О принципах деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации Текст научной статьи по специальности «Право»

экономические Цанунин Анатолий Александрович, Волков Андрей Юрьевич

науки О ПРИНЦИПАХ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ КОНТРОЛЬНО-СЧЕТНЫХ ...

УДК 336.132

О ПРИНЦИПАХ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ КОНТРОЛЬНО-СЧЕТНЫХ ОРГАНОВ СУБЪЕКТОВ

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

© 2016

Цанунин Анатолий Александрович, инспектор

Контрольно-счетная палата Ярославской области, Ярославль (Россия) Волков Андрей Юрьевич, доктор экономических наук, профессор кафедры «Экономика» Российский экономический университет имени Г.В. Плеханова, Ярославский филиал, Ярославль (Россия)

Аннотация. В статье рассматриваются основные принципы деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и их роль и проблемы в системе внешнего государственного финансового контроля. В Российской Федерации создана система органов государственного финансового контроля, в том числе осуществляющих контроль использования средств бюджетной системы Российской Федерации именно в интересах рационального и эффективного использования бюджетных средств, для чего на уровне субъектов федерации созданы контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации, выступающие как органы внешнего государственного финансового контроля. От определения принципов деятельности контрольно-счетных органов во многом зависит эффективность и результативность их работы. Принципы деятельности контрольно-счетных органов определяют правила, которые должны соблюдаться при осуществлении внешнего государственного финансового контроля. Базовые принципы деятельности контрольно-счетных органов Российской Федерации восходят к Лимской декларации руководящих принципов контроля, а также к Декларации принципов деятельности контрольно-счетных органов Российской Федерации, кроме того Федеральным законом «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» определены пять принципов, на которых основана деятельность контрольно-счетных органов. Законодательно закрепленные принципы деятельности контрольно-счетных органов тесно взаимосвязаны между собой и представляют целостную систему, которая призвана обеспечить выполнение задач, стоящих перед органами внешнего государственного финансового контроля.

Ключевые слова: контрольно-счетные органы, внешний финансовый контроль, принципы деятельности контрольно-счетных органов.

ON THE PRINCIPLES GOVERNING THE ACTIVITIES OF CONTROL AND AUDIT BODIES OF THE RUSSIAN FEDERATION

© 2016

Tsanunin Anatoly Aleksandrovich, inspector

Accounts Chamber of the Yaroslavl region, Yaroslavl, (Russia) Volkov Andrey Yurievich, doctor of economical science, professor of the chair «Economics» Plekhanov Russian University of Economics, Yaroslavl branch, Yaroslavl, (Russia)

Abstract. The main principles of control and accounting units of subjects of Russian Federation, their role and problems within the state financial control are considered in the article. State financial control system was established in order to rationalize and make efficient using of budget funds; they also had to control budget spending of a budget system. Thereby control and accounting units were established within subjects of Russian federation, acting as an external state financial control units. Operating principals of control and accounting units largely determine efficiency of their activity. These principals determine rules which should be followed within state financial control. The basic principles of Russian control and accounting units activity go back to the Lima Declaration of Guidelines on Auditing Precepts, also to the Declaration of Principles of activity control and accounting bodies of the Russian Federation. Besides, the federal law «On the main principles of organization control and accounting unit's activity in subjects and municipalities» determines five principles, which base the activity of control and accounting units. Legislatively-fixed principals of control and accounting unit's activity are closely interrelated and represent an independent system, which aims to provide external control and accounting unit's goals achievement.

Keywords: control and accounting bodies, external financial control, principles of control and audit bodies.

Постановка проблемы в общем виде. В настоящее время как никогда остро стоит вопрос рационального и эффективного использования бюджетных средств. И в данном случае контроль может и должен использоваться как функция управления [1, С. 12]. В Российской Федерации создана система органов государственного финансового контроля [2, С. 40], в том числе осуществляющих контроль использования средств бюджетной системы Российской Федерации (федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов) именно в интересах рационального и эффективного использования бюджетных средств. На уровне субъектов федерации созданы контрольно-счетные органы субъектов Российской Федерации (далее по тексту - КСО), выступающие как органы внешнего государственного финансового контроля. От определения принципов деятельности КСО во многом зависит эффективность и результативность их работы.

Принципы (от лат. ргтСршт - основа, начало) согласно современному экономическому словарю Райзберга Б.А., Лозовского Л.Ш., Стародубцевой Е.Б. (ИНФРА-М, 2006) имеют два определения:

1) основные, исходные положения какой-либо теории, основные правила деятельности;

2) установившиеся, укоренившиеся, общепринятые, широко распространенные правила хозяйственных действий и свойства экономических процессов [3].

Таким образом, принципы деятельности КСО определяют правила, которые должны соблюдаться при осуществлении внешнего государственного финансового контроля.

Принципы права носят объективный характер, обусловлены существующими социально-экономическими отношениями, а также природой государства и права как общественных институтов. Принципы права выступают регуляторами общественных отношений, отражают и одновременно определяют тенденции развития государства. Базовые принципы деятельности контрольно-счетных органов Российской Федерации восходят к Лимской декларации руководящих принципов контроля, принятой IX Конгрессом Международной организации высших контрольных органов (INTOSAI) в 1977 году, а также к Декларации принципов деятельности контрольно-счетных органов Российской Федерации, принятой IV Конференцией Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации 5 декабря 2002 года (далее по тексту - Декларация) [4].

В настоящее время Федеральным законом от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации

Цанунин Анатолий Александрович, Волков Андрей Юрьевич жопомтеские

О ПРИНЦИПАХ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ КОНТРОЛЬНО-СЧЕТНЫХ ... науки

и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» (далее по тексту - Закон №2 6-ФЗ) определены пять принципов, на которых основана деятельность КСО:

- законности;

- объективности;

- эффективности;

- независимости;

- гласности [5, С. 105].

Изложение основного материала исследования. Остановимся подробнее на каждом из принципов деятельности КСО.

1. Принцип законности.

Принцип законности отражает закрепленную в пункте 2 статьи 4 Конституции Российской Федерации норму, в соответствии с которой Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации. Это означает, что деятельность КСО должна осуществляться в строгом соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами, прежде всего Бюджетным кодексом РФ, раздел IX которого посвящен государственному финансовому контролю, и уже упомянутым выше Законом № 6-ФЗ.

Приведем пример. В разделе IX Бюджетного кодекса РФ определены объекты контроля (статья 266.1). Проведение КСО контрольных мероприятий в отношении юридических лиц, не являющихся объектами контроля в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса РФ, будет являться неправомерным. Так, не могут быть объектами контроля КСО хозяйственные товарищества и общества без участия публично-правовых образований в их уставных (складочных) капиталах, а также коммерческие организации в случае отсутствия долей (вкладов) таких товариществ и обществ в их уставных (складочных) капиталах.

Важным звеном обеспечения принципа законности деятельности КСО являются также законы субъектов РФ, регламентирующих правовое регулирование организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации в случаях, предусмотренных федеральным законодательством. Статьей 5 Закона № 6-ФЗ определено, что структура КСО определяется в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации. Так в соответствии со статьей 5 Закона Ярославской области от 07.11.2011 № 40-з «О Контрольно-счетной палате Ярославской области» Контрольно-счетная палата Ярославской области образуется в составе председателя, заместителя председателя, трех аудиторов и аппарата Контрольно-счетной палаты.

Помимо наличия федеральных и региональных законодательных актов, обеспечивающих деятельность КСО, другим важным составляющим принципа законности является соблюдение их требований сотрудниками КСО, результатом чего должно стать осуществление контрольной деятельности в строгом соответствии с установленными полномочиями, обеспечение гарантий и прав объектов контроля и т.д.

2. Принцип объективности.

Пунктом 2.3 Декларации, определено, что принцип объективности предполагает:

- строгое соответствие действий сотрудников КСО принципам служебного поведения государственных служащих, установленным процедурам проведения контроля;

- организацию самоконтроля, регулярную оценку правомерности и эффективности собственной деятельности;

- недопущение предвзятости или предубежденности против наличия (отсутствия) негативных аспектов в деятельности проверяемых объектов, исключение каких-либо особых мотивов (корысть, политический заказ и т.п.) при проведении контрольных, экспертно-аналити-206

ческих и иных мероприятий;

- беспристрастность и обоснованность выводов по результатам проверок, подтверждение их данными, содержащими достоверную и официальную информацию.

Данный принцип тесно связан с принципом законности, поскольку объективность осуществления контрольного мероприятия сотрудниками КСО, отсутствие заинтересованности в их результатах, должна обеспечиваться наличием соответствующих требований в законодательных и иными нормативных правовых актах.

Так, Закон № 6-ФЗ содержит требование к недопустимости родственных связей между гражданами, замещающими государственные должности в КСО, и руководителями законодательного и высшего исполнительного органов государственной власти субъектов Российской Федерации, с руководителями судебных и правоохранительных органов, расположенных на территории соответствующего субъекта Российской Федерации.

Статьей 4 Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (далее по тексту - Закон № 79-ФЗ) установлены следующие принципы государственной гражданской службы:

- профессионализм и компетентность гражданских служащих;

- защищенность гражданских служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность.

Кроме того, на обеспечение принципа объективности деятельности КСО направлены обязанности государственного гражданского служащего, установленные статьей 18 Закона № 79-ФЗ, в том числе исполнение должностных обязанностей добросовестно, на высоком профессиональном уровне, обязанность не совершать действий, связанных с влиянием каких-либо личных, имущественных (финансовых) и иных интересов, препятствующих добросовестному исполнению должностных обязанностей, соблюдение нейтральности, исключающей возможности влияния на свою профессиональную служебную деятельность решений политических партий, других общественных объединений, религиозных объединений и иных организаций.

Соблюдение сотрудниками требований Закона № 79-ФЗ является залогом обеспечения объективности и беспристрастности при осуществлении внешнего государственного финансового контроля.

Особую роль для обеспечения принципа объективности играют стандарты внешнего государственного финансового контроля, утверждаемые КСО, которые раскрывают требования к объективности отражения результатов проводимых контрольных мероприятий.

Так пунктом 5.6.4. Стандарта внешнего государственного финансового контроля СФК 01. Общие правила проведения контрольного мероприятия, утвержденного приказом председателя Контрольно-счетной палаты Ярославской области от 29.12.2012 № 88, установлено, что в акте проверки не допускаются различного рода выводы, предположения, факты, не подтвержденные документальными доказательствами, а также информацией из правоохранительных органов.

3. Принцип эффективности.

Принцип эффективности в широком смысле слова означает обеспечение экономической безопасности государства, динамичного развития экономики и рационального использования всех видов государственных и муниципальных ресурсов [6].

Особенностью данного принципа является то, что он единственный не был предусмотрен в Декларации. Вместе с тем, в п. 1.3 Декларации зафиксировано, что главной целью внешнего государственного финансового контроля в Российской Федерации является повышение эффективности управления государственными ресурсами для обеспечения финансовой стабильности, поступательного развития экономики и социальной сферы об-АНИ: экономика и управление. 2016. Т. 5. № 3(16)

экономические науки

Цанунин Анатолий Александрович, Волков Андрей Юрьевич О ПРИНЦИПАХ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ КОНТРОЛЬНО-СЧЕТНЫХ ...

щества, улучшения качества жизни российских граждан, усиления безопасности государств

Организация контроля за эффективностью использования бюджетных средств, использования межбюджетных трансфертов, а также оценка эффективности предоставления налоговых и иных льгот и преимуществ, бюджетных кредитов за счет бюджетных средств, а также эффективности являются одними из полномочий КСО.

С целью реализации данного принципа КСО разрабатываются соответствующие стандарты внешнего государственного финансового контроля. Так приказом председателя Контрольно-счетной палаты Ярославской области от 31.12.2013 № 79 утвержден стандарт внешнего государственного финансового контроля СФК 07. Проведение аудита эффективности использования средств бюджета Ярославской области и средств Территориального фонда обязательного медицинского страхования Ярославской области. Пунктом 2.1 указанного Стандарта раскрывается содержание аудита эффективности: вид финансового контроля, осуществляемого посредством проведения комплексного мероприятия, включающего контрольное и экспертно-аналитическое мероприятия, целью которого является определение эффективности (экономности и результативности) использования государственных средств, полученных объектами аудита эффективности для достижения запланированных целей, решения поставленных социально-экономических задач и выполнения возложенных на них функций.

Принцип эффективности деятельности КСО неразрывно связан с принципом эффективности использования бюджетных средств, предусмотренным статьей 34 Бюджетного кодекса РФ, который означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности).

4. Принцип независимости.

Принцип независимости согласно пункту 2.2 Декларации включает в себя:

- формальную и фактическую независимость от органов, осуществляющих управление финансовыми и материальными ресурсами, а также от проверяемых организаций;

- наделение контрольно-счетных органов статусом юридического лица;

- избрание высших должностных лиц контрольно-счетных органов на срок, превышающий срок действия полномочий выборных лиц законодательной (представительной) власти;

- право самостоятельно определять предмет, объект, сроки и методы контроля и отклонять необоснованные запросы на проведение контроля со стороны других органов;

- свободный доступ к информации, необходимой для решения задач, стоящих перед контрольно-счетными органами (за исключением информации, доступ к которой ограничен действующим законодательством);

- утверждение отдельной строкой в соответствующем бюджете расходов на содержание контрольно-счетных органов;

- политический нейтралитет и свободу от любого политического воздействия.

Принцип независимости заключается в самостоятельности КСО и невозможности вмешательства и оказания давления на них при осуществлении ими внешнего государственного финансового контроля.

В соответствии с пунктом 4 статьи 3 Закона № 6-ФЗ КСО обладают организационной и функциональной независимостью и осуществляют свою деятельность самостоятельно. Споры относительно обеспечения данной

нормы являлись предметом рассмотрения дел судами: Определением Верховного Суда РФ от 20.06.2012 № 72-АПГ12-2 было оставлено без изменения решение Забайкальского краевого суда от 05.03.2012, которым удовлетворено заявление первого заместителя прокурора Забайкальского края о признании недействующей закрепленной вторым и третьим предложениями части 5 статьи 3 Закона Забайкальского края от 02.11.2011 № 579-ЗЗК «О Контрольно-счетной палате Забайкальского края», которыми в состав коллегии Контрольно-счетной палаты Забайкальского края включались депутаты Законодательного Собрания Забайкальского края и представителей Губернатора Забайкальского края. Разрешая заявление прокурора, суд пришел к выводу о том, что оспариваемые нормы противоречат части 4 статьи 3, статье 4 Закона № 6-ФЗ, устанавливающей организационную и функциональную независимость и самостоятельность контрольно-счетных органов, которые в данном случае не обеспечиваются ввиду включения в состав коллегиального органа Контрольно-счетной палаты Забайкальского края (коллегии) депутатов Законодательного Собрания Забайкальского края и представителей Губернатора Забайкальского края.

5. Принцип гласности.

Принцип гласности означает информационную открытость деятельности КСО для государственных органов, учреждений, граждан, всех иных заинтересованных лиц.

Статья 19 Закона № 6-ФЗ определяет мероприятия, направленные на обеспечение доступа к информации о деятельности КСО, к которым относятся размещение ее на своих официальных сайтах в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, направление ежегодных отчетов о деятельности в законодательные органы и их дальнейшее опубликование.

Кроме того, согласно пункту 2.5 Декларации принцип гласности предусматривает:

- предоставление итоговых (годовых) и текущих отчетов органов государственного финансового контроля органам, их образовавшим, и другим органам власти;

- регулярную публикацию в средствах массовой информации отчетных материалов о результатах проверок, а также информации о принятии мер по устранению выявленных нарушений (за исключением информации, содержащей конфиденциальные сведения, доступ к которым ограничен действующим законодательством);

- законодательное закрепление процедуры обнародования результатов контроля.

Данные положения Декларации раскрыты в пункте 2 статьи 19 Закона № 6-ФЗ: КСО ежегодно подготавливают отчеты о своей деятельности, которые направляются на рассмотрение в законодательные (представительные) органы. Указанные отчеты контрольно-счетных органов опубликовываются в средствах массовой информации или размещаются в сети Интернет только после их рассмотрения законодательными (представительными) органами.

Порядок осуществления опубликования в средствах массовой информации или размещения в сети Интернет информации о деятельности КСО определяется и законами субъектов Российской Федерации.

Так, в соответствии с пунктом 4 статьи 20 Закона Ярославской области от 07.11.2011 № 40-з «О Контрольно-счетной палате Ярославской области» отчет о результатах деятельности Контрольно-счетной палаты после его рассмотрения Ярославской областной Думой подлежит размещению на официальном сайте Контрольно-счетной палаты Ярославской области в информационно-телекоммуникационной сети Интернет.

Проблемы принципов деятельности. Из смысла статьи 4 Закона № 6-ФЗ перечень принципов деятельности КСО является исчерпывающим. Вместе с тем, ряд авторов обращают внимание на наличие в законодательстве других принципов деятельности государственных орга-

Цанунин Анатолий Александрович, Волков Андрей Юрьевич О ПРИНЦИПАХ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ КОНТРОЛЬНО-СЧЕТНЫХ ..

экономические науки

нов финансового контроля: как отмечает Лагутин И.Б. в ряде законов субъектов Российской Федерации давно закреплены и другие принципы внешнего финансового контроля, такие как принцип скоординированности действий (Закон Волгоградской области от 04.12.2008 № 1800-ОД «О финансовом контроле на территории Волгоградской области» // Волгоградская правда. 10.12.2008 № 231 - 232). Закон Нижегородской области от 09.03.2010 № 36-З «О государственном финансовом контроле в Нижегородской области» также разделяет основные принципы на принципы организации и принципы осуществления государственного финансового контроля [7].

В Декларации кроме предусмотренных Законом № 6-ФЗ принципов деятельности КСО предусмотрены и другие:

- системности:

- ответственности;

- профессионализма;

- соблюдения профессиональной этики.

С момента принятия принципов деятельности в Декларации (2002 год) и закрепления их в Законе № 6-ФЗ (2011год) прошло 9 лет. Тот факт, что число принципов деятельности КСО в Законе № 6-ФЗ уменьшилось по сравнению с Декларацией, а отдельные региональные законы содержат иные принципы деятельности и их классификацию, не свидетельствует о том, что в законе указан неполный перечень принципов деятельности. На мой взгляд, Законом № 6-ФЗ установлены широкие по своему смыслу взаимосвязанные принципы деятельности, которыми охвачены все стороны деятельности КСО, а указанные в Декларации и законах субъектов Российской Федерации «дополнительные» признаки так или иначе уже содержатся в них. Так принцип законности тесно связан с другими принципами: положения об объективности, независимости, независимости, эффективности деятельности КСО раскрываются в Законе № 6-ФЗ, иных нормативных и локальных документах. Как было отражено выше, принцип объективности требует строгого соответствия действий сотрудников КСО принципам служебного поведения государственных служащих, установленным процедурам проведения контроля, то есть требует от работников КСО проявления профессионализма и соблюдения профессиональной этики при осуществлении должностных полномочий.

Выводы исследования. Таким образом, принципы деятельности контрольно-счетных органов, закрепленные в Законе № 6-ФЗ, тесно взаимосвязаны между собой. Они представляют собой целостную систему, которая призвана обеспечить выполнение задач, стоящих перед органами внешнего государственного финансового контроля.

Строгое следование указанным принципам должно стать главной задачей контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации при осуществлении внешнего государственного финансового контроля.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ:

1. Волков М.А. Финансовый контроль в управлении // Экономика современного общества: актуальные вопросы антикризисного развития. Материалы VI международной научно-практической конференции. Саратов, 2014. С. 11 - 12.

2. Волков М.А. О классификации финансового контроля // Состояние и перспективы развития экономики в условиях неопределенности. Материалы Международной научно-практической конференции. 2014. С. 39 - 41.

3. Райзберг Б.А., Лозовский Л.Ш., Стародубцева Е.Б. Современный экономический словарь. - М.: ИНФРА-М, 2006.

4. Постатейный комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской

Федерации и муниципальных образований» / А.А. Бельтюкова, В.Ю. Вобликов, Ю.В. Гинзбург и др.; под ред. А.А. Ялбулганова // СПС КонсультантПлюс, 2011.

5. Цанунин А.А. Принципы деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации // Проблемы современной науки и образования. 2015. № 9 (39). С. 104 - 106.

6. Кондрат Е.Н. Комментарий к Федеральному закону от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» (постатейный). М.: Юстицинформ, 2011.

7. Лагутин И.Б. Проблемы и особенности Федерального закона «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» // Финансовое право. 2011. № 8. С. 11 - 14.