CC BY
130
тз
L-—^ i,
УНИВЕРСИТЕТА Совершенствование системы государственного аудита имени o.e. кутафина(мгюА) в Российской Федерации в финансово-бюджетной сфере
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО АУДИТА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В ФИНАНСОВО-БЮДЖЕТНОЙ СФЕРЕ
Аннотация. Настоящая статья посвящена рассмотрению вопросов, связанных с совершенствованием деятельности Счетной палаты РФ по проведению государственного аудита. На основе анализа действующего законодательства, официальных статистических данных, а также сравнительно-правового исследования авторы предлагают ряд мер, которые, как можно ожидать, приведут к повышению эффективности деятельности Счетной палаты РФ как высшего органа государственного внешнего финансового контроля. Ключевые слова: Счетная палата РФ, контрольно-счетные органы, государственный аудит, внешний контроль, финансовый контроль, финансовое право.
DOI: 10.17803/2311-5998.2018.49.9.029-040
N. M. ARTEMOV, Doctor of Law, Professor, Professor of Department in Financial Law of Kutafin Moscow State Law University (MSAL) [email protected] 125993, Russia, Moscow, ul. Sadovaya-Kudrinskaya, d. 9 K. S. PONOMARENKO, Post-graduate student of Department in Financial Law of Kutafin Moscow State Law University (MSAL) [email protected] 125993, Russia, Moscow, ul. Sadovaya-Kudrinskaya, d. 9 IMPROVEMENT OF THE STATE AUDIT SYSTEM IN THE RUSSIAN FEDERATION IN THE FINANCIAL AND BUDGETARY SPHERE Abstract. This article is devoted to the consideration of issues related to the improvement of the activities of the Accounts Chamber of the Russian Federation in conducting state audit. Based on the analysis of the current legislation, official statistical data, and comparative legal research, the authors propose a number of measures that, as can be expected, will lead to an increase in the effectiveness of the Accounts Chamber of the Russian Federation as the supreme body of state external financial control. Keywords: Accounting Chamber, control and accounting bodies, state audit, external control, financial control, financial law.
Николай Михайлович АРТЕМОВ,
доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры финансового права Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
125993, Россия, г. Москва, ул. Садовая-Кудринская, д. 9 Кирилл Сергеевич ПОНОМАРЕНКО,
аспирант кафедры финансовогоправа Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
125993, Россия, г. Москва, ул. Садовая-Кудринская, д. 9
© Н. М. Артемов,
К. С. Пономаренко, 2018
30 ВЕКТОР ЮРИДИЧЕСКОЙ НАУКИ УНИВЕРСИТЕТА
L-—^ и мени O.E. Кугафина (МПОА)
Человеческое общество может оказываться время от времени перед необходимостью нелегкого выбора между двумя основополагающими принципами организации жизни: социальной справедливостью и порядком, сознавая при этом, что в сложившейся ситуации одно исключает другое. Причем если в первом случае несправедливое решение при условии последующего восстановления справедливости может быть допустимо как временная мера, то во втором случае даже самое правильное решение перестает быть таковым, когда оно порождает хаос. Принято считать, что правосудие слепо, однако правитель должен видеть последствия своих решений — иначе он будет путать малодушие с осмотрительностью, безрассудство с отвагой.
Порядок, публичность, право и критика государства — важные элементы социальной организации в развитых демократических странах. Это элементы системы, в задачу которой входит осведомление об управлении государством представителями граждан.
В нашей культуре человека, не интересующегося делами государства и не стремящегося принимать в них участие, принято считать не только пассивным, но и отчасти бесполезным для общества. Вместе с тем такое участие возможно только при условиях обладания необходимыми знаниями, полной прозрачности государственного управления, доступности и ясности технического анализа и оценки использования государственных средств для тех, кому предназначена эта информация в конечной инстанции, а именно — для простых граждан страны. Именно на этом этапе сильнее всего ощущается сопротивление бюрократии, о котором говорил Вебер. Здесь мы вплотную подходим к понятию управляемости государства, включающему понятие добросовестного управления, трактуемое как некая добровольная предрасположенность правителей к саморегулированию, как некий этический кодекс государственной администрации, призванный гарантировать эффективное, бескорыстное и транспарентное управление государственными средствами с целью укрепления доверия к государственным институтам как внутри страны, так и за ее пределами.
Властные полномочия лиц и организаций обусловлены выполнением определенных требований и достижением намеченных целей. При этом высшее руководство администрации не может упускать из виду тот факт, что у истока предъявляемых к нему требований и поставленных целей стоят заинтересованные группы населения, от которых зависит легитимность власти. Три принципа влияют на признание права руководителя управлять от имени граждан:
1) эффективность, понимаемая как способность добиться достижения поставленных стратегических целей;
2) бескорыстие как подчинение личных интересов общим;
3) транспарентность как публичность и осязаемость действий правителя и результатов его правления.
В 2017 г. Счетная палата РФ усилила свое присутствие в социальных медиа. Ведомство уже было успешно представлено в таких социальных сетях, как «ВКон-такте», «Одноклассники», Facebook, Twitter, Instagram и YouTube1.
1 См. подробнее: Отчет о работе Счетной палаты Российской Федерации в 2017 году // URL: http://audit.gov. ru/activities/annual_report/921/#921 (дата обращения: 20.05.2018).
73 i—i
УНИВЕРСИТЕТА Совершенствование системы государственного аудита 3 1
имени o.e. кугафина(мгюА) в Российской Федерации в финансово-бюджетной сфере
Роль Счетной палаты РФ в этой связи постоянно растет. В особенности это касается повышения эффективности и результативности государственного управления и активной роли в усилении подотчетности и транспарентности органов, ответственных за работу государственного сектора экономики и финансовое состояние государства.
Помимо тяжелых экономических и социальных последствий для всего общества в целом, переживаемый сегодня экономический и финансовый кризис повлек за собой резкое ухудшение состояния государственных финансов — повышение бюджетного дефицита и государственного долга, что ставит под угрозу финансовую стабильность всего государственного сектора экономики.
В этих условиях деятельность Счетной палаты РФ приобретает особую важность, причем не только в том, что касается соблюдения законности, принципов добросовестного управления, но и в таких аспектах, как выполнение целей бюджетной и финансовой стабилизации.
Осуществляя государственный аудит на всех этапах бюджетного процесса, Счетная палата РФ должна уделять первостепенное внимание выполнению требований, выдвигаемых к подотчетности государственного сектора за каждый отчетный период. При этом ее работа должна распространяться на все сферы экономической и финансовой деятельности государства, в том числе и на часто применяемые в последнее время юридические инструменты, государственный характер которых трудно доказуем, но которые тем не менее являются частью финансово-экономической деятельности государства.
В качестве примеров можно привести организации с преобладанием частного капитала, которые, несмотря на это, находятся под контролем государства, различные ассоциативные и чисто инструментальные образования, новые виды договоров государственных закупок, инструменты частногосударственного партнерства и др.
Чтобы успешно выполнять поставленные задачи, Счетная палата РФ должна развивать свою деятельность по двум направлениям:
— интенсифицировать контроль работы органов и организаций государственного сектора (как с точки зрения законности и соблюдения принципов экономии, эффективности и результативности, так и в разрезе выполнения требований И бюджетной и финансовой стабильности); т
— распространять контрольные функций на все без исключения явления и юри- ° дические сделки, связанные с деятельностью государства, в том числе на те, О которые традиционно находились за пределами ее компетенции. Ж Ставя эти задачи, нельзя забывать о роли Счетной палаты РФ в обеспече- н
нии выполнения требований транспарентности и добросовестного управления, И
которые приобретают все большее значение в современном демократическом д
государстве. При этом необходимо учитывать, что орган внешнего государ- И
ственного аудита работает в крайне сложной и важной сфере экономики. Он р
отвечает не только за проверку отчетных документов, правильность исполь-
Всем известно, что отличительной чертой демократического общества яв-
□
П
зования государственных фондов и средств, но и за оценку деятельности государства в целом. 0
и
□
ляется повышенный интерес к любой информации, связанной с государствен- права
>
32 ВЕКТОР ЮРИДИЧЕСКОЙ НАУКИ / /_J ) УНИВЕРСИТЕТА
L-—^ и мени O.E. Кугафина (МПОА)
ным управлением, стремление граждан активно участвовать в этом процессе. Граждане требуют не только лучших результатов в управлении государством, но и более полного осведомления о состоянии государственных финансов. Любое развитое общество стремится к максимальной транспарентности и доступности информации о деятельности государства, которая должна быть открыта для граждан.
В 2017 г. Счетная палата РФ продолжила работу по обеспечению обратной связи с населением в сфере обеспечения контроля наиболее проблемных участков экономики и органов исполнительной власти для достижения социально значимых целей. Счетная палата (начиная с апреля 2016 г.) проводит опросы граждан с использованием государственной информационной системы «Официальный сайт Российской Федерации в информационно-телекоммуникационной сети Интернет для размещения информации об осуществлении государственного (муниципального) финансового аудита (контроля) в сфере бюджетных правоотношений» о качестве выполнения объектами контроля и аудита Счетной палаты своих государственных функций и оказания услуг населению. Проведение опросов среди населения осуществляется Счетной палатой в целях определения области, предмета и объектов аудита и контроля, проблемы, в сфере деятельности которых являются наиболее актуальными для общества2.
Процессы принятия и выполнения решений, результаты государственной политики должны освещаться посредством предоставления обществу доступной, регулярной и сопоставимой информации.
Счетная палата РФ должна решительно бороться за прозрачность государственного управления, полную подотчетность всех организаций, входящих в государственный сектор экономики. Тяжелая экономическая и финансовая ситуация, растущие требования по укреплению бюджетной дисциплины и экономии возлагают на Счетную палату РФ повышенные обязательства по проверке правильности и эффективности использования государственных средств и других общенациональных ресурсов. В этой связи требуется постоянное совершенствование финансово-правового регулирования системы государственного аудита с целью обеспечения контроля всех сфер государственного управления и получения как можно более широкого общественного резонанса по итогам проверок.
При этом особую важность приобретают такие направления работы, как контроль финансовой и бюджетной стабильности государства. Счетная палата РФ призвана играть ключевую роль в усилении открытости финансовой и экономической деятельности государства и соблюдении принципов эффективного использования бюджетных средств. В том, что касается открытости, Счетная палата обязана стоять на страже прав населения, своевременно и доступно доводя до сведения общественности интересующую граждан информацию по результатам проведенных проверок. С этой целью в 2015 г был запущен портал государственного и муниципального финансового аудита. Он состоит из «открытой части», обеспечивающей общий доступ к информации о проведении уполномоченными органами публичного аудита, и «закрытой части», предназначенной для разме-
2 См. подробнее: Отчет о работе Счетной палаты Российской Федерации в 2017 году // URL: http://audit.gov. ru/activities/annual_report/921/#921 (дата обращения: 20.05.2018).
73 i—i
УНИВЕРСИТЕТА Совершенствование системы государственного аудита имени o.e. кугафина(мгюА) в Российской Федерации в финансово-бюджетной сфере
щения органами публичного аудита в установленном порядке информации о проведении контрольных мероприятий, а также для обеспечения авторизованного доступа государственных (муниципальных) органов и иных организаций к информации о планах и результатах контрольных мероприятий, размещение которой не предусмотрено в «открытой части» ГИС ЕСГФК3.
После интенсивного анализа и обсуждения места и роли Счетной палаты РФ в структуре системы органов государственной власти и в общественной жизни в целом можно сделать заключение о необходимости исследования таких понятий, как «добавленная стоимость» и «польза» в применении к деятельности высшего органа государственного аудита. Определение данных терминов позволит осознать и оценить материальный вклад Счетной палаты РФ, который она вносит в управление государством.
Добавленная стоимость, вносимая Счетной палатой в управление государственным сектором экономики, выражается прежде всего в результатах технического, организационного, методического и правового совершенствования процессов управления. К ним должны относиться прежде всего:
— отчеты по итогам аудиторских проверок;
— рекомендации аудиторов;
— заключения по оценке систем внутреннего контроля;
— консультирование подконтрольных организаций.
Перечисленные пункты составляют часть процесса непрерывного совершенствования всей системы государственного аудита. Следовательно, все эти мероприятия должны создавать добавленную стоимость для государства в целом, а не сводиться к простой констатации ее сильных и слабых сторон, еще более усложняющей и без того трудную задачу финансового управления.
Понятие пользы применительно к Счетной палате РФ ведет еще дальше и должно определяться как влияние высшего органа государственного аудита на уровень жизни населения, его вклад в сокращение бедности, усиление социальных гарантий, повышение доверия граждан к государству, искоренение коррупции, устойчивое развитие демократических институтов. ° Политические и социальные изменения, происходящие на всех континен- Б тах, показывают нам, что сегодня люди лучше знают свои права и предъявляют И к государственному аппарату требование защиты этих прав, повышения уровня т жизни всех слоев населения. □ Счетная палата РФ обязана ставить перед собой задачи контроля удовлетво- О рения этих справедливых требований, защиты их интересов как единственных ^ бенефициаров государственных фондов и повышения доверия граждан к пра- I вительству и государству в целом. Эти задачи требуют объективности, своевре- И менности и высокого качества в действиях СП РФ. д Без всякого сомнения, укрепление системы государственного аудита должно И базироваться на усилении самой Счетной палаты РФ в рамках компетенций, ^
I П
предоставляемых ей Конституцией РФ и иными правовыми актами государства. Важным фактором усиления высшего органа государственного аудита является его независимость, понимаемая как свобода и автономия в приня- 0
Г
□
URL: http://portal.audit.gov.ru/. ПРАВА
>
3
34 ВЕКТОР ЮРИДИЧЕСКОЙ НАУКИ / /_J ) УНИВЕРСИТЕТА
L-—^ и мени O.E. Кугафина (МПОА)
тии решений и проведении или отказе от проведения тех или иных контрольных мероприятий. При этом независимость Счетной палаты РФ не может идти вразрез с национальным суверенитетом, юридическими, нравственными и этическими нормами.
Уже в начале формирования современных государств ставился вопрос о необходимости передачи определенных функций организациям, имеющим возможность принимать самостоятельные решения, не опосредованные посторонним влиянием. Такая возможность, реализованная в рамках соответствующего законодательства, может помочь в достижении целей, которые в иных условиях были бы недостижимы.
Одной из подобных целей является контроль органов государственной власти в процессе использования общественных фондов. Любая зависимость Счетной палаты РФ от властных структур или организаций может сделать такой контроль малоэффективным, нерезультативным и пристрастным. Эффективность, прозрачность, профессионализм, беспристрастность в контроле государственных средств возможны только при полном невмешательстве со стороны государства.
Подчинение интересам исполнительной власти, экономическая зависимость Счетной палаты, контрольно-счетных органов субъектов РФ и муниципальных образований ограничивают способность к объективным и транспарентным решениям.
В большинстве стран мира конституционные системы признают и гарантируют независимость органов государственного контроля. Лимская декларация ИНСТОСАИ (1977) и Мексиканская декларация независимости (2007), а также Международный стандарт ISSAI 11 об основных принципах и лучшей практике ИНТОСАИ в отношении независимости высшего органа аудита являются основополагающими инструментами поддержки и усиления независимости высших органов государственного аудита по всему миру. Представители законодательной и исполнительной власти всех стран должны знать содержание этих документов и использовать их для усиления государственного контроля.
Исторической вехой стала Декларация ООН об автономии и независимости высших органов финансового контроля, принятая в 2011 г. Эта декларация также способствует усилению позиций органов государственного аудита и является одним из элементов их поддержки.
В настоящее время Счетная палата РФ является ключевым звеном развития устойчивой системы государственного аудита. Устойчивое развитие понимается здесь как стабильность и обоснованность теории и практики использования государственных средств и других общенациональных ресурсов.
Счетная палата РФ имеет возможность влиять и на эффективное управления государством. Для этого она должна свободно высказывать свое мнение по любым вопросам государственного управления и способствовать его совершенствованию посредством периодического контроля и разработки рекомендаций, привносящих добавленную стоимость в работу государства.
Нельзя не отметить, что вклад Счетной палаты РФ в обеспечение стабильности общества на базе уважения законов и принципов социальной гармонии должен основываться на широкой поддержке гражданского общества. Участие
73 i—i
УНИВЕРСИТЕТА Совершенствование системы государственного аудита ^Э^Э
имени o.e. кугафина(мгюА) в Российской Федерации в финансово-бюджетной сфере
граждан в управлении государством — вопрос, требующий особого внимания в совершенствовании системы государственного аудита, ведь именно доверие населения превыше любых законов и норм, является конечным критерием легитимности государственной власти.
Граждане страны — это и есть верховный глава и аудитор в демократическом государстве. Поэтому необходимо обеспечить как можно более широкое участие граждан в управлении, не нарушая организации общества и исключая любое влияние заинтересованных кругов, способное исказить идею демократии и использовать к своей выгоде возможность и право населения участвовать в управлении страной.
Задачи устойчивого развития государства и законного и эффективного использования фондов денежных средств должны оставаться на повестке дня всех государственных институтов, в том числе, и прежде всего, высшего органа государственного аудита РФ.
Кроме того, стабильность государственной политики и эффективное управление финансами были и остаются основополагающими условиями эффективной работы государственного механизма.
Вместе с тем многие зарубежные правительства полностью осознали значение этих факторов только в связи с резким ухудшением экономического положения в последние годы. Поэтому лучше обстоит дело в тех странах, где правительствами уже давно обеспечивается стабильность политического курса, разработаны соответствующие концепции и существует ясное понимание того, какую цену приходится платить за дестабилизацию, в странах, где уже несколько десятилетий, задолго до кризиса, началась работа над созданием стабильной финансовой системы, делающей государство менее уязвимым для финансовых катаклизмов и обеспечивающей максимальную защиту граждан от их последствий.
Стабильная государственная политика в совокупности с действенной системой государственного аудита являются основными механизмами и предпосылками успешного достижения государством поставленных задач. Эти факторы неразделимы и не могут анализироваться в отрыве от системы государствен- °
ного управления в целом. Государство нуждается в четко поставленных целях. Б
Желаемые результаты и ресурсы, необходимые для достижения этих резуль- И
татов, должны быть определены заранее. Дальнейшее развитие системы госу-
дарственного управления будет происходить в соответствии с поставленными □
□
целями с учетом строго установленной ответственности и компетенций. Если каждый служащий государственного сектора будет чувствовать себя частью
единого отлаженного часового механизма, то правительство будет работать как н
часы, показывающие точное время. Однако это возможно только в том случае, И
если механизм четко запрограммирован на выполнение необходимых функций, д
ведущих к достижению поставленной цели. Все элементы механизма должны И
получать информацию о поставленной задаче и процессах, направленных на р
их выполнение. В свою очередь, часовщику необходимо удостовериться в том, П
что все необходимые элементы механизма (желательно без декоративных из- О
лишеств) на месте и находятся в рабочем состоянии. Если все же часы идут не- 0
точно, это значит, что механизм работает неэффективно или не в соответствии О
с поставленной задачей. права
>
36 ВЕКТОР ЮРИДИЧЕСКОЙ НАУКИ / /_J ) УНИВЕРСИТЕТА
L-—^ и мени O.E. Кугафина (МПОА)
Как и часовой механизм, механизм государственного управления должен подвергаться тестированию для определения причин невыполнения той или иной задачи: некомпетентность персонала, недостаточный профессионализм, организационные ошибки, корыстные интересы и пр. Очень важно, чтобы каждое действие администрации было обосновано, базировалось на ясной стратегии и четко сформулированных целях, что является условием правильного распределения ресурсов, их предсказуемого использования, эффективного контроля и, соответственно, снижения риска коррупции. Для этого правительство должно проводить политику, нацеленную на достижение конкретных результатов.
Роль Счетной палаты РФ в качестве главного гаранта финансовой стабильности и соблюдения принципов законности и эффективности использования государственных средств не вызывает сомнений. Какой бы ни была цель каждой конкретной проверки, главная общая цель остается одной — определение эффективности действий органов государственной власти, иными словами — соответствия принимаемых мер и расходуемых ресурсов интересам общества.
Здесь возникает главная проблема: оценить эффективность действий, при отсутствии единой стратегии государства с четко установленными задачами, целями и ресурсами, чрезвычайно трудно. В этом направлении Счетная палата РФ должна настойчиво и последовательно работать, стараясь привлечь внимание к своим рекомендациям и добиться их исполнения.
Здесь стоит уделить особое внимание последующему контролю выполнения рекомендаций Счетной палаты.
Счетная палата в соответствии с ч. 5 ст. 17 Федерального закона от 05.04.2013 № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации»4 (далее — Федеральный закон № 41-ФЗ) информирует Совет Федерации и Государственную Думу о результатах проведенных мероприятий. Представления СП РФ готовятся по основаниям, изложенным в ст. 26 и в соответствии со стандартом внешнего государственного аудита (контроля) СГА 101 «Общие правила проведения контрольного мероприятия»5.
Таким образом, последующий контроль выполнения рекомендаций представляет собой процесс оценки аудитором адекватности, эффективности и своевременности мер, принятых проверяемой организацией по результатам предшествующей аудиторской проверки в ответ на сформулированные по ее итогам замечания и рекомендации.
Цель последующего контроля заключается в том, чтобы содействовать как можно более эффективному выполнению рекомендаций, содержащихся в отчете аудитора, и обеспечить необходимую обратную связь для самого высшего органа государственного аудита, законодательной власти и правительства как по вопросам совершенствования финансового управления, так и по оценке результативности внешнего контроля.
Осуществляя последующий контроль выполнения рекомендаций Счетной палаты РФ, следует удостовериться в том, что выявленные недостатки исправляются, а рекомендации претворяются в жизнь. Хотя и то, и другое одинаково
4 СЗ РФ. 2013. № 14. Ст. 1649.
5 СГА 101 «Общие правила проведения контрольного мероприятия» (утв. Коллегией Счетной палаты Российской Федерации, протокол от 2 апреля 2010 г № 15К (717).
73 i—i
УНИВЕРСИТЕТА Совершенствование системы государственного аудита имени o.e. кугафина(мгюА) в Российской Федерации в финансово-бюджетной сфере
необходимо, по сути, контроль исполнения рекомендаций часто является единственным измеримым показателем реальных изменений и воздействия государственного аудита.
Последующий контроль выполнения рекомендаций Счетной палаты РФ помогает добиться следующих положительных результатов:
— продления эффективного воздействия заключения Счетной палаты и повышения вероятности того, что рекомендации высшего органа аудита (ВОА) будут выполнены;
— поддержки законодательной власти и органов бюджетного управления путем предоставления им независимой информации по финансовому управлению, которая может быть полезна для принятия и обоснования решений;
— удобной оценки результативности работы самой Счетной палаты;
— создания стимулов для обучения и развития (последующий контроль выполнения рекомендаций Счетной палаты помогает приобретать более полную информацию и совершенствовать практику государственного аудита). Анализ деятельности зарубежных органов высшего государственного аудита с целью изучения их позиции и опыта в отношении последующего контроля выполнения рекомендаций аудиторов показывает, что высшие органы государственного аудита планируют мероприятия последующего контроля как отдельные задачи или включают их в ежегодные планы аудиторских проверок.
Некоторые высшие органы аудита контролируют не все рекомендации, а только некоторые из них, которые связаны с наибольшим риском. В этом случае наиболее крупные в стоимостном выражении недостатки и слабости и (или) недостатки и слабости, связанные с наибольшим риском неустранения, подвергаются последующему контролю в первую очередь.
В некоторых высших органах государственного аудита последующий контроль проводится регулярно, например дважды в течение двух с половиной лет после опубликования отчета. В ряде случаев последующий контроль проводится раз в год и охватывает от 5 до 10 аудиторских заключений, наиболее подверженных риску невыполнения рекомендаций. В других высших органах аудита каждые 3—5 лет проводится формальный последующий контроль 10 и более аудиторских проверок.
Последующий контроль осуществляется большинством ВОА в том случае, И
если речь идет об очевидном невыполнении подконтрольной организацией ре- т
комендаций аудитора, в зависимости от размера риска. Такого рода контрольные □
мероприятия иногда приводят к полному повторному аудиту. О
Последующий контроль чаще всего либо включается в текущую деятельность ^
контрольного органа, либо планируется в форме отдельных аудиторских прове- I
рок или ревизий. И
Разнообразный опыт высших органов государственного аудита в том, что ка- д
сается использования результатов последующего контроля, можно резюмировать И
следующим образом: А
— публикация специального заключения по результатам каждого мероприятия П по контролю выполнения замечаний и рекомендаций аудиторов; О
— публикация общего заключения о состоянии дел один раз в два года по ре- 0 зультатам последующего контроля за весь этот период; О
— включение результатов проверок в Ежегодный отчет ВОА. права
□
>
_ __tn^^b I / I I Ы l/l IS
38 ВЕКТОР ЮРИДИЧЕСКОЙ НАУКИ УНИВЕРСИТЕТА
L-—^ и мени O.E. Кугафина (МПОА)
Содержание отчетов по результатам последующего контроля также неоднородно. Для решения этой проблемы разные высшие органы аудита осуществляют:
— подсчет количества выполненных рекомендаций аудитора;
— качественный анализ мер, принятых в ответ на рекомендации аудитора;
— подсчет количества рекомендаций аудитора, выполненных в течение 4 лет с момента публикации заключения, оценку эффективности устранения нарушений и выполнения рекомендаций с учетом значимости и степени сложности каждого вопроса и времени, прошедшего с момента проведения исходного аудита;
— публикацию резюме невыполненных рекомендаций;
— оценку результатов в сопоставлении с затратами, связанными с выполнением рекомендаций аудитора или исправлением выявленных им недостатков. Эти данные в дальнейшем используются ВОА как показатели эффективности внешнего контроля.
Несмотря на разницу в подходах различных высших органов государственного аудита, их заключения по результатам последующего контроля выполнения рекомендаций аудиторов делают акцент на исправлении подконтрольными организациями выявленных недостатков и на результатах принятых мер.
Главный механизм воздействия, которым располагает Европейская счетная палата (ЕСП) для улучшения финансового управления в Европейском Союзе, заключается в публикации отчетов. В специальных отчетах ЕСП, как правило, анализируются системы, программы и организации, участвующие в исполнении бюджета ЕС (либо Европейских фондов развития), по одному или нескольким показателям эффективного управления (экономичность, продуктивность и результативность).
Оценка и количественный анализ воздействия отчетов и заключений по результатам аудита эффективности считаются обязательными элементами цикла подотчетности. Существование последующего контроля выполнения замечаний и рекомендаций аудиторов уже само по себе является стимулом для их выполнения.
В 2010 г. ЕСП модернизировала свою методику и процедуры последующего контроля выполнения рекомендаций, содержащихся в специальных отчетах. Цель этих преобразований заключалась в том, чтобы усовершенствовать систематический контроль и публикацию заключений о том, как контролируемые организации (прежде всего Европейская комиссия) борются со слабостями в своей системе финансового управления, используя результаты аудита эффективности, проведенного ЕСП, и рекомендации, основанные на этих результатах.
До 2012 г. ЕСП публиковала свои заключения по результатам контроля выполнения рекомендаций специальных отчетов в форме дополнений к годовому отчету ЕСП в разделах, посвященных бюджетным вопросам.
В 2010 г было принято решение начиная с 2012 г группировать и публиковать все заключения по результатам последующего контроля в отдельном ежегодном отчете. Мероприятия последующего контроля определяются теперь как «сокращенные проверки» (limited reviews), цель которых — оценка степени выполнения
73 i—i
УНИВЕРСИТЕТА Совершенствование системы государственного аудита имени o.e. кугафина(мгюА) в Российской Федерации в финансово-бюджетной сфере
рекомендаций аудиторов, но не эффективности принятых мер, так как оценка эффективности требует более детального исследования. Процесс последующего контроля выполнения рекомендаций отвечает также необходимости сбора информации для определения одного из ключевых показателей эффективности самой ЕСП, а именно количества рекомендаций (по результатам финансового аудита, аудита соответствия и аудита эффективности), которые были приняты и выполнены проверяемыми организациями. Новые процедуры предусматривают помимо ежегодного отчета по мероприятиям последующего контроля выполнения рекомендаций детальный контроль выполнения одного из специальных отчетов ЕСП, если это необходимо.
Отчеты отбираются для последующего контроля на основе двух критериев: во-первых, с момента выдачи рекомендаций должно пройти 2—3 года, во-вторых, рекомендации должны сохранять свою значимость на настоящий момент6. Проверки проводятся в три этапа:
1) в качестве предварительного источника информации используется база данных Европейской комиссии, в которой содержатся сведения о мерах, принимаемых по отчетам ЕСП;
2) после этого Палата изучает годовые отчетные документы, рабочие планы, программные документы и другие специальные материалы;
3) в заключение осуществляется сбор устных, письменных и документальных доказательств в проверяемой организации.
Аудиторы, которым поручено проведение проверок в рамках последующего контроля, особенно тех, которые касаются выполнения рекомендаций по результатам аудита эффективности, сталкиваются в своей работе с многочисленными трудностями.
Прежде всего они должны обладать высокой профессиональной квалификацией, для того чтобы оценить полноту и результативность мер по устранению недостатков, выявленных несколько лет назад, и определить, можно ли было ожидать большего. При этом необходимо учитывать, что меры по совершенствованию эффективного использования бюджетных средств не стоят на месте, а по-
достаточно ограничено, поэтому результаты проверок нельзя считать репрезента-
URL: http://www.eurosai.org/.
□ Б
стоянно эволюционируют по мере разработки и внедрения новых методологий
и нового законодательства, что требует порой длительного времени. т
Старые рекомендации могут потерять свою актуальность в новых условиях. О
Кроме того, проверяемые организации и сами аудиторы, фокусируясь на отдель- О
ных мерах, направленных на выполнение конкретных рекомендаций, могут упу- ^
стить из виду общую картину преобразований в финансовой сфере. I
Количество аудиторских заключений, подвергаемых последующему контролю, Я
тивными для оценки степени выполнения рекомендаций вообще. К результатам И
последующего контроля следует относиться с осторожностью. А
Ключевыми факторами успеха в деле последующего контроля являются: П
— наличие доступной обновляемой базы данных замечаний (рекомендаций) О
и мер по их выполнению; □
□
ПРАВА
>
6
40
ВЕКТОР ЮРИДИЧЕСКОЙ НАУКИ
"Т^ЕСТНИК
) УНИВЕРСИТЕТА
L-—имени О. Е. Кутафи на (МПОА)
— существование четкой методики последующего контроля и неукоснительное соблюдение этой методики аудиторами;
— возможность получения достаточных и надежных доказательств;
— достижение согласия с проверяемой организацией, на основе этих доказательств, по поводу наиболее важных из еще не устраненных недостатков в ее работе.
Достижение такого взаимопонимания требует открытой связи с проверяемой организацией уже на ранних стадиях проверки. Откровенный обмен мнениями и планами между аудитором и проверяемой организацией должен поддерживаться в ходе всего процесса. Этот диалог призван обеспечить доведение до сведения заинтересованных кругов справедливой и сбалансированной информации о достигнутых улучшениях и сохраняющихся недостатках в интересах более полной подотчетности, транспарентности и объективности — принципов, составляющих квинтэссенцию эффективного использования государственных ресурсов.
