CC BY
259
Экспертиза
Василий РУДОЙ
ШТАТНАЯ ЧИСЛЕННОСТЬ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ (современные подходы к её нормированию)
В статье осмыслена проблема штатной численности органов государственной власти и местного самоуправления, предпринят анализ современных подходов к её нормированию. Предложена соответствующая расчетная формула, которая прошла успешную апробацию в Ростовской обл. и ряде других субъектов Российской Федерации.
In the article the problem of the personnel number of the bodies of state power and local self-government is conceived. The appropriate calculating formula reflecting complex inter-dependences of different indexes, which had been successfully approbated in the Rostov Oblast and other subjects of the Russian Federation, is suggested.
Ключевые слова:
нормирование численности персонала, штатное расписание, нормативная оценка, затраты рабочего времени, трудозатраты; standardizing of the personnel number, staff organization chart, normative assessment, labor expenditures.
На протяжении всей истории государственного и муниципального управления общество интересовал вопрос: «Сколько чиновников должно быть в государстве?» Этот вопрос не потерял своей актуальности и сегодня. В контексте преобразований, которые происходят в настоящее время в России (реформирование местного самоуправления, системы федеративных отношений, административная реформа), он приобрёл новый смысл и звучание.
На эту проблему неоднократно обращал внимание президент РФ Д.А. Медведев, нацеливая руководителей государственных органов на сокращение расходов, направляемых на содержание аппарата управления. Реализация соответствующих мер, особенно в условиях финансового кризиса, имеет важное экономическое значение. Но любая управленческая структура должна быть экономичной и при этом функциональной. Если экономия происходит за счёт передачи части функций, исполняемых государственными органами, в негосударственный сектор — это сбалансированный процесс, о котором говорит президент РФ. Если же в целях экономии бюджетных средств происходит массовое сокращение штатов государственных и муниципальных структур без изменения в объёмах их полномочий, это чревато серьёзными последствиями политического характера: снижением качества государственного и муниципального управления, ростом безработицы и т.п.
Сокращение аппарата управления не должно являться самоцелью. Количественный состав органов государственной власти и местного самоуправления должен быть не минимальным, а оптимальным. В связи с этим в основу формирования штатных расписаний государственных и муниципальных органов целесообразно положить единую, научно обоснованную систему нормирования численности персонала. Однако такой системы в нашей стране до сих пор нет. Отдельные методические рекомендации, разработанные и утверждённые Минтруда РФ, пока не получили широкого применения на практике.
Отсутствие чётких критериев, нормативов и научных рекомендаций в области комплектования штатов государственных и муниципальных органов превращает решение данной задачи в исключительно
РУДОЙ Василий Владимирович — к.э.н, професор; ректор СКАГС [email protected]
сложный, не застрахованный от ошибок и явных неудач процесс.
Необходимость разработки комплексной методики формирования организационных структур и нормирования штатной численности органов государственной власти и местного самоуправления стала ещё более очевидной после принятия новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», внесения изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», принятия федеральных законов от 22.08.2004 № 122-ФЗ, от 29.12.2004 № 199-ФЗ, от 31.12.2005 № 199-ФЗ и ряда других федеральных нормативных правовых актов.
На протяжении ряда лет этими исследованиями успешно занимаются специалисты Северо-Кавказской академии государственной службы. Первым шагом на данном пути стала разработка комплекса методических рекомендаций по определению штатной численности, формированию организационных структур и штатных расписаний исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления Ростовской обл. (2002 г.).
В содержательном плане данная методика базировалась на использовании различных оценочных критериев. Так, численность аппаратов местных администраций увязывалась в методике с численностью населения муниципальных образований. Штатная численность муниципальных финансовых органов — с доходами и расходами местного бюджета, количеством бюджетополучателей. Для определения штатной численности органов управления сельским хозяйством использовались такие показатели, как площадь пашни, объём реализации сельскохозяйственной продукции, количество объектов управления.
Указанные методические рекомендации использовались в качестве основы для определения расходов бюджета Ростовской обл. на содержание исполнительнораспорядительных органов местного самоуправления дотационных территорий региона. Кроме того, они использовались на муниципальном уровне как рекомендации для построения и оптимизации ор-
ганизационных структур и штатных расписаний органов местного самоуправления.
Вместе с тем предложенные подходы разрабатывались в переходных правовых условиях, при отсутствии чёткого представления о характере полномочий, реализуемых каждым уровнем публичной власти.
В настоящее время новый закон о местном самоуправлении и изменения в законе об общих принципах организации органов государственной власти субъектов РФ сформировали чёткий перечень полномочий, возлагаемых на органы местного самоуправления городских округов, муниципальных районов, поселений, а также на органы государственной власти субъектов РФ. В соответствии с этими базовыми установками корректируется отраслевое законодательство. Федеральные законы от 22.08.2004 № 122-ФЗ, от 29.12.2004 № 199-ФЗ, от 31.12.2005 № 199-ФЗ внесли изменения в более чем 200 законодательных актов федерального уровня. Всё это создает исходные предпосылки для продолжения работы по нормированию численности персонала государственных и муниципальных органов на качественно новом уровне, через определение совокупного объёма трудозатрат на выполнение каждой управленческой функции.
Единственным объективным критерием нормативной оценки управленческого труда следует считать общественно полезные затраты рабочего времени. Полезность этих затрат определяется тем, какие функции выполняет чиновник. Если государственный или муниципальный служащий осуществляет нужную для населения работу, но по закону эти полномочия закреплены за другим уровнем управления и им в полной мере не исполняются, это не даёт такому служащему право брать ответственность за их исполнение на себя. Подобное «радение за народ» в конечном счёте обернется против граждан. В федеративном государстве за каждым из трёх уровней власти должен быть закреплён строго определённый круг полномочий. Для реализации именно этих, и никаких других полномочий в рамках налогового и бюджетного законодательства распределяются доходные источники. И если один уровень власти берёт на себя ответственность за исполнение полномочий другого, то он должен быть целевым образом про-
финансирован этим уровнем. В противном случае происходит неэффективное использование финансовых и трудовых ресурсов, и как следствие — невыполнение собственных полномочий соответствующих государственных и муниципальных органов. Подобные затраты рабочего времени государственных и муниципальных служащих, при всей их кажущейся необходимости, нельзя признать общественно полезными.
Таким образом, в современных условиях в основу разработки комплексной, научно обоснованной методики определения штатной численности органов государственной власти и местного самоуправления целесообразно положить трёхзвенный концептуальный алгоритм: «полномочия — функции (виды работ) — трудозатраты». В этом случае может быть предложена следующая последовательность действия по определению штатной численности персонала управленческих структур.
Первый этап предполагает изучение законодательства с целью формирования реестра полномочий соответствующего органа власти. На втором этапе каждое из полномочий подвергается системному анализу с целью описания функций, то есть управленческих процедур или видов работ, достаточных для полной реализации соответствующего полномочия. Указанные управленческие процедуры (виды работ) целесообразно положить в основу разработки должностных регламентов государственных гражданских служащих или должностных инструкций муниципальных служащих, задействованных в реализации указанных полномочий. На третьем этапе каждому виду работ присваивается определённая степень сложности (от 1 до 10 баллов), которая соответствует должностям специалистов, предусмотренным реестром должностей государственной гражданской службы или реестром должностей муниципальной службы. Таким образом, расчёт штатной численности персонала сопровождается определением должностного статуса специалиста, выполняющего соответствующий вид работ, и тем самым упрощается процедура разработки штатного расписания анализируемого органа власти.
Четвёртый этап предполагает определение нормативов времени на выполнение каждого вида работ (средних трудозатрат).
В основу разработки нормативов времени могут быть положены экспертные оценки, фотографии (самофотографии) рабочего дня, хронометражные наблюдения. На пятом этапе определяется количество повторений управленческой процедуры (вида работ) в рассматриваемый период (как правило, один год). В этом качестве могут выступать плановые показатели деятельности органа власти на очередной год; средние показатели деятельности органа за 2 предшествующих года.
И наконец, на шестом этапе определяется штатная численность персонала. Она производится по предложенной ниже формуле:
а
I Ь. N
Ч/=----------.К, где
Г
Чу- — штатная численность государственных гражданских служащих или муниципальных служащих соответствующего органа государственной власти или органа местного самоуправления;
й — средние трудозатраты на выполнение 1-го вида работ соответствующей степени сложности, входящего в состав j-й группы родственных видов работ;
N — количество повторяющихся видов работ (разрабатываемых нормативных правовых актов, рассматриваемых обращений, проводимых проверок и т.п.) в рамках деятельности по реализации г-ого вида работ соответствующей степени сложности, входящего в состав у-ой группы родственных видов работ, в базовом периоде (базовые показатели);
Т — годовая норма рабочего времени в часах, определяемая по формуле:
Т = В. #, где
В — продолжительность рабочего дня;
# — количество рабочих дней в году.
При определении годовой нормы рабочего времени государственного гражданского или муниципального служащего за основу принимается расчётный график пятидневной восьмичасовой рабочей недели с двумя выходными днями в субботу и воскресенье. Кроме этого, учитываются нерабочие праздничные дни:
• 1, 2, 3, 4 и 5 января — новогодние каникулы;
• 7 января — Рождество Христово;
• 23 февраля — День защитника Отечества;
• 8 марта — Международный женский день;
• 1 мая — Праздник весны и труда;
• 9 мая — День Победы;
• 12 июня — День России;
• 4 ноября — День народного единства; а также средняя продолжительность ежегодного оплачиваемого отпуска служащего.
С учётом продолжительности рабочего дня государственного гражданского или муниципального служащего (В), которая составляет 8 часов, и среднегодового количество рабочих дней (#), принимаемого равным 210, Т с определённой долей погрешности может быть принято за постоянную величину, равную 1680 ч (8 ч . 210 раб. дн.).
К — коэффициент неучтённого объёма работ (время на выполнение различных видов работ, которые невозможно учесть в плановых расчетах — командировки, рабочие совещания и т.п.) равен 1,1.
В настоящее время рассмотренный принцип определения штатной численности персонала государственной и муниципальной службы широко используется в Ростовской обл. Здесь расчёты осуществляются в автоматическом режиме на основе применения программных средств. Отдельные элементы методики нашли применение в деятельности органов государственной власти и местного самоуправления Республики Дагестан, Ставропольского края, Тульской обл., Ханты-Мансийского АО.
Практика показывает, что использование методики позволяет добиться положительного эффекта в нескольких взаимосвязанных направлениях, в том числе рассчитать объективно необходимую численность персонала органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также оптимизировать систему межбюджетных отношений на уровнях «федерация — субъекты федерации», «субъект федерации — муниципальные образования».
