С. 9-73.
4 Ведомости ВС СССР. 1991. № 26. Ст. 733.
5 СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 145.
некоммерческих организациях6 и определения сущности данных организаций как юридических лиц7.
Анализ проекта Концепции развития гражданского законодательства о юридических лицах и цивилистической литературы показывает, что краеугольными проблемами в теории и практике регулирования деятельности некоммерческих организаций на сегодняшний день являются следующие:
• соотношение Гражданского кодекса и иных специальных законов, регулирующих деятельность некоммерческих организаций;
• определение четких критериев разграничения юридических лиц на коммерческие и некоммерческие;
• отсутствие четко разработанной классификации некоммерческих организаций;
• сокращение существующих организационно-правовых форм некоммерческих организаций путем установления обобщенных родовых форм и унификация гражданского законодательства;
• вопрос о возможности некоммерческой организации осуществлять предпринимательскую деятельность;
• реорганизация некоммерческих организаций путем их преобразования в коммерческую организацию — хозяйственное общество;
• сохранение в системе российского гражданского законодательства статуса государственных корпораций как юридических лиц — некоммерческих организаций.
Проблема соотношения Гражданского кодекса и иных специальных законов, регулирующих деятельность некоммерческих организаций
Современное состояние нормативно-правового регулирования деятельности некоммерческих организаций в Российской Федерации характеризуется чрезвычайной пестротой и непоследовательностью. Деятельность этих юридических лиц регулируется целым рядом нормативно-правовых актов. Это и Гражданский кодекс Российской Федерации (ст. 48-65; 116-123); Федеральный закон № 7-ФЗ от 12 января 1996 г. «О некоммерческих организациях»; Федеральный закон № 95-ФЗ от 11 июля 2001 г. «О политических партиях»8; Федеральный закон № 10-ФЗ от 12 января 1996 г. «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности»9; Федеральный закон № 135-ФЗ от 11 августа 1995 г. «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях»; Федеральный закон № 125-ФЗ от 26 сентября 1997 г. «О свободе совести и о религиозных объединениях»10 и многие другие.
6 См.: Габов А.В. Некоммерческие организации: теоретические и практические проблемы // СПС «Гарант»; Валявина Е.Ю. Развитие законодательства о некоммерчесих организациях // СПС «Гарант».
7 См.: СтепановД.И. В поисках критерия разграничения юридических лиц на два типа и принципа обособления некоммерческих организаций // СПС «Консультант плюс»; Новак Д.В. К упорядочению некоммерческих организаций // СПС «Консультант плюс».
8 СЗ РФ. 2001. № 29. Ст. 2950.
9 СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 148.
10 СЗ РФ. 1997. № 39. Ст. 4465.
Первая часть российского Гражданского кодекса, основанная на базисных постулатах и принципах немецкого пандектного права, является кодифицированным нормативно-правовым актом, на основе которого должно быть построено все отечественное гражданское право, в том числе и деятельность юридических лиц — некоммерческих организаций. Следует согласиться с теми цивилистами, которые считают, что только Гражданский кодекс должен стать тем базисом, в который следует аккумулировать правовую регламентацию деятельности всех форм некоммерческих организаций, по крайней мере, основы их правового статуса, правосубъектности, характера и целей деятельности.
Соответствующая позиция ученых нашла свое отражение в проекте Концепции развития законодательства о юридических лицах11. В то же самое время ряд авторов считает, что нормы ГК РФ a priori не должны признаваться приоритетными по отношению к иным федеральным законам. По мнению В.П. Мозолина, Гражданский кодекс является таким же федеральным законом, как и другие, поэтому отдавать ему приоритет того или иного гражданско-правового отношения будет неправильным с точки зрения формально-юридического подхода12.
Другие ученые полагают, что специальные законы, посвященные деятельности некоммерческих организаций, имеют приоритет перед нормами ГК РФ вследствие известного еще древнеримским юристам принципа lex specialis derogat lex generalis («норма специальная имеет большую силу, чем норма общая»). Например, А.В. Егоров пишет, что в иерархии норм гражданского законодательства Федеральный закон «О некоммерческих организациях» занимает основное (т.е. «специальное») место по отношению к Гражданскому кодексу. Этот Закон имеет общее значение для нормативных актов, регулирующих правовое положение некоммерческих организаций, перечисленных в главе II, а также других форм, создание которых возможно в соответствии с иными федеральными законами. Такие нормативные акты должны носить специальный характер уже по отношению к Федеральному закону «О некоммерческих организациях» и устанавливать особенности их правового статуса13.
На наш взгляд, с подобными точками зрениями согласиться нельзя. Действительно, Гражданский кодекс РФ является федеральным, а не федеральным конституционным законом и, рассуждая далее в этом русле, можно сделать вывод, что никакого примата по отношению к другим федеральным законам он не имеет. Однако абз. 2 п. 2. ст. 3 ГК РФ четко устанавливает, что нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать Кодексу, т.е. такие законы в случае возникновения каких-либо коллизий не могут носить «специального» по отношению к ГК РФ характера, если в самом Кодексе это специально не было оговорено.
Действительно, рассматривая нормы, посвященные статусу некоторых некоммерческих организаций, можно увидеть эти исключения. Так, из п. 6. ст. 116 ГК РФ, регламентирующего статус потребительского кооператива, следует, что правовое положение этой организационно-правой формы, права и обязанности
11 Проект Концепции развития законодательства о юридических лицах // Вестник гражданского права. 2009. № 2. С. 59.
12 Мозолин В.П. Развитие гражданского законодательства на современном этапе (дискуссионные проблемы) // СПС «Консультант плюс».
13 Егоров А.В. Соотношение общих и специальных норм в законодательстве о некоммерческих организациях // СПС «Консультант плюс».
членов таких организаций определяются в соответствии с ГК РФ законами о потребительских кооперативах. Особенности правового положения общественных и религиозных организаций как участников отношений, регулируемых ГК РФ, определяются законом (п. 3. ст. 117 ГК РФ). Аналогичная норма содержится в п. 3. ст. 120 ГК РФ и применительно к деятельности учреждений. Таким образом, налицо возникающие в правоприменительной практике нестыковки между п. 6. ст. 116 ГК РФ, п. 3. ст. 117 ГК РФ и п. 3. ст. 120 ГК РФ, с одной стороны, и положениями абз. 2 п. 3 ст. 3 ГК РФ — с другой.
Результат этого «хаоса» виден на примере потребительских кооперативов. В данном правовом поле работают de facto схожие некоммерческие организации (товарищества собственников жилья; садоводческие, огороднические и дачные некоммерческие товарищества; фонды взаимного кредитования; общества взаимного страхования; общины малочисленных народов РФ). Все они являются не чем иным, как потребительскими кооперативами. Другие же «потребительские кооперативы» (потребительские общества; сбытовые и торговые кооперативы), наоборот, к таковым не имеют никакого отношения и, являясь de jure некоммерческими организациями, de facto относятся к коммерческим — производственным кооперативам.
Решение вопроса видится в том, чтобы отвести Гражданскому кодексу роль основного кодифицированного регулятора деятельности некоммерческих организаций, ограничив действие принципа lex specialis derogat lex generalis. Необходимо внести изменения в положения п. 6 ст. 116 ГК РФ, п. 3. ст. 117 ГК РФ и п. 3 ст. 120 ГК РФ в части признания примата норм ГК РФ по отношению к иным «специальным» федеральным законам, регламентирующим деятельность отдельных форм некоммерческих организаций.
Сами «специальные» законы, безусловно, должны сохраниться в отношении тех форм, которые будут оставлены законодателем в результате унификации законодательства о некоммерческих организациях, так как урегулировать всю специфику характера деятельности отдельных некоммерческих организаций на уровне ГК РФ невозможно, кроме как «раздуть» Кодекс до немыслимых пределов. В то же время «специальные» законы должны носить вспомогательный характер, развивать закрепленные в ГК РФ положения и не противоречить им. В любой ситуации в ГК РФ применительно к каждой некоммерческой организации должны быть закреплены:
• цель и характер деятельности некоммерческой организации;
• основы правосубъектности (правоспособность и дееспособность);
• порядок создания, реорганизации и ликвидации;
• порядок организации управления в организации;
• порядок ведения общих дел в некоммерческой организации корпоративного типа;
• порядок изменения количества участников некоммерческих организаций — корпораций.
Специальные законы должны конкретизировать обозначенные выше положения, не вступая с ними в коллизии.
Данный подход будет верным и отразит истинное положение Гражданского кодекса, которое он должен занимать в любом развитом правопорядке, безусловно являясь экономической конституцией в регулировании имущественных отношений.
Проблема определения четких критериев разграничения юридических лиц на коммерческие и некоммерческие
Современными российскими цивилистами и представителями цивилистиче-ских школ ближнего зарубежья в последнее время проведен ряд исследований по вопросу разграничения юридических лиц на коммерческие и некоммерческие14. Данный вопрос носит отнюдь не тривиальный характер, так как четкое упорядочивание юридических лиц в соответствии с классическими цивилистическими конструкциями должно находить свое отражение и на законодательном уровне.
В современной действительности получается, что некоторые из видов юридических лиц вообще тяжело отнести к некоммерческим организациям, так как по многим аспектам своей деятельности они являются, по сути, коммерческими (некоммерческие партнерства, некоторые из видов государственных корпораций). Вследствие данных обстоятельств очень важно четко определиться с критериями разграничения юридических лиц на коммерческие и некоммерческие организации.
В литературе в связи с этим сложились диаметрально противоположные позиции. В отечественной доктрине гражданского права выделяют следующие основные признаки некоммерческой организации:
• отсутствие получения прибыли как основной цели деятельности;
• запрет на распределение прибыли между участниками некоммерческой организации;
• возможность создания некоммерческих организаций не только в тех организационно-правовых формах, которые предусмотрены ГК РФ, но и в формах, предусмотренных иными федеральными законами;
• специальная правосубъектность;
• целевой характер использования имущества, остающегося при ликвидации15.
А.В. Габовым был сделан вывод, что не все эти признаки в комплексе могут служить фактором разграничения коммерческих организаций от некоммерческих, так как зачастую не находят своего подтверждения в правоприменительной практике16. К примеру, отсутствие получения прибыли как основной цели деятельности натыкается на возможность некоммерческих организаций заниматься предпринимательской деятельностью. Запрет на распределение прибыли между сторонами не стыкуется с положениями ст. 116 ГК РФ, посвященной деятельности потребительских кооперативов и устанавливающей, что доходы, полученные потребительским кооперативом от предпринимательской деятельности, распределяются между его членами. Признаку целевого характера использования имущества, остающегося при ликвидации, противоречит, например, право членов такой некоммерческой организации, как некоммерческое партнерство, на получение имущества и его распределение между членами партнерства в соответствии с их имущественным взносом.
Вследствие вышеизложенного другой исследователь — Д.В. Новак — предлагает выделить только один универсальный признак некоммерческой организации —
14 Гришаев И.П. Указ. соч.; Габов А.В. Указ. соч.; Степанов Д.И. Указ соч; Новак Д.В. Указ соч.
15 См.: Гражданское право: в 4 т.: учебник. 3-е изд., перераб. и доп. Т. I. Общая часть / под ред. Е.А. Суханова. М., 2008. С. 326—329 (авторы главы — Е.А. Суханов и Н.В. Козлова); Габов А.В. Указ. соч.
16 Габов А.В. Указ. соч.
невозможность распределения между участниками полученной прибыли17. Сходную позицию занимает и Д.И. Степанов18, который в качестве базовых подходов разграничения юридических лиц на коммерческие и некоммерческие выделяет два основных: функциональный («альтруистический») и экономический.
Некоммерческой, в соответствии с функциональным подходом, будет выступать такая организация, которая не имеет в качестве основной цели своей деятельности извлечение прибыли и ориентирована на просвещение граждан, пропаганду идеалов гуманизма и доброты, для чего такая организация будет осуществлять, например, образовательную деятельность или проводить культурно-массовые мероприятия.
В основе экономического подхода (или так называемого бизнес-подхода) к определению сущности некоммерческой организации, по мнению Д.И. Степанова, лежат не декларируемые цели создания и деятельности юридического лица, а фактические экономические отношения, в которых конкретные виды деятельности рассматриваются так, как они присутствуют в реальной жизнедеятельности юридического лица (а не так, как они прописаны в документах о его создании). Как считает Д.И. Степанов, современный вектор развития научного разграничения юридических лиц на коммерческие и некоммерческие должен исходить из более прогрессивного экономического подхода, характерного для многих развитых правопорядков.
Использование функционального подхода будет препятствующим фактором для развития деятельности некоммерческих организаций в России, так как в его основу положен нормативно-явочный и даже разрешительный порядок создания таких юридических лиц. Это фактически может сделать совершенно непривлекательной такую форму организации для участия в гражданско-правовом обороте. При таком подходе придется четко выработать критерии «цели деятельности» некоммерческой организации, а также конкретные виды этих целей, которые должны носить некоммерческий характер, что, на взгляд Д.И. Степанова, сделать весьма затруднительно.
И.П. Грешников вообще отказывается признавать деление юридических лиц на коммерческие и некоммерческие19. Сопоставляя коммерческие и некоммерческие организации, он отмечает, что, несмотря на разницу в их отношении к прибыли, ее распределению и использованию, прибыль — все же не главное основание классификации. Более значимыми по сравнению ней, по мнению ученого, являются следующие:
• субъект сделки (лицо, объявившее себя и (или) зарегистрированное в качестве предпринимателя либо в качестве коммерческой организации;
• предмет деятельности (совершение предпринимательских сделок либо решение управленческих, социально-культурных и иных задач).
Анализируя оба вышеназванных критерия, И.П. Грешников приходит к выводу, что определение «некоммерческая организация» с формально-логической точки зрения некорректное, так как не передает значение предмета, о котором идет речь,
17 Новак Д.В. Указ. соч.
18 Степанов Д.И. Указ. соч.
19 Грешников И.П. Указ. соч. С. 179-182.
а определение, с точки зрения всех логических конструкций, должно носить положительное, а не отрицательное значение20. В связи с этим исследователь предложил отказаться от определения «некоммерческая организация» и перейти к более правильному с его точки зрения и известному еще дореволюционной российской цивилистике и законодательству многих европейских стран термину «гражданская организация». Под последней автор понимает организацию, преследующую социальную, культурную и иную цель и осуществляющую в качестве своей основной любую деятельность, кроме предпринимательской21.
Данный подход не получил распространения в отечественной цивилистике. Термин «гражданская» в нашей ситуации нельзя считать удачным, так как он не позволяет вследствие своей многопонятийности отграничить такую организацию от коммерческой. Если некоммерческая организация есть гражданская организация, то почему тогда «гражданской» не может быть организация коммерческая?
Анализируя все приведенные точки зрения, считаем, что в законодательстве следует оставить два основных признака, характеризующих некоммерческую организацию, — основной целью деятельности такой организации не может быть извлечение прибыли, и такая прибыль не должна быть распределена между участниками данного юридического лица.
Для придания первому из названных признаков базисного характера следует терминологически уточнить на законодательном уровне возможность некоммерческой организации заниматься предпринимательской деятельностью, заменив соответствующую конструкцию на «вспомогательная хозяйственная деятельность». Другие признаки некоммерческой организации (специальная правосубъектность и целевой характер использования имущества при ликвидации некоммерческой организации) должны носить факультативный характер и учитывать специфику той или иной организационно-правовой формы. Специальная правосубъектность не будет являться универсальным признаком вследствие возможности для некоммерческой организации осуществлять иную «вспомогательную хозяйственную деятельность».
Целевой характер использования имущества при ликвидации некоммерческой организации также не будет ее универсальным признаком как вследствие того, что он не применим к такой форме, как некоммерческое партнерство, так и вследствие существующей на сегодняшний день возможности для некоммерческих организаций преобразовываться в хозяйственные общества (ст. 17 ФЗ «О некоммерческих организациях»).
Следует исключить из числа признаков некоммерческой организации ее возможность создаваться не только в организационно-правовых формах, предусмотренных в ГК РФ, но и в иных формах, предусмотренных федеральным законом. Наличие данного признака уже привело к бессистемности структуры некоммерческих организаций в Российской Федерации, поэтому на повестке дня все последние годы и стоит вопрос об унификации организационно-правовых форм некоммерческих организаций.
20 Грешников И.П. Указ. соч. С. 180.
21 Там же. С. 182.
Классификация некоммерческих организаций и унификация их организационно-правовых форм
Системный анализ современной цивилистической литературы и проведенных диссертационных исследований показывает, что в науке не выработаны четкие критерии классификации некоммерческих организаций. В литературе данной проблеме не уделено сколь-нибудь стоящего внимания, и классификация некоммерческих организаций рассматривается в основном через призму классификации юридических лиц в целом.
Из учебно-теоретической литературы лишь в недавно вышедшем в издательстве «Велби» учебнике по гражданскому праву (под редакцией профессора А.П. Сергеева) И.В. Никифоровым была предпринята попытка классифицировать некоммерческие организации на следующие группы:
1) классическая классификация — корпорации (профсоюзы, потребительские кооперативы, некоммерческие партнерства и т.д.) и организации, не имеющие членства (общественные движения, фонды, общественные учреждения, органы общественной самодеятельности, автономные некоммерческие организации);
2) организации управляющие и организации-сообщества (альянсы)22. Общим предназначением управляющих организаций является управление имуществом или осуществление функций, которые по каким-либо причинам учредитель не желает (или не может) осуществлять самостоятельно от своего имени. К ним И.В. Никифоров относит фонды, учреждения, товарищества собственников жилья, потребительские кооперативы, автономные некоммерческие организации. Альянсы (сообщества) должны создаваться для достижения вспомогательных по отношению к основной профессиональной (хозяйственной) деятельности целей и общественно-политических целей.
Исходя из данных целей автор разграничивает альянсы (сообщества) на две группы: общественно-политические некоммерческие организации (общественные организации, общественные учреждения, общественные движения, общественные фонды, политические партии, органы общественной самодеятельности, национально-культурные автономии) и вспомогательные организации, создающиеся для содействия их членам в осуществлении основной хозяйственной или иной профессиональной деятельности (некоммерческие партнерства, объединение работодателей, торгово-промышленные палаты);
3) организации взаимной и общественной выгоды. К взаимно-полезным организациям И.В. Никифоров относит организации, ориентированные на взаимную пользу своих членов (союзы и ассоциации, потребительские некоммерческие организации и некоммерческие партнерства). К организациям общественной выгоды, по мнению ученого, следует отнести те организации, цели деятельности которых лежат в сфере функционирования общества, а не собственных интересов участников.
Отсутствие четких критериев классификации некоммерческих организаций в цивилистической доктрине явилось причиной того, что на законодательном уровне сложилась целая глыба противоречивых нормативно-правовых актов, регулирующих различные организационно-правовые формы некоммерческих организа-
22 Гражданское право: в 3 т.: учебник. Т. 1 / под ред. А.П. Сергеева. М., 2009. С. 323-327 (автор главы — И.В. Никифоров).
ций. На сегодняшний день в отечественном правовом поле действуют следующие организационно-правовые формы, виды и типы некоммерческих организаций: потребительскийкооператив(жилищно-накопительные23,сельскохозяйственные24, кредитные потребительские кооперативы25 и др.); общественные и религиозные организации (объединения)26; фонд; учреждение27; объединение юридических лиц (ассоциация или союз); некоммерческое партнерство; коллегии адвокатов, адвокатские бюро и адвокатские палаты28; автономная некоммерческая организация; государственная корпорация; государственная компания; товарищество собственников жилья29; садоводческое, огородническое или дачное некоммерческое товарищество30; община малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока31; союз (ассоциация) субъектов малого предпринимательства; товарная биржа32; торгово-промышленная палата33; нотариальная палата34; объединение работодателей35; саморегулируемая организация управляющих компаний36; саморегулируемая организация арбитражных управляющих37; негосударственный пенсионный фонд38; государственная академия наук39.
23 См.: Федеральный закон № 215-ФЗ от 30 декабря 2004 г. «О жилищных накопительных кооперативах» // СЗ РФ. 2005. № 1 (часть 1). Ст. 41.
24 См.: Федеральный закон № 193-ФЗ от 8 декабря 1995 г. «О сельскохозяйственной кооперации» // СЗ РФ. 1995. № 50. Ст. 4870.
25 См.: Федеральный закон № 117-ФЗ от 7 августа 2001 г. «О кредитных потребительских кооперативах граждан» // СЗ РФ. 2001. № 33 (часть I). Ст. 3420.
26 См.: Федеральный закон № 125-ФЗ от 26 сентября 1997 г. «О свободе совести и религиозных объединениях // СЗ РФ. 1997. № 39. Ст. 4466; Федеральный закон № 82-ФЗ от 19 мая 1995 г. «Об общественных объединениях» // СЗ РФ. 1995. № 21. Ст. 1930.
27 См.: Федеральный закон № 117-ФЗ от 7 августа 2001 г. «Об автономных некоммерческих учреждениях» // СЗ РФ. 2006. № 45. Ст. 4626.
28 См.: Федеральный закон № 63-ФЗ от 31 мая 2002 г. «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2002. № 23. Ст. 2102.
29 См.: Жилищный кодекс РФ от 29 декабря 2004 г. № 188-ФЗ // СЗ РФ. 2005. № 1 (часть I). Ст. 14.
30 См.: Федеральный закон № 66-ФЗ от 15 апреля 1998 г. «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан»// СЗ РФ. 1998. № 16. Ст. 1801.
31 См.: Федеральный закон № 104-ФЗ от 20 июля 2000 г. «Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» // СЗ РФ. 2000. № 30. Ст. 3122.
32 См.: Закон РФ от 20 февраля 1992 г. № 2383-1 «О товарных биржах и биржевой торговле» // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 18. Ст. 961.
33 См.: Закон РФ от 7 июля 1993 г. № 5340-1 «О торгово-промышленных палатах в Российской Федерации» // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 33. Ст. 1309.
34 См.: Основы законодательства РФ о нотариате от 11 февраля 1993 г. № 4462-1 // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 10. Ст. 357.
35 См.: Федеральный закон № 156-ФЗ от 27 ноября 2002 г. «Об объединениях работодателей» // СЗ РФ. 2002. № 48. Ст. 4741.
36 См.: Федеральный закон № 156-ФЗ от 29 ноября 2001 г. «Об инвестиционных фондах» // СЗ РФ. 2001. № 49. Ст. 4562.
37 См.: Федеральный закон № 127-ФЗ от 26 октября 2002 г. «О несостоятельности (банкротстве)» // СЗ РФ. 2002. № 43. Ст. 4190.
38 См.: Федеральный закон № 75-ФЗ от 7 мая 1998 г. «О негосударственных пенсионных фондах» // СЗ РФ. 1998. № 19. Ст. 2071.
39 Федеральный закон № 104-ФЗ от 20 июля 2000 г. «О науке и государственной научно-технической политике // СЗ РФ. 1996. № 35. Ст. 4137.
Таким образом, можно увидеть, что четко структурированная система некоммерческих организаций в Российской Федерации на сегодняшний день отсутствует. Данное обстоятельство послужило причиной, по которой для некоммерческих организаций следует установить, по аналогии с коммерческими, закрытый перечень их организационно-правовых форм. В вышедшем 16 марта 2009 г. проекте Концепции развития законодательства о юридических лицах предлагается унифицировать законодательство о некоммерческих организациях и предусмотреть возможность их создания в следующих организационно-правовых формах.
1. Для некоммерческих организаций-корпораций:
• потребительский кооператив;
• общественная организация;
• объединение лиц.
2. Для юридических лиц, не имеющих членства:
• фонд;
• учреждение.
Данный перечень, по мнению разработчиков проекта Концепции, следует рассматривать как исчерпывающий. Названные в отдельных законодательных актах виды и разновидности некоммерческих организаций должны существовать только в одной из форм, предусмотренных ГК РФ, о чем должно быть прямо сказано в этих актах40. По большому счету предлагаемая авторами проекта Концепции унификация гражданского законодательства о некоммерческих организациях сводится к шести основным пунктам:
1) унификация ряда существующих некоммерческих организаций «общественной выгоды» в единую организационно-правовую форму — «общественная организация» (адвокатские бюро; коллегии адвокатов; адвокатские палаты субъектов Российской Федерации; общественные и религиозные организации (объединения), благотворительные организации; профессиональные союзы; казачьи общества; политические партии);
2) унификация некоммерческих организаций «взаимной выгоды» в единую организационно-правовую форму «объединение физических и (или) юридических лиц» (объединения работодателей; торгово-промышленные палаты; объединения товариществ собственников жилья; ассоциации (союзы); некоммерческие партнерства);
3) унификация системы потребительских кооперативов путем приведения к единой родовой организационно-правовой форме «потребительский кооператив» таких существующих ныне форм, как жилищный накопительный кооператив; садоводческие, огороднические товарищества; фонды взаимного кредитования; общины коренных малочисленных народов Российской Федерации;
4) унификация типов и видов организаций такой организационно-правовой формы, как фонд (благотворительных и общественных);
5) исключение из перечня некоммерческих организаций ряда юридических лиц, являющихся de facto коммерческими (потребительские общества; сбытовые
40 Проект Концепции развития законодательства о юридических лицах // Вестник гражданского права. 2009. № 2. С. 58-59.
(торговые) потребительские кооперативы; товарные и фондовые биржи; негосударственные пенсионные фонды);
6) отказ в признании статуса юридического лица вообще и некоммерческой организации в частности за такой формой, как «государственная корпорация».
Соглашаясь в принципе с приведенными выше пунктами, все же отметим, что некоторые из них носят достаточно дискуссионный характер. Наиболее показательным в этом плане представляется пункт, посвященный введению новой унифицированной формы некоммерческих организаций — «объединение лиц». Даже беглого взгляда на перечень существующих организационно-правовых форм некоммерческих организаций, подпадающих под признаки «объединения лиц», достаточно, чтобы увидеть принципиальное различие сферы и характера их деятельности. Естественно, возникает ряд вопросов.
1. Каковы природа и гражданско-правовой статус названной организационно-правовой формы?
2. Будет ли законодатель дифференцированно подходить к организациям — «объединениям лиц» в зависимости от сферы и характера их деятельности?
3. Каким будет порядок преобразования или, точнее сказать, перерегистрация существующих организационно-правовых форм некоммерческих организаций в «объединение лиц»?
4. Не ограничит ли правоспособность, а если ограничит, то в каких пределах, преобразование существующих некоммерческих организаций в «объединение лиц»? Анализ правового статуса некоммерческих организаций в их нынешнем формате показывает его неоднородность и различия в осуществлении своей деятельности в гражданско-правовом обороте. Не приведет ли в таком случае преобразование к уравниванию всех «под одну гребенку»?
5. Непонятны критерии, по которым некоторые организационно-правовые формы отнесены к группе «объединение лиц», а другие, наоборот, не отнесены. К примеру, по логике авторов проекта Концепции, некоммерческое партнерство как организационно-правовая форма, по сути, ничем не отличается от ассоциации (союза). Ассоциация (союз), в свою очередь, — это «объединение лиц». Тогда почему адвокатские коллегии и адвокатские бюро отнесены к общественным организациям, а не к объединениям лиц, в то время как к ним в соответствии с системным сопоставлением положений ФЗ «Об адвокатской деятельности в Российской Федерации» и ФЗ «О некоммерческих организациях» применяются нормы, регулирующих деятельность некоммерческих партнерств, т.е. «объединений лиц»?
К сожалению, обозначенное авторами проекта Концепции развития законодательства о юридических лицах определение «объединение лиц» является слишком общим и не учитывает специфику деятельности каждой формы в отдельности. Под «объединением лиц» здесь понимаются ассоциация, союз, иное основанное на членстве добровольное объединение юридических лиц и (или) граждан, созданное ими с целью координации их деятельности, представления и защиты общих имущественных интересов, а также для достижения иных целей, предусмотренных законом.
Увы, но из приведенного понятия сделать вывод о сущности «объединения лиц» вряд ли удастся.
Как нам представляется, исследование категории «объединение лиц» представляет собой ближайшую частную задачу российской цивилистики, что наверняка должно повлечь за собой новые работы диссертационного и прикладного характера. До выработки четких критериев и признаков сущности организационно-правовой формы «объединение лиц» вводить ее в гражданско-правовой оборот, на наш взгляд, преждевременно.
Предпринимательская деятельность некоммерческой организации
Проблеме возможности осуществления некоммерческими организациями предпринимательской деятельности в литературе уделено достаточно большое внимание и в основном через призму того, что осуществлять соответствующую деятельность некоммерческие организации не вправе, поскольку это противоречит правовой сущности данных юридических лиц.
Следует согласиться с Г.Е. Авиловым и Е.А. Сухановым, считающими, что «классические подходы к существу юридического лица предопределяют и необходимость сохранения четкого законодательного разделения юридических лиц на коммерческие и некоммерческие организации. Ведение предпринимательской деятельности под маской некоммерческой организации также заведомо искажает и назначение соответствующей организационно-правовой формы»41.
Действующее законодательство (п. 2. ст. 24 ФЗ «О некоммерческих организациях) определяет, что некоммерческая организация может осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых организация создана. Такой деятельностью признаются приносящее прибыль производство товаров и услуг, отвечающих целям создания некоммерческой организации, а также приобретение и реализация ценных бумаг, имущественных и неимущественных прав, участие в хозяйственных обществах в товариществах в качестве участника.
Вне всяких сомнений, изложенная законодательная норма искажает сущность некоммерческой организации, по существу, ничем не разграничивая ее от организаций коммерческого профиля деятельности. В результате классификация юридических лиц в российском гражданском праве de facto является неопределенной. В то же время запретить некоммерческим организациям заниматься какой-либо дополнительной деятельностью в рамках уставных целей и задач — значит блокировать их деятельность в целом, что может привести к вынужденной ликвидации ряда таких организаций.
Выход из возникшей ситуации представляется следующим.
С одной стороны, из законодательства следует исключить положение о том, что некоммерческие организации вправе заниматься предпринимательской деятельностью, а с другой — установить право любой некоммерческой организации на занятие вспомогательной хозяйственной деятельностью, необходимой НКО для нормального участия в имущественном обороте. Разработчикам законопроекта, возможно, следует выработать четкие критерии «масштабности» такой деятельности, дабы не сделать ее основной и de facto носящей коммерческий характер.
41 Авилов Г.Е., Суханов Е.А. Указ. соч. С. 19.
Проблема преобразования некоммерческих организаций
в коммерческие
Вопросы реорганизации и ликвидации юридических лиц в последнее время приковывают к себе особое внимание. Актуальность проблемы вызвана тем, что правовая регламентация данного института на уровне Гражданского кодекса носит общий и неконкретизированный характер. Не случайно некоторыми разработчиками было даже предложено принять отдельный федеральный закон «О реорганизации коммерческих организаций», который должен предельно точно детализировать процедуру всех типов реорганизации юридических лиц — коммерческих организаций (слияние, выделение, разделение, преобразование, присоединение)42.
Однако названный законопроект был справедливо отклонен, так как он должен был регулировать именно тот круг отношений, который входит исключительно в сферу правового регулирования ГК РФ. Вместе с тем отметим, что и все исследования, и законопроект были посвящены проблемным вопросам реорганизации юридических лиц — коммерческих организаций.
Вопросы реорганизации и ликвидации некоммерческих организаций, как считалось, достаточно детально урегулированы положениями Федерального закона «О некоммерческих организациях» и так называемыми «специальными» законами, посвященным отдельным организационно-правовым формам и типам некоммерческих организаций43. Вместе с тем и здесь существуют некоторые нерешенные вопросы. Наиболее существенным из них представляется проблема возможности некоммерческой организации преобразоваться в коммерческую и наоборот.
К сожалению, законодатель достаточно непоследовательно подходит к разрешению данной ситуации. Так, в п. 1 ст. 17 Федерального закона «О некоммерческих организациях» сказано, что некоммерческое партнерство вправе преобразоваться в хозяйственное общество (открытое (закрытое) акционерное общество, общество с ограниченной (дополнительной) ответственностью), т.е. в коммерческую организацию, но только в случаях, прямо предусмотренных федеральным законом. Каким федеральным законом и в каких случаях — законодатель хранит молчание.
В Концепции развития гражданского законодательства от 7 октября 2009 г. вообще в императивной форме закреплено положение о необходимости установить запрет на преобразование коммерческих организаций в некоммерческие и наоборот. Смысл такого ограничения разработчики Концепции видят в запрете искажения юридической природы и законодательного деления юридических лиц на коммерческие и некоммерческие организации, который в конечном счете также способствует максимальной защите имущественных интересов их кредиторов и всех участников гражданского оборота44.
С последним тезисом тяжело согласиться.
42 Суханов Е.А. Из практики работы Совета по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства при Президенте Российской Федерации // Вестник гражданского права. 2007. № 1. С.118—164.
43 Исключение составляет работа Д.И. Степанова «Формы реорганизации некоммерческих организаций», опубликованная в приложении к журналу «Хозяйство и право» (2003. № 10).
44 Концепция развития гражданского законодательства // Вестник ВАС РФ. 2009. № 11. С. 31.
Закрепление на законодательном уровне возможности некоммерческой организации преобразоваться в коммерческую — это возможность ее участникам определить место данного юридического лица в гражданско-правовом обороте в соответствии с изменяющейся динамикой и необходимостью корректировки характера деятельности организации45. Запрет на преобразование не оставит участникам какого-либо иного выбора, как ликвидировать организацию и для достижения новых целей создать другую, являющуюся по характеру своей деятельности коммерческой.
Более действенным выходом из данной ситуации следует признать необходимость сохранить на нормативном уровне возможность некоммерческим организациям проводить реорганизацию данного юридического лица в коммерческую форму юридического лица — хозяйственное общество. Такая возможность, по нашему мнению, должна предоставляться исходя из следующих принципиальных позиций, когда возможно соответствующее преобразование:
• оно должно проводиться только в отношении некоммерческих организаций корпоративного характера, за исключением общественных организаций;
• следует установить запрет на преобразование некоммерческим организациям, не основанным на членстве, за исключением частных учреждений;
• в случае достижения некоммерческой организацией своих целей и необходимости переориентации данных целей на получение прибыли от осуществляемой в соответствии с ними деятельности;
• при расширении сферы производства и возникновении необходимости осуществления предпринимательской деятельности не только в соответствии с теми целями, ради которых создана организация;
• при возникновении ситуации, когда в составе некоммерческой организации корпоративного типа остается только один участник (член).
Исходя из новой системы некоммерческих организаций, предлагаемой авторами Концепции развития гражданского законодательства от 7 октября 2009 г., следует запретить (что, впрочем, имеет место и ныне) право на реорганизацию в форме преобразования в коммерческую организацию таким организационно-правовым формам как фонд, учреждение (за исключением частных учреждений), общественным организациям. Оставить соответствующее право необходимо только за потребительскими кооперативами и объединениями лиц в специально предусмотренных для этого случаях, которые должны быть отражены в ГК РФ.
Правовой статус государственных корпораций
Проблема правового статуса государственных корпораций на сегодняшний день является весьма актуальной. Складывается ощущение, что это едва ли не главный вопрос в отечественной юридической науке вообще и в цивилистике в частности. Подтверждение тому — многочисленные публикации в различных периодических изданиях правового характера только за 2008-2009 гг.46
45 См.: Нуждин Т.А. Реорганизация некоммерческого партнерства путем преобразования в хозяйственное общество: проблемные вопросы правоприменительной практики // Право и экономика. 2009. № 3. С. 25-30.
46 См.: Семенов А.В., Серегина Т.А. Особенности правового положения государственных корпораций // Право и экономика. 2008. № 2. С.4-9; Курбатов А. Государственная корпорация как
Согласно ст. 7.1 Федерального закона «О некоммерческих организациях» под государственной корпорацией признается не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная Российской Федерацией на основе имущественного взноса и созданная для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций. Статус отдельных видов государственных корпораций определяется исключительно на основании отдельно принятых федеральных законов.
В настоящее время в Российской Федерации действуют семь государственных корпораций — Банк развития и внешнеэкономической деятельности («Внеш-экономбанк»)47; «Агентство по страхованию вкладов»48; «Российская корпорация нанотехнологий» («Роснанотех»)49; «Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства»50; Государственный Комитет по содействию, разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции («Ростехнологии»)51; Государственный Комитет по атомной энергии («Росатом»)52; Государственный Комитет по строительству олимпийских объектов города Сочи как горноклиматического курорта («Олимпстрой»)53. Таким образом, перечень сфер деятельности государственных корпораций чрезвычайно разнообразен, и систематизировать данные организации в рамки обобщенной дефиниции «государственная корпорация» чрезвычайно затруднительно.
В современной науке и правоприменительной практике сомнения в необходимости сохранения организационно-правовой формы государственной корпорации сводятся к следующим обстоятельствам:
• государственная корпорация не есть корпорация, так как не имеет в своем составе членов (участников);
• государственная корпорация не является государственной, так как является частным собственником своего имущества;
• государственная корпорация не есть некоммерческая организация, вследствие того, что в обход общих положений занимается или коммерческой деятельностью («Внешэкономбанк»; «Агентство по страхованию вкладов»; «Роснанотех»), или вовсе имеет фактические признаки государственного органа («Росатом);
• каждая из государственных корпораций создается на основе специального федерального закона, поэтому не имеет учредительных документов юридического лица.
организационно-правовая форма юридического лица // Хозяйство и право. 2008. № 4. С. 105—124; БогдановаЕ. Правовой режим имущества государственной корпорации // Хозяйство и право. 2008. № 5. С. 111—115; Кудашкин В.В. Мифы и реальность госкорпораций // ЭЖ-Юрист. 2008. № 24; ЕфимоваЛ.О. О правовой природе госкорпораций // Хозяйство и право. 2008. № 8. С. 59—68; Ци-мерман Ю.С. Государственная корпорация — специфика правового регулирования // Право и экономика. 2008. № 10. С. 4—12; КонстантиновД.А. Особенности правового статуса государственных корпораций в Российской Федерации // Российское правосудие. 2009. № 4. С. 37—44 и др.
47 СЗ РФ. 2007. № 22. Ст. 2562.
48 СЗ РФ. 2003. № 52 (часть I). Ст. 5029.
49 СЗ РФ. 2007. № 30. Ст. 3753.
50 СЗ РФ. 2007. № 30. Ст. 3799.
51 СЗ РФ. 2007. № 48 (часть II). Ст. 5814.
52 СЗ РФ. 2007. № 49. Ст. 6078.
53 СЗ РФ. 2007. № 45. Ст. 5415.
Анализ данных обстоятельств позволил разработчиками проекта Концепции развития гражданского законодательства о юридических лицах сделать вывод о необходимости преобразования существующих видов государственных корпораций в те формы, которыми они, по сути, и являются: в органы публичной власти («Росатом» и «Олимпстрой»); фонд (Фонд содействия развитию жилищно-коммунального хозяйства); хозяйственные общества со 100%-м государственным участием («Роснано-тех», «Ростехнологии», «Внешэкономбанк» и «Агентство по страхованию вкладов»).
Следуя догме цивилистической конструкции юридического лица, подобное решение вопроса представляется верным. Однако деятельность многих существующих государственных корпораций показала свою эффективность именно в данной организационно-правовой форме, а не в иных, предусмотренных законодательством.
Критически оценивая большинство государственных корпораций как некоммерческие организации, все же отметим, что их нынешний статус необходимо сохранить в изначальном виде до достижения тех целей, ради которых они были созданы. Коренная ломка в виде преобразования в иные формы не является выходом из сложившейся ситуации. Это только породит «шоковую терапию», так как принципиально меняется правосубъектность организации, ее ответственность в гражданско-правовом обороте. Поэтому существующие государственные корпорации следует рассматривать как исключение, временное явление, необходимое для достижения государственных целей и задач. С достижением этих целей и задач каждой из ныне действующих государственных корпораций данная форма юридического лица должна быть исключена из гражданского законодательства, что также следует подкрепить принципиальным запретом на создание новых государственных корпораций.
Особняком стоит такая государственная корпорация, как «Росатом». Принимая во внимание характер ее деятельности, неопределенность времени, когда она достигнет своих целей, следует согласиться, что являясь de facto государственным
органом, она должна стать им de jure, причем в самый ближайший период.
* * *
В заключение подведем итоги.
1. Правовой статус некоммерческих организаций недостаточно глубоко и системно изучен в науке, что ведет к различным коллизиям в области нормативно-правового регулирования.
2. В Гражданском кодексе РФ в императивной форме, исключающей какие-либо двойные толкования, следует установить примат ГК РФ по отношению к иным «специальным законам» в сфере правового регулирования деятельности некоммерческих организаций, для чего необходимо: а) исключить (или отредактировать) п. 6. ст. 116 ГК РФ; п. 3. ст. 117 ГК РФ; п. 3. ст. 120 ГК РФ; б) предельно насытить Гражданский кодекс РФ нормативным содержанием в части правовой регламентации деятельности некоммерческих организаций по всем основным базовым моментам деятельности:
• порядок создания, реорганизации и ликвидации организации;
• основы правоспособности и дееспособности;
• порядок управления в организации;
• порядок ведения общих дел;
• изменение количества участников некоммерческих организаций корпоративного типа;
• определение целей и характера деятельности организации.
3. В гражданском законодательстве следует оставить два основных признака разграничения некоммерческой организации от коммерческой: а) основной целью деятельности такой организации не может быть извлечение прибыли; б) полученная прибыль не может быть распределена между участниками (членами) организации. Два других признака некоммерческой организации (специальная правосубъектность и целевой характер использования имущества при ликвидации некоммерческой организации) должны носить факультативный характер и учитывать специфику соответствующей формы некоммерческой организации.
4. На научном уровне необходимо дать четкую и единую классификацию некоммерческих организаций, что позволило бы более действенно подойти к унификации гражданского законодательства о них.
5. Унифицировать современное гражданское законодательство о некоммерческих организациях путем сокращения существующих организационно-правовых форм до пяти — фонд, потребительский кооператив, общественная организация, объединение лиц и учреждение.
6. На научно-теоретическом уровне провести исследования для определения правовой природы новой обобщенной организационно-правовой формы некоммерческой организации — «объединение лиц».
7. Установить на уровне ГК РФ запрет некоммерческим организациям создаваться в иных формах, кроме тех, которые установлены ГК РФ.
8. Следует исключить из действующего законодательства положения о праве некоммерческой организации на занятие предпринимательской деятельностью, для чего целесообразно закрепить право некоммерческой организации на осуществление вспомогательной хозяйственной деятельности в определенных законодательством пределах.
9. Сохранить за некоммерческими организациями, создаваемыми в форме потребительских кооперативов, объединений лиц и частных учреждений, право на реорганизацию в форме преобразования в коммерческую организацию — хозяйственное общество.
10. Временно сохранить (за исключением «Росатома») за государственными корпорациями их нынешний правовой статус до достижения данными организациями поставленных государством целей и задач. В последующем, по достижении данных целей, исключить государственную корпорацию как организационно-правовую форму некоммерческой организации из субъектного состава гражданско-правовых отношений. Это должно быть подкреплено запретом на создание новых государственных корпораций.
Контактные данные автора: [email protected]
