CC BY
49
© 2003 г. В.Г. Игнатов, В.В. Рудой
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ СИСТЕМЫ КОМПЛЕКТОВАНИЯ ШТАТОВ ОРГАНОВ МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ НА ОСНОВЕ НОРМАТИВНОГО ПОДХОДА
Нормирование труда и численности государственных и муниципальных служащих - одна из наиболее актуальных и наименее изученных проблем государственного и муниципального управления.
Общество объективно заинтересовано в том, чтобы властные структуры, управляющие им, были функциональными и экономичными. Однако отсутствие каких-либо четких критериев, нормативов и научных рекомендаций в области комплектования штатов государственных и муниципальных органов превращает решение указанной задачи в исключительно сложный, не застрахованный от ошибок и явных неудач процесс.
В вопросах организации подведомственных им служб главы муниципальных образований (МО) руководствуются в основном собственным опытом, аналогиями, наработками предшественников. В результате применения подобной методологии во многих регионах страны примерно равные по своим природно-географическим и социально-экономическим условиям МО значительно отличаются по структуре и штатной численности органов самоуправления. Все это выдвигает на первый план необходимость разработки научно обоснованных, опирающихся на нормативный подход методик определения численности, формирования организационных структур и штатных расписаний органов государственного и муниципального управления (МУ).
Данную работу по ряду объективных причин (более широкие возможности сбора и обобщения информации, привлечения интеллектуального потенциала, использования финансовой и материальной базы) рациональнее вести на федеральном уровне, но определенные возможности есть и у субъектов федерации. В структуре аппаратов высших исполнительных органов государственной власти большинства субъектов РФ образованы и действуют структуры, занимающиеся вопросами кадрового обеспечения государственной и муниципальной службы: в Ростовской области - Главное управление государственной и муниципальной службы, организационной и кадровой работы; Краснодарском крае - Департамент по организационно-кадровой работе, взаимодействию с органами местного самоуправления и внутренней политике и т.п. в функции данных подразделений входит методическое обеспечение кадровой работы на муниципальном уровне, а также подготовка предложений по совершенствованию организационных структур и оптимизации штатной численности органов местного самоуправления.
Необходимость вовлечения соответствующих региональных служб в такую работу, направленную на обоснование количественного и качественного состава органов муниципального управления (ОМУ), объясняется и другими
не менее существенными с позиций социально-экономического развития регионов причинами.
В структуре местных бюджетов значительную долю занимают расходы на содержание органов местного самоуправления, которые, учитывая дотационный характер большинства бюджетов МО РФ, покрываются в основном за счет средств региональных бюджетов. Эго приводит к возникновению парадоксальной ситуации. С одной стороны, право формирования органов местного самоуправления и определения их организационной структуры, согласно действующему законодательству, принадлежит населению МО, с другой -низкий уровень из собственных доходов вынуждает органы местного самоуправления обходиться таким количеством персонала, содержание которого не выходит за рамки поступлений из бюджета субъекта федерации.
Таким образом, в реальной практике управления вопрос о количественном и качественном составе муниципальных органов в определенной степени -прерогатива органов государственной власти субъектов РФ. Чаще всего решение данной проблемы осуществляется путем прямого лимитирования численности муниципальных структур, получающих перечисления из региональных бюджетов. Эго упрощает работу органов государственной власти, но не может быть признано объективным основанием для расчета объемов финансирования, лишенным субъективизма и учитывающим индивидуальные особенности отдельных территорий. Поэтому регионалные структуры прямо заинтересованы в обеспечении их методиками, позволяющими на основе использования единообразных для всех МО подходов и критериев определять то количество персонала муниципальных служб, которое они в состоянии профинансировать в плановом порядке.
Сегодня общепринятых целостных наработок по этой проблеме практически не существует, но попытки применения нормативного подхода к комплектованию штатов муниципальных органов имеются, хотя логически они не завершены. Принимая во внимание актуальность вопроса, Администрация Ростовской области в 2002 г. предприняла уникальную попытку по разработке подобной методики и интегрированию ее в систему внутрирегиональных межбюджетных отношений.
В основу методики ее авторами - специалистами Главного управления государственной и муниципальной службы, организационной и кадровой работы Администрации Ростовской области и учеными Северо-Кавказской академии государственной службы - был положен принцип многокритериального измерения. В структуре муниципалитетов действуют разные по направленности подразделения (экономические, социальные, жилищно-коммунальные и др. службы), поэтому при определении штатной численности каждого из них должны использоваться разные критерии.
Анализ функций и основных направлений деятельности ОМУ позволяет выделить как минимум четыре подхода к определению штатной численности данных органов.
Первый подход применим в отношении аппаратов местных администраций. Здесь основным критерием ее определения выступает численность населения МО. В этом случае первоначально разрабатываются некие типовые (нормативные) структуры аппаратов администраций по городским и сельским территориям с определенной численностью населения (базовый уровень, в качестве которого приняты средние по численности населения МО Ростовской области: сельские территории с численностью наличного населения 40 -50 тыс. чел. и города - с 70 - 100 тыс. чел.). Данные типовые структуры формируются на основе функционально-целевых моделей, позволяющих определить тот набор должностей и подразделений, которые целесообразно включить в состав аппарата администрации МО базового уровня [1]. Далее, путем применения методов аналогии, экспертных оценок и нормативно-расчетного подхода определяется конкретная численность персонала аппарата администрации МО в разрезе муниципальных служащих и работников по техническому обеспечению деятельности аппарата для сельской (табл. 1) и городской базовых территорий.
Таблица 1
Примерная штатная численность аппарата администрации сельского района с численностью наличного населения 40 - 50 тыс. чел.
Наименование должностей Количе- ство единиц
Глава администрации 1
Первый заместитель главы администрации 1
Заместитель главы администрации 2-3
Управляющий делами (начальник общего отдела) 1
Специалисты: управления делами или общего отдела (по делопроизводству, контролю, работе с обращениями граждан, связям с представительным органом) 2-3
по организационным вопросам 1
вопросам муниципальной службы и работе с кадрами 1
Главный бухгалтер 1
Бухгалтер-специалист 1
Специалисты: по юридическим вопросам 1
вопросам трудовых отношений 1
Начальник отдела по делам ГО, ЧС и военно-мобилизационной работе 1
Специалисты: отдела по мобилизационной подготовке, ГО и ЧС (по вопросам организации военно-мобилизационной работы и ведению секретного делопроизводства, специалист - начальник ЕДДС) 2
Окончание табл. 1
Наименование должностей Количество единиц
по вопросам казачества, связям с общественными организациями, национальным отношениям 1
вопросам социально-экономического прогнозирования, координации работы отраслей строительства, ЖКХ, промышленности, торговли, транспорта 5
Главный архитектор (архитектор-специалист) 1
Специалисты: начальник инспекции государственного архитектурно-строительного надзора (ГАСН) 1
по делам несовершеннолетних и работе с молодежью 2
Итого муниципальных служащих: 26-28
Заведующий хозяйством 1
Секретарь главы администрации (инспектор) 1
Машинистка 1 -2
Инспектор ЕДДС 4
Итого работников по техническому обеспечению деятельности аппарата администрации: 7-8
Всего: 33-36
На следующем этапе расчетов численность основного и вспомогательного звена управления аппаратов администраций базовых территорий корректируется на поправочные коэффициенты в пропорции ОД на каждые 10 тыс. чел. населения МО сверх (ниже) базового уровня. Несколько более сложный алгоритм предлагается в отношении МО, обхединяющих в своем составе города областного подчинения и сельскую инфраструктуру. В данном случае в методику вводится дополнительный коэффициент, учитывающий соотношение сельского и городского населения МО, который используется в качестве корректирующего к штатной численности аппарата администрации, приходящейся на управление сельской инфраструктурой.
Поскольку предлагаемый подход не обеспечивает учета всех специфических особенностей конкретных МО, в рамках методики предусматривается возможность увеличения при соответствующем обосновании расчетной численности муниципальных служащих и работников по техническому обеспечению деятельности аппаратов администраций в пределах 10 %.
Второй подход к определению численного состава органов МУ целесообразно использовать в отношении органов образования, социальной защиты населения, здравоохранения. В его основе лежит система отраслевых нормативов, разработанных по каждому из направлений деятельности указанных структур, соотнесение которых с показателями, характеризующими реальное положение в соответствующей сфере МО, позволяет определить тот минимум численности, который необходим для обеспечения эффективной работы данного подразделения. Например, в отношении органов образования городов и
районов могут быть использованы следующие нормативы по основным направлениям деятельности соответствующих структур (табл. 2).
Таблица 2
Примерная штатная численность муниципального органа образования
Наименование должностей Количество единиц Примечания *
Начальник управления (отдела) 1
Заместитель начальника управления (отдела) 1 Вводится при наличии на территории муниципального образования не менее 1 тыс. педагогических работников школ, школ-интернатов, детских домов, детских дошкольных, внешкольных и других учреждений образования
Специалисты: по кадрам 1 Вводится при наличии в муниципальном образовании не менее 500 педагогических работников Для городов с районным делением - по 1 шт. ед. на район дополнительно при наличии на территории района не менее 500 педагогических работников
дошкольному воспитанию Расчетно 1 шт.ед. на 30 дошкольных учреждений, расположенных на территории муниципального образования, но не менее одной шт. ед. на управление (отдел)
охране прав ребенка « « 1 шт. ед. на 5 тыс. детей, проживающих на территории муниципального образования, но не менее одной шт. ед. на управление (отдел)
Специалисты « « Вводится для городов'. из расчета один специалист на 400 педагогических работников, но не менее одной шт.ед. на управление (отдел); для сельских районов: из расчета один специалист на 200 педагогических работников, но не менее одной шт. ед. на управление (отдел)
Секретарь руководителя (инспектор) 1 Вводится при наличии в органе образования органа образования не менее 8 ед. муниципальных служащих. Для городов с районным делением предусматривается по 1 ед. секретаря руководителя (инспектора) при наличии в органе образования района не менее 8 ед. муниципальных служащих.
* Нормативы установлены на основании положений методики по формированию типовых штатов районных и городских отделов (управлений) народною образования исполкомов районных городских Советов народных депутатов, утвержденной приказом Министерства просвещения СССР от 25 марта 1986 г. № 71, а также рекомендаций, предусмотренных постановлением Правительства РФ от 14 мая 2001 г. № 374 «О первоочередных мерах по улучшению положения
детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей».
Данные нормативы лишь частично определяют количественный состав управленческого персонала органов образования. При комплектовании последних необходимо учитывать, что ряд вспомогательных (информационное обеспечение, юридическая и финансово-бухгалтерская деятельность, архивная работа и т.п.) функций, выполняемых указанными органами, предлагаемыми нормативами не охватывается. В отношении данных функций должны применяться иные подходы и системы нормирования.
Третий подход к расчету штатной численности ОМУ может применяться в работе финансовых структур, а также органов управления агропромышленным и имущественным комплексами МО. Суть подхода и основные этапы его алгоритма заключается в следующем.
1. Формируется система показателей, характеризующих основные направления деятельности соответствующего органа управления. Для муниципальных финансовых структур -это объемы местного бюджета по доходам и расходам, количество постоянных бюджетополучателей. В отношении органов управления АПК наиболее репрезентативны такие показатели, как площадь пашни, объем реализации сельскохозяйственной продукции, количество объектов управления. Работу органов имущественных отношений МО наилучшим образом характеризуют количество объектов управления, договоров аренды нежилого фонда и земельных участков, число землепользователей. В зависимости от особенностей структурной и функциональной организации ОМУ региона в предлагаемую систему базовых критериев могут быть введены дополнительные показатели.
2. Совокупность МО региона по каждому из базовых показателей подразделяется на родственные группы в определенных диапазонах. Тем самым формируется измерительная шкала, номер группы на которой соответствует весовой категории МО (табл. 3).
Таблица 3
Показатель Группа
I II III IV V VI VII VIII IX X
Количество объектов управления, ед. о о 60- 120 120— 150 150— 200 200- 250 250- 300 300- 350 350- 400 400- 500 свыше 500
Количество договоров аренды: нежилого фонда, шт. ДО 300 300- 450 450- 650 650- 800 800- 900 900- 1000 1000- 1100 1100— 1200 1200- 1300 свыше 1300
земельных участков, шт. ДО 600 600- 1000 1000 2000 2000- 3500 3500- 5000 5000- 7000 7000- 10000 10000- 12000 12000- 14000 14000- 16000
Количество землепользователей, тыс. ед. О О 20-30 30- 40 40-50 50-70 70-80 80-90 90-100 свыше 100 свыше 100
3. Сумма весовых категорий территории корректируется на коэффициент приведения, представляющий собой отношение установленной экспертным путем минимальной численности управленческого персонала ОМУ к минимально возможной сумме весовых категорий МО. Полученный результат характеризует штатную численность основного управленческого персонала соответствующего муниципального органа.
Для определения расчетной численности персонала органов управления муниципальным имуществом в соответствии с предложенным алгоритмом может быть использована формула
п
Чоущ = XV ,
1=1
где Чоуи] - примерная численность муниципальных служащих органа управления имуществом по территории; Уу - количество баллов по |-й территории; п - количество показателей, используемых для определения штатной численности; V - коэффициент приведения, определяемый как
V = Чоуи пип / V пип.
Здесь Чоуи пип - минимально необходимая численность муниципальных служащих органа управления муниципальным имуществом, равная для городов - 8 ед., для сельских районов - 2 ед.; V пип - минимальное количество баллов по каждому МО, равное 4 бал.
Применяя данную методику, следует учитывать, что характер и объемы выполняемых работ в органах управления МО городского и сельского типов несколько различны. Поэтому для более обоснованных расчетов имеет смысл формировать две измерительные шкалы, характеризующие социально-экономическое положение городов и сельских районов.
Четвертый подход к определению численности управленческих структур муниципального уровня рациональнее использовать в отношении сельских и поселковых администраций МО. Численный состав администрации в этом случае обуславливается двумя основными параметрами: численностью наличного населения, проживающего на территории сельской (поселковой) администрации, и количеством населенных пунктов, входящих в ее состав. Возможно, в систему расчетов имеет смысл ввести и показатель удаленности населенных пунктов сельской (поселковой) администрации от административного центра.
Для проведения расчетов, в соответствии с данной методикой, экспертным путем устанавливается минимальный норматив управляемости небольшой (по предложениям специалистов, до 1,5 тыс. чел. населения) сельской администрацией, который служит отправной точкой для формирования комплекса нормативов, устанавливающих зависимость между численностью персонала сельских (поселковых) администраций и ростом численности проживающего на их территории населения, количества входящих в ее состав населенных
пунктов, других взятых за основу расчетных показателей в их различных, включая максимальные для субъекта федерации, диапазонах (табл. 4).
Таблица 4
Базовые нормативы штатной численности сельских и поселковых администраций
Численность наличного населения, тыс. чел. Количество должностей, ед.
муниципальной службы по техническому обеспечению деятельности администрации
До 1,2 2 0,5
1,5-3 3 1
3-5 4 1,5
5-7 5 2
7-9 6 2,5
9-12 7 3
12-15 8 3,5
15-20 и свыше 9 4
Базовая штатная численность работников по техническому обеспечению деятельности сельских и поселковых администраций может быть скорректирована на дополнительную численность, учитывающую количество населенных пунктов, входящих в состав администрации (табл. 5).
Таблица 5
Критерии корректировки базовой штатной численности работников по техническому обеспечению сельских и поселковых администраций
Количество населенных пунктов, входящих в состав администрации, ед. Количество должностей по техническому обеспечению деятельности администрации, ед.
3-4 0,5
5-6 0,75
7-8 1
9-10 1,25
11-12 1,5
13-14 1,75
15 и свыше 2
Рассмотренные выше концептуальные подходы к определению численности персонала ОМУ касаются в основном двух категорий работников данных структур - муниципальных служащих и работников по техническому обеспечению деятельности этих органов. В отношении обслуживающего персонала,
занятого в такой системе, в качестве методической базы для проведения расчетов могут выступать Рекомендации по определению штатной численности работников бюджетных организаций на основе нормативов по труду, разработанные ЦЕНТ Минтруда РФ в 1998 г., а также некоторые отраслевые нормативы, используемые в народном хозяйстве, в частности, рекомендуемые Госстроем России нормы труда на вспомогательные работы в ЖКХ; рекомендации по нормированию труда работников, занятых содержанием и ремонтом жилого фонда; нормы времени и обслуживания на работы по санитарному содержанию домовладений; нормативы численности рабочих котельных установок и тепловых сетей и др.
Важно подчеркнуть, что определение общей численности персонала органов МУ является лишь промежуточным этапом в процессе комплектования штатов муниципальных структур. Чтобы работа муниципального органа осуществлялась на продуктивной основе, необходимо определить должностной статус каждой штатной единицы, рассчитанной на основе предложенных выше методических рекомендаций, т.е. фактически сформировать штатное расписание органа управления. Для этого рекомендуется использовать следующий подход.
На основе расчетных данных, полученных в результате использования вышеозначенной методологии, путем применения структурнофункционального подхода разрабатывается организационная структура ОМУ. Затем в соответствии с организационной структурой формируется штатное расписание муниципального органа При этом в ходе разработки организационных структур и штатных расписаний аппаратов и органов администрации МО рекомендуется исходить из адаптированных к процессу МУ нормативных установок, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 5 ноября 1995 г. № 1094 [2], согласно которым:
1) штатная численность структурных подразделений аппарата администрации МО не может быть менее: комитета, департамента - 15 ед.; управления - 10 ед.; самостоятельного отдела - 6 ед.; отдела в составе аппарата, комитета, департамента, управления - 4 ед ; службы - 3 ед.; сектора - 2 ед.;
2) в структуру департамента и управления не могут входить менее 2 отделов;
3) количество высших и главных должностей муниципальной службы в структуре аппарата администрации не должно превышать 35 %; ведущих и старших - составлять менее 50 %, младших - менее 15 % от общей численности муниципальных служащих аппарата администрации МО;
4) количество ведущих муниципальных должностей муниципальной службы в органах местного самоуправления отраслевой и межотраслевой компетенции не должно превышать 20 %, младших муниципальных должностей муниципальной службы - составлять менее 20 % от общей расчетной численности муниципальных служащих соответствующего органа отраслевой
и межотраслевой компетенции.
Предложенные выше подходы к комплектованию штатов ОМУ - это лишь начало большой и сложной работы в области нормирования труда государственных и муниципальных служащих. Активизация научного потенциала в этом направлении способна укрепить организационную основу местного самоуправления, вывести на качественно новый уровень механизм взаимоотношений органов государственной власти и ОМУ в вопросах кадрового и организационно-штатного обеспечения деятельности муниципальных структур, оптимизировать систему внутрирегиональных межбюджетных отношений и тем самым придать всему процессу социально-экономического развития субъектов РФ дополнительную устойчивость и динамизм.
Литература
1. Об этом подробнее см.: Радченко А.И. Основы государственного и муниципального управления: системный подход. Ростов н/Д, 2001.
2. Постановление Правительства РФ «О структуре центрального аппарата федеральных органов исполнительной власти» от 05.11.95 г. № 1094.
Северо-Кавказская академия государственной службы 24 апреля 2003 г.
