CC BY
179
УДК 332.1 (470 + 571)
оптимизация количества муниципальных образований
в российской федерации:
состояние, проблемы, перспективы*
Я. я. кайль,
кандидат экономических наук, доцент кафедры
государственного и муниципального управления
E-mail: kailjakow@mail. ru
Волгоградский государственный университет
В статье обоснована актуальность процессов укрупнения муниципальных образований. На основании анализа зарубежного опыта, а также результатов выборки по субъектам Российской Федерации сделан вывод о целесообразности оптимизации количества муниципальных образований в России с учетом региональных особенностей и интересов жителей объединяемых территорий. Выявлены основные причины, проблемы и перспективы оптимизации муниципального деления.
Ключевые слова: муниципальное управление, муниципальное образование, оптимизация, укрупнение, население, муниципальный служащий, реформирование.
Население любого государства всегда желает иметь высококвалифицированный, малочисленный и малозатратный государственный аппарат.
Деятельность органов публичной власти в Российской Федерации последние 20 лет постоянно реорганизуется на каждом из уровней: федеральном, региональном и муниципальном. Как показывает действительность, этот процесс находится в непрерывном движении, но оптимального его алгоритма на всех уровнях пока не найдено. Особенно остро стоит вопрос о количестве муниципальных образований (МО) и качестве выполнения ими своих полномочий.
* Статья предоставлена Информационным центром Издательского дома «ФИНАНСЫ и КРЕДИТ» при Волгоградском государственном университете.
Муниципальное образование создается для выполнения полномочий, направленных на решение вопросов местного значения, которые поставлены гражданами Российской Федерации, проживающими на конкретной территории. Эффективность решения данных проблем зависит от формирования достаточной доходной базы бюджета МО.
Практика реализации реформы местного самоуправления показывает, что в силу отсутствия финансов и недостатка квалифицированных кадров не все муниципальные образования могут в полном объеме самостоятельно исполнять свои полномочия, предоставлять качественные услуги населению. При этом штат каждой поселенческой администрации составляет пять-шесть человек (не считая депутатов представительного органа).
Затраты на формирование и обеспечение функционирования почти нежизнеспособных органов местного самоуправления для регионального бюджета превышают затраты на решение наиболее острых социальных проблем, например в Ульяновской области - 350 млн руб. против 260 млн [12].
Одним из рациональных способов решения перечисленных проблем является укрупнение МО через оптимизацию их количества, в первую очередь -на поселенческом уровне как наиболее финансово зависимом и функционально несостоятельном.
С 2000 по 2003 г. в Российской Федерации преобладала тенденция сокращения числа МО (примерно на 6 %) за счет их укрупнения. В 2003 г.
- 59
насчитывалось 11 576 МО, в число которых входили 1 596 административных районов, 581 город, 305 городских районов и округов, 446 поселков городского типа, 8 377 сельских администраций, 269 сельских населенных пунктов [10].
Реформа, основанная на реализации Федерального закона № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», привела к удвоению числа муниципалитетов в Российской Федерации.
Процесс объединения территорий в Российской Федерации активизировался в 2007 г. Уже тогда было зафиксировано 70 примеров объединения МО, а в 2008 г. - 119. В последующие годы процесс пошел еще интенсивнее.
На сегодня территориальная организация устоялась, и Министерство регионального развития РФ фиксирует сокращение количества МО до 23 118 (из них 18 833 - сельские поселения) за счет совершенствования территориальной организации, основанного прежде всего на сложившемся экономическом потенциале муниципалитетов, что, в свою очередь, ведет к их объединению и укрупнению.
Это не противоречит общемировым тенденциям. Размеры территории МО, численность населения, структура управления - важные факторы, повлиявшие на характер и содержание реформ местного управления и самоуправления, которые осуществлялись за рубежом после Второй мировой войны и продолжаются в ряде государств до сих пор. Так, Швеция в 1952 г. провела первое слияние муниципалитетов, после чего их количество сократилось с 1 500 до 1 037; в результате реформы 1977 г. их осталось лишь 279. В Дании в 1970 г. было преобразовано 1 365 мелких муниципалитетов в 275 крупных и организовано 14 округов (до реформы их насчитывалось 25). В результате реформ в Бельгии число коммун постепенно сократилось с 2 669 до 589 [17].
Для предметного суждения о положении Российской Федерации в контексте исследуемой темы
автор в табл. 1 сопоставил отечественные данные с аналогичными сведениями пяти ведущих стран мира по конкретным показателям.
Если рассматривать муниципальные образования с точки зрения численности населения, то количество жителей среднестатистического МО в России, США и в ФРГ исчисляется тысячами, а в Финляндии, Франции и Японии - десятками тысяч человек. Если сопоставить количество МО с занимаемыми ими территориями, то Россия, несмотря на огромную территорию, не является лидером, а занимает второе месте после Финляндии, и это сопоставимо с показателем Франции.
Сложившаяся отечественная практика оптимизации муниципального деления во многом сходна с общемировой, в том числе в части причин и результатов реализации данного процесса (табл. 2).
Изучение табл. 2 наглядно свидетельствует о том, что оптимизация муниципального деления положительно сказывается на эффективности муниципального управления: сокращаются расходы на управление, уменьшается численность муниципальных служащих, высвобождаются средства бюджета для решения проблем МО, его дальнейшего развития. Основными же результатами являются объединение местных бюджетов (относительное выравнивание территорий с точки зрения их бюджетной обеспеченности), повышение самостоятельности (сокращение дотационности), укрупнение экономического, имущественного и кадрового потенциала.
Одним из результатов совершенствования территориальной организации местного самоуправления является пересмотр их численности в сторону уменьшения. Количество муниципальных чиновников должно определяться по нормативам в расчете на численность населения. Однако на практике данная норма соблюдается не всегда.
Автором для анализа в каждом из восьми федеральных округов были выбраны субъекты РФ с
Таблица 1
Количество, средняя численность МО и занимаемая ими территория
в ведущих странах мира ( 2012 г.
Показатель Россия США ФРГ Финляндия Франция Япония
Площадь страны, млн км2 17,09 9,52 0,36 0,34 0,67 0,38
Численность населения, млн чел. 143,14 313,23 82,31 5,41 65,45 126,40
Количество МО 23 400 85 000 8 500 336 977 3 200
Средняя численность персонала МО, чел.* 6 117 3 685 9 683 16 101 66 990 39 500
Средняя площадь территории МО, км2* 730,34 112,00 42,35 1 011,90 685,77 118,75
* Данные на основании выводов автора.
Источник: составлено автором по данным [3, 5, 6, 8, 9, 11, 13, 16]. 60 -
Таблица 2
Основные причины и результаты оптимизации муниципального деления в РФ
Причина Результат
Проблема оптимизации системы управления: для реализации любого, даже самого рядового, распоряжения губернатора необходимо пройти два уровня самостоятельности (районный и местный), что понижает вероятность исполнения решения на уровне МО Уход от конфликтов в управленческом аппарате, повышение эффективности принятия решений, а также ответственности руководителей всех уровней
Проблема сбалансированности местных бюджетов, плохое выполнение МО своих функций ввиду низкой финансовой обеспеченности полномочий или полного отсутствия экономической базы для их осуществления Аккумулирование финансовых ресурсов, единый и комплексный подход к решению вопросов развития территорий, финансирование конкретных действий в интересах населения, наделение МО только теми полномочиями, с которыми они справятся
Большое количество муниципальных чиновников. Высокие расходы на содержание местного самоуправления (в среднем 50-70 % бюджета) в сельских поселениях, где нет производства и налогов. Насущные бытовые проблемы не решаются (не говоря уже о масштабных задачах), поскольку за счет дотаций области деньги набираются только на содержание чиновников. Дублирование функций (например в г. Сорочинске и Сорочинском районе Оренбургской области на небольшое число жителей приходятся два главы, два главы администрации, два отдела образования, два отдела культуры и пр.). Низкое качество работы с населением Пересмотр штатного расписания муниципальных служащих в сторону уменьшения и оптимизации их количества. Повышение эффективности распределения обязанностей между работниками для более качественного исполнения ими обязанностей. Общее сокращение бюджетных расходов на содержание органов местного самоуправления (например в Нижегородской области - свыше 74 млн руб., в Оренбургской области - около 25 млн руб. в год). Повышение качества работы с населением
Итог - предоставление муниципалитетам возможности нормального развития. Повышение качества и эффективности работы органов исполнительной власти и областного, и муниципального уровней. Обеспечение экономии в масштабах страны до 3 млрд руб.
Источник: составлено автором по данным [1, 2, 4, 12, 14].
наибольшей и наименьшей численностью муниципальных служащих (по данным на 1 марта 2012 г.). Затем в соответствии с численностью населения каждого субъекта РФ был выведен оценочный показатель - количество муниципальных служащих на 100 тыс. жителей. Результаты расчета отражены в табл. 3.
Анализ табл. 3 показывает, что Чукотский автономный округ - лидер по значению оценочного показателя (777 чел.). Аналогичные значения остальных изучаемых субъектов РФ находятся в диапазоне от 129 (Республика Ингушетия) до 378 чел. (Республика Калмыкия), в среднем - 265 муниципальных служащих на 100 тыс. жителей. Такая разнородность свидетельствует о том, что укрупнение МО с учетом региональных особенностей возможно и необходимо, в том числе и для рационального сокращения штата чиновников.
Различие в географических, исторических, национальных и других условиях и факторах объективно обусловливает дифференциацию систем муниципального управления внутри каждого федерального округа (макрорегиона), а значит, и дифференциацию численности населения и количества МО. Так, в Республике Калмыкии на 287 тыс.
чел. приходится 127 МО, а в Республике Адыгее с населением 442 тыс. чел. насчитывается только 60 МО (табл. 4). В Астраханской области 1 млн жителей проживают в 176 МО. При численности населения Ростовской области в 4,3 млн чел. и Краснодарского края в 5,3 млн чел. количество МО составляет соответственно 463 и 426. В то же время в Волгоградской области на 2,5 млн чел. приходится 491 МО.
Итак, оптимизация количества муниципальных образований представляет собой процесс сокращения их количества через укрупнение их территорий с целью создания жизнеспособных МО (распространяющих свое влияние на больший регион и большее количество населения), т. е. с территорией и налоговой базой, которые позволяют органам самоуправления эффективно решать вопросы местного значения.
Следует отметить, что императивом при принятии решения об укрупнении МО является не только слияние мелкого, финансово и экономически несостоятельного образования с эффективным, экономически более мощным и успешно развивающимся. В случае объединения у крупного МО появляются правовые и управленческие возможности, гаран-
- 61
Таблица 3
Количество муниципальных служащих в выбранных субъектах РФ на 100 тыс. жителей (2012 г.)
Субъект РФ Численность муниципальных служащих, чел. Численность населения, чел. Количество жителей на одного муниципального служащего* Количество муниципальных служащих на 100 тыс. жителей*
Центральный федеральный округ
Московская область 17 713 7 198 686 406 246
Орловская область 2 161 781 281 362 277
Северо-Западный федеральный округ
Ленинградская область 4 676 1 733 907 371 270
Республика Карелия 1 248 639 681 513 195
Южный федеральный округ
Краснодарский край 11 696 5 284 464 452 221
Республика Калмыкия 1 083 286 689 265 378
Северо-Кавказский федеральный округ
Ставропольский край 6 998 2 787 030 398 251
Республика Ингушетия 554 430 495 777 129
Приволжский федеральный округ
Нижегородская область 8 633 3 296 947 382 262
Республика Марий Эл 1 800 692 435 385 260
Уральский федеральный округ
Тюменская область 12 745 3 459 438 271 368
Курганская область 2 631 896 264 341 294
Сибирский федеральный округ
Красноярский край 10 098 2838396 281 356
Республика Тыва 829 309 347 373 268
Дальневосточный федеральный округ
Приморский край 3 972 1 950 483 491 204
Чукотский автономный округ 396 50 988 129 777
* Сведения на основании выводов автора.
Источник: составлено автором по данным [7, 15].
Таблица 4
Соотношение численности населения и количества МО субъектов РФ (Южный федераль-
ный округ), 2012 г.
Субъект РФ Численность населения, чел. Количество МО
Республика Адыгея 442 451 60
Республика Калмыкия 286 689 127
Астраханская область 1 014 972 176
Краснодарский край 5 284 464 426
Ростовская область 4 260 643 463
Волгоградская область 2 594 825 491
Итого по округу 13 884 044 1 743
Источник: Число муниципальных образований по субъектам Российской Федерации на 1 января 2012 г. URL: www. gks. ru/dbscripts/munst; [15].
тирующие повышение эффективности местного самоуправления в исполнении полномочий, формировании и развитии инвестиционной привлека-
тельности. В случае объединения города и района муниципальное образование может принимать участие в федеральных и областных программах с гораздо большим уровнем финансирования.
Следовательно, приоритетами совершенствования территориальной организации местного самоуправления являются не только материальная помощь развитых МО более слабым, но и ускорение развития экономики, поиск резервов для дальнейшего роста, привлечение инвестиций, рациональное использование ресурсов, в том числе и человеческих, повышение доступности и качества муниципальных услуг. Поэтому важнейшим и неотъемлемым аспектом в процессе укрупнения МО выступает учет интересов населения. Оно не должно ощутить негативных последствий преобразования.
Оптимизация количества муниципальных образований (в первую очередь сельских поселений)
должна производиться очень осторожно, с принятием во внимание пожеланий жителей и норм федерального законодательства, в том числе с учетом пешеходной доступности административного центра в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в его состав.
В настоящее время во многих субъектах Российской Федерации есть примеры укрупнения (путем объединения) муниципалитетов, например в Белгородской, Кировской, Вологодской, Тамбовской, Нижегородской, Псковской областях, в Мордовии, Башкирии. В Волгоградской области пионерами этого движения являются город Михай-ловка и Михайловский район.
Автор (член общественного совета при министерстве по делам территориального развития Волгоградской области) в составе рабочей группы по проведению оптимизации территориальной организации местного самоуправления на территории области совместно с 12 главами городских и сельских поселений Среднеахтубинского муни-
ципального района провел мониторинг проблем оптимизации количества МО. В результате было выявлено, что главными преградами на избранном пути являются отсутствие поддержки населения и боязнь сокращения объемов помощи, выделяемых региональным бюджетом из фондов финансовой поддержки МО. Имеются и другие трудности (табл. 5), которые, по мнению автора, актуальны как для Волгоградской области, так и других регионов Российской Федерации.
Укрупнение МО не всегда поддерживается населением, а иногда встречает активное сопротивление. Встречи с населением, публичные слушания по вопросам объединения позволят определить интересы и мнения людей, их отношение к проблеме, разъяснить насущные вопросы.
Для решения представленных аспектов оптимизации количества МО также предлагается:
- считать оптимальной численностью населения в границах вновь образованных поселений 3-7 тыс. чел. в зависимости от плотности населения;
Таблица 5
Проблемы реализации оптимизации количества МО и пути их решения
Проблема Пути решения
Отсутствие поддержки со стороны населения Разъяснительная работа в части того, что в самых маленьких поселениях трудно или даже невозможно решить вопросы местного значения ввиду недостаточности имеющихся бюджетных средств. Повышение транспарентности муниципального бюджета и развитие общественного контроля за расходованием денежных средств. Улучшение информированности населения МО о состоянии местного бюджета и трудностях в реализации властных полномочий при решении вопросов местного значения
Боязнь сокращения объемов помощи из фондов финансовой поддержки МО, выделяемых региональным бюджетом Обеспечение более справедливого распределения средств между городами, поселками и селами. Использование опыта Оренбургской области: при появлении в результате объединения сельских поселений выпадающих доходов - введение переходного периода еще на два года (2013 и 2014 гг) и сохранение финансирования на прежнем уровне. Направление финансовых средств, высвобождающихся при сокращении численности должностных лиц и муниципальных служащих, на решение вопросов местного значения на территории упраздняемых поселений. Разъяснительная работа в части того, что на многие социально ориентированные проекты средства из федерального и областного бюджетов выделяются с учетом количества проживающих на данной территории
Боязнь потери льгот (по оплате ЖКХ, аренде земли и др.) Разъяснительная работа в части того, что социальные блага населения зависят не от количества местных начальников и названия МО, а от места постоянного проживания. Правовые гарантии сохранения социальных благ населению (например Федеральный закон «О мерах социальной поддержки по оплате жилья и коммунальных услуг отдельных категорий граждан, работающих и проживающих в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа) на территории Волгоградской области», постановление управления по региональным тарифам Администрации Волгоградской области «Об установлении тарифов на электрическую энергию для населения и приравненных к нему категорий потребителей по Волгоградской области» и др.)
Опасение наступления негативных последствий Использование опыта Новгородской области: сохранение на месте ликвидируемой администрации присоединяемого поселения специалиста, который обеспечивается условиями для оказания услуг населению (прием граждан, выдача справок и т. п.). Для решения более существенных вопросов - личный прием граждан главой вновь образованного МО и его заместителями
Отсутствие поддержки со стороны муниципальных чиновников Разъяснительная работа в части того, что задача - не сократить властные структуры, а сделать их деятельность более результативной, эффективной, действенной, уменьшить (нивелировать) дотацион-ность. Прозрачное решение кадровых вопросов. Использование опыта Тульской области: разработка методических рекомендаций по формированию штатных расписаний, типовых структур для разных типов районов, расчет оптимальной численности для всех МО
- предусмотреть переходный период, при котором принятые бюджеты МО сохраняются до конца финансового года;
- рассматривать подушевую технологию распределения дотаций в качестве стимула к укрупнению МО при сохранении степени охвата местным самоуправлением населенных пунктов;
- направлять средства, высвободившиеся от сокращения расходов на содержание органов местного самоуправления городских и сельских поселений, в основном на решение вопросов местного значения;
- предоставлять укрупненным МО для решения таких вопросов и привлечения денежных средств возможность участия в различных федеральных и областных программах;
- сохранить зачисляемые налоговые и неналоговые доходы и межбюджетные трансферты в бюджеты объединяемых МО до конца года в их администрациях.
Таким образом, укрупняя муниципальные образования, необходимо решить двуединую задачу: органы публичной власти должны оптимизировать финансовые (бюджетные) затраты и решить организационно-правовые вопросы, а население -получить высокопрофессиональный орган местной власти, финансово обеспеченный, способный исполнять в полном объеме свои полномочия, оказывать качественные услуги и находиться в зоне пешеходной доступности.
Приведенные данные говорят о том, что в России процесс оптимизации МО вполне актуален и может быть реализован с учетом региональных особенностей в среднесрочной перспективе.
Список литературы
1. Важно! Муниципальных чиновников будет меньше? или Об укрупнении муниципальных образований. URL: http://www. love-buzuluk. ucoz. ru/news/vazhno_municipalnykh_chinovnikov_ budet_menshe_ili_ob_ukrupnenii_municipalnykh_ obrazovanij/2012-09-19-175.
2. Количество муниципальных образований в Нижегородской области может сократиться вдвое. URL: http://www. nta-nn. ru/news/item/?ID=157280.
3. Количество муниципальных образований в субъектах РФ. URL: http://zakon. scli. ru/ru/analytics_ statistics/report_forms/ form_report_new.
4. Количество муниципальных образований Нижегородской области сокращено более чем на 30 процентов. URL: http://www. newsnn. ru/portal/ content/view/34109/39.
5. Муниципалитеты всех стран, объединяйтесь. admin. novoros. com/novosti_novorossijjska/7120.
6. Муниципалитеты Японии. URL: http://ru. wikipedia. org/wiki/Муниципалитеты_Японии.
7. О численности государственных гражданских и муниципальных служащих на региональном уровне в I квартале 2012 года. URL: http://rezerv. gov. ru/GovService. aspx?id=755&t=33.
8. Общины Финляндии. URL: http://ru. wikipedia. org/wiki/Общины_Финляндии.
9. Особенности местного самоуправления во Франции. URL: http://a-veselov. ru/news/read/fransce. html.
10. План развития муниципального сектора экономики на 2004 г. URL: http://emsu. ru/um/default. asp?c=1638&p=1.
11. Площадь стран мира. URL: http://ostranah. ru/_lists/area. php.
12. Регионам могут предписать сокращение числа поселковых муниципалитетов и выборных должностей. URL: http://www. vedomosti. ru/politics/ news/3638661/sokratit_sela.
13. Рой О.М. Система государственного и муниципального управления. URL: http://www. iworld.ru/attachment.php?barcode= 97859 1180286 &at=exc&n=0.
14. Романов В. Дрозденко предложил муниципалам пряник. И намекнул на кнут. URL: http://www. zaks. ru/new/archive/view/ 96943.
15. Численность населения Российской Федерации по муниципальным образованиям на 1 января 2012 года. URL: http://www. gks. ru/wps/ wcm/ connect/rosstat/rosstatsite/main/publishing/ catalog/statisticJournals.
16. Численность населения стран мира. URL: http://ostranah. ru/_lists/population. php.
17. Шатров И. Муниципальная власть по-европейски. URL: http://www. bossmag. ru/archiv/2002/ boss-10-2002-g/munitsipalnaya-vlast-po-evropeyski. html.
